nba十大感人时刻:第六部分 完善社会管理 保持社会安定有序

第六部分 完善社会管理 保持社会安定有序

作者：党建研究    来源：中组部党建研究网    添加时间： 2007-1-19

《决定》明确指出：加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。这是一个十分重要的判断。在长期的经济社会建设实践中，我们党积累了丰富的社会管理经验，确保了我国经济的发展和社会的进步。但也应看到，随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，社会管理的任务和内容比过去要繁重和复杂得多，从总体上说目前我们的社会管理体制机制还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求，存在着一些亟待解决的突出问题。

《决定》围绕改革社会管理体制、整合社会管理资源、提高社会管理水平等方面，提出了许多重要的举措。

一、建设服务型政府

构建和谐社会，必须正确处理政府与社会的关系，根本的是要建设服务型政府。所谓服务型政府，是指一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。一般而言，服务型政府具有以下几个特征：一是政府的作用集中于公共领域，二是政府是公共利益的鲜明代表，三是政府管理的基本理念是促进社会公正，四是政府严格依法行政。

建设服务型政府，是我们党近年来在推进行政管理体制改革、实现政府职能转变过程中提出的一个重要目标，也是根据社会主义市场经济实践和人民群众的迫切需求提出的一个新的执政理念。过去政府管了许多管不了也管不好的事情。转变政府职能，就是要把应该交给企业、中介机构市场的事情交出去，把应由政府管理的事务切实管好。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。经济调节就是政府要从对经济的直接干预中跳出来，变为对经济的宏观调节。市场监管，就是要保证市场有一个公平公正的竞争环境，不能有假冒伪劣，不能伤害群众。温家宝总理2004年3月在十届全国人大二次会议期间到陕西代表团听取意见时深有感触地说：“对政府职能中的公共管理和社会服务，一些领导干部过去知之不多，工作力度不大。而这两项任务恰恰是政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节。去年抗击非典教育了我们，使我们懂得了处理公共突发事件，搞好公共管理和社会服务的重要性。管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”

温家宝总理2004年2月在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研讨班上的讲话和2005年3月在十届全国人大三次会议政府工作报告中，正式提出了“建设服务型政府”的目标。2006年3月十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要，也提出了“加快建设服务政府、责任政府、法治政府”的任务。党的十六届六中全会《决定》再次明确了“建设服务型政府”的要求，并就服务型政府的宗旨、职能配置、管理方式、行为模式等方面作出了原则性规定。

近年来，各地积极推进政府职能转变，在建设服务型政府方面进行了不少探索和尝试，积累了许多有益的经验。《决定》总结近年来各地区各部门的实践探索，从构建社会主义和谐社会的要求出发，对建设服务型政府进行了全面部署。

一是完善施政理念。施政理念决定着施政行为。树立为人民服务理念是建设服务型政府的前提条件。《决定》强调，为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。在建设服务型政府的进程中，必须把实践全心全意为人民服务的宗旨、正确履行政府职责作为根本原则，必须以促进经济社会全面协调可持续发展、不断满足广大人民群众日益增长的物质文化需要为根本目标，必须以群众满意不满意、高兴不高兴作为检验改革成效的根本标准，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。这就对全面加强政府建设，进一步提高公务员素质提出了明确要求。

二是强化公共服务。为人民提供满意服务是政府存在的价值所在。针对我国公共服务滞后和极不均等的情况，《决定》强调：一是逐步实现基本公共服务均等化。要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，提供更多更好的公共服务。二是加大财政在公共服务中的责任。要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。三是创新公共服务体制，改进公共服务方式。进一步规范和减少行政审批事项，简化办事程序，为群众和基层提供方便快捷优质服务。推进政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造条件。这就对政府如何服务和怎样服务提出了明确要求。

三是坚持依法行政。服务型政府是法治政府。政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。如果缺乏一套完善的责任制约机制，就会导致政府管理过程中的责任缺失、效率低下等问题。因此，通过法律法规明确规定政府行政行为应承担的责任，有助于把责任落实到具体岗位和个人，提高政府服务的效率和品质。正是基于这样的考虑，《决定》明确提出：坚持依法行政，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。

四是改进管理工作。建设服务型政府，需要逐步建立起一套政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成有效覆盖全社会的管理体系。管理就是服务。那种“重管理轻服务”的现象是要不得的。如果群众不满意，管理就是失败的管理。为此，《决定》明确要求把社会管理与公共服务紧密结合起来，在服务中实施管理，在管理中体现服务。这就对政府如何改进管理工作提出了明确要求。

总之，建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。做好这项工作，不但需要有明确的目标任务，更需要对目标任务进行分解和细化，制定具体的可操作的措施，一一加以落实。相信随着建设服务型政府的不断进展，党和政府为人民服务的宗旨会更加职能化、制度化，政府与老百姓会越来越近，干群关系会越来越好，我们的社会也会越来越和谐。

二、推进社区建设

近些年来，随着改革的不断深化和“四个多样化”趋势的发展，社会流动逐步加快，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”。社会管理方式也正在发生从“单位”到“社区”的变化，对社区服务的需求大大增加，以居住地管理为主要形式的社区建设快速发展。与此相应，社区成为我们党在城市执政的重要基础。党和国家在城市的各项方针、政策和工作部署，最终都要靠社区去贯彻和实施；居民群众的意愿和要求，最终要靠社区去了解和反映；推动城市社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设全面发展，最终要靠社区组织居民去实现。只有把每一个社区的工作都做扎实了，使社区在密切党和政府同人民群众的关系上发挥好桥梁作用，构建和谐社会的各项任务才能真正落到实处。

今天，社区已经成为各种社会群体的聚集点，生活在社区中的各种人群都会对构建和谐社会产生重要影响。一是外来务工人员。目前我国每年的人口流动量是1.4亿，这类人员多数是从低收入地区流向高收入地区的。他们生活在社区，有自己的利益需求，如何融入社区是个大问题，处理不当很容易产生负面影响。二是下岗失业人员和贫困群体。目前我国城镇还有1400多万下岗失业人员、2200多万城镇贫困人群，需要就业的呼声强烈，他们中还有许多人是因病、因残致贫的居民，急需社会的各种救助。三是老年人和移交社区管理的离退休人员。目前我国已有4400万65岁以上的老年人生活在社区，老年化的趋势还在进一步加剧。老年人有许多特殊的生理、心理、文化和交往需求，老龄化问题处理不当将会引发许多社会问题。已经移交到社区的2600多万企业离退休职工，在切断与原有企业的关系后，迫切需要重新与社会建立新的联系。四是未成年人群体。这类群体求知欲和好奇心强，可塑性也强，如果缺少必要的教育和引导，很容易出问题。五是部分先富群体。他们在精神文化上有较高的追求，在物质生活、就业方式上也不同于一般社区居民，他们如何既保持发展活力，又富有社会责任心，对构建和谐社会的影响不容忽视。社区居民分化的多样性和需求的差异性是构建和谐社会进程中必须面对的客观现实，只有高度重视保护困难群体的利益，重视不同群体的需求，满足不同群体的需要，才能为构建和谐社会奠定坚实基础。通过社区建设，努力使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，缓和不同群体的矛盾，引导不同类型群体和谐相处，这对于构建和谐社会无疑具有十分重要的意义。

十六届六中全会在继承党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神的基础上，明确提出：全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。这就进一步突出了社区在构建和谐社会中的基础地位和重要作用。

(一)大力发展社区服务

要充分发挥党组织、群团组织、群众性自治组织在了解群众需求、提供便民服务方面的独特优势和重要作用，支持基层组织协助基层政府提供社区公共服务，支持基层组织开展群众自助和互助服务，为孤老、体弱多病和身边无子女的老人提供各种应急服务，为优抚对象、残疾人及特困群体缓解生活困难提供服务，为社区困难群体提供辅助性生活救助。

要支持和鼓励社区居民成立形式多样的慈善组织、群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织，使社区居民在参与各种活动中，实现自我服务、自我完善和自我提高。积极动员共产党员、共青团员、公务员、专业技术人员、教师、青少年学生以及身体健康的离退休人员等加入志愿服务队伍，围绕社会救助、优抚、助残、老年服务、再就业服务、维护社区安全、科普和精神文明建设等内容，广泛开展城乡基层志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系，推动形成我为人人、人人为我的社会氛围。

要按照互惠互利、资源共享原则，积极引导社区内或周边单位的内部食堂、浴池、文体和科教设施等向社区居民开放。充分利用社区内的学校、培训机构、幼儿园、文物古迹等开展社区教育培训活动。有关单位开展社区服务，既可以单独经营，也可以与社区组织联营共建。支持和指导物业管理企业依法经营，为居民提供优质生活服务。鼓励相关企业通过连锁经营提供购物、餐饮、家政服务、洗衣、维修、再生资源回收、中介等社区服务。利用现代信息技术、物流配送平台帮助社区内中小企业实现服务模式创新，推动社区商业体系建设。支持社会各方面力量利用闲置设施、房屋等资源兴办与居民生活密切相关的服务网点，并维护其合法权益；积极落实各项优惠政策，鼓励下岗失业人员自办或合伙兴办社区服务组织，或通过小时工、非全日制工和阶段性就业等灵活方式参与社区服务。

总之，要充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、共建机制、市场机制在城乡基层服务和管理中的作用，并注重各种机制之间的相互衔接，形成基层服务和管理的网络，服务更加到位，使管理更加科学，群众更加满意。

(二)加强对流动人口的服务和管理，促进当地居民同流动人口和睦相处

流动人口是我国改革开放和工业化、城镇化进程中的必然现象。特别是流动人口中占主体地位的一亿多进城务工的农民工，已成为推动我国经济发展和社会结构变革的巨大力量。但也要看到，人口流动及其加剧给公共管理和服务提出了新要求，如何使流动人口特别是一亿多进城务工农民与当地居民和谐相处已成为构建和谐社会中不能忽视的大问题。

要转变流入地政府的管理理念，对流动人口实行属地管理。流入地政府要由过去主要面向管理户籍人口，转变到同时面向管理常住人口及流动人口，由排斥、防范、管制流动人口，转变到公平地为他们提供服务，寓管理于服务之中。

要积极稳妥地解决流动人口特别是农民工的社会保障问题。根据农民工最紧迫的社会保障需求，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。农民工的社会保障要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害。

要把流动人口纳入流入地政府的公共服务体系。在谋划发展战略、设定人均GDP目标、规划公用设施布局、确定财政支出和公共服务规模、制定土地利用和住房建设计划等各个方面，都要将流动人口纳入其中。保障流动人口平等接受义务教育的权利，加强疾病预防控制和适龄儿童免疫工作，搞好计划生育管理和服务，多渠道改善居住条件，逐步建立健全覆盖流动人口的公共服务体系。

要健全维护流动人口权益机制。要抓紧解决流动人口中的农民工工资偏低和拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，搞好就业服务和培训，保障流动人口依法享有的民主政治权利，做好对流动人口的法律服务和法律援助工作。

三、健全社会组织

随着我国近年来社会管理方式的变化，各种连接政府与个人的社会组织快速发展。据有关部门统计，截至2005年底，全国共有民间组织32万个，其中社会团体17.1万个，民办非企业单位14.8万个，基金会975个。社会结构的深刻变化，迫切需要在社会管理中既要注重发挥政府的职能作用，还要发挥城乡社区组织、各种社会组织的作用，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络。

(一)健全社会组织，充分发挥其在社会服务和管理上的重要作用

根据国际上的发展经验，在市场经济条件下，通过社会组织这一中介可解决政府直接面对分散的个人而造成的管理成本过高现象。实事求是地说，各类社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为方面，都发挥着重要作用。但因为在现实中社会组织鱼龙混杂的情况也是存在的，不少人对发展社会组织心存疑虑。但是，不能因为社会组织发展中存在这样那样的问题就放弃促进社会发展的方向，因为这个方向是走向现代社会管理绕不过去的。对社会组织，只能在不断发展的同时，逐步提高管理水平，依法加强管理，促使其规范、健康、有序地发展，发挥其积极作用，限制其消极影响。

《决定》要求发展和规范律师、公证、会计、资产评估等市场中介机构；鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育等领域兴办民办非企业单位；发挥行业协会、商会、联合会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务；规范各类基金会，促进公益事业发展。根据这一思想，要适应形势发展，采取必要措施，整合社会管理资源，大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，充分发挥它们在参与社会管理方面的作用，表达不同群体的利益诉求，培育社会成员正确的生活方式；发挥它们在社会监督方面的作用，提高社会的自主和自律能力，建立社会化的评估制度；发挥它们在满足社会多样性需求方面的作用，拓宽资金来源渠道，为社会成员提供政府不便和市场不愿或不能提供的公共服务，扩大群众对公共服务的选择空间；发挥它们在提供互助方面的作用，让群众自我组织起来，促进社会融合，解决社会问题，维护安定团结。在培育发展的同时，要注意加强规范引导和监督管理。

(二)引导各类社会组织加强自身建设

社会组织自身建设是社会组织能否有效发挥作用的重要基础，也是完善培育扶持和依法管理社会组织方针的重要内容。党的十六届六中全会决定明确指出，要“引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度”，这一要求使社会组织自身建设的目标更为明确。

要围绕提高自律性，引导各类社会组织加强自身建设。要从党的建设、组织建设、制度建设、业务建设等多方面着手，提高社会组织的自律性。社会组织中的党组织和党员要自觉遵守党的纪律，保证党和国家的各项方针政策在社会组织中得到贯彻执行，保证社会组织坚持正确的政治方向。积极推行政社分开，实现社会组织与政府部门在机构、职能、财务、人事等方面脱离，保证各类社会组织依法自主运作。妥善解决社会组织专职工作人员的人事工资、社会保障关系问题，解除其后顾之忧，增强他们的归属感和责任感。建立和完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会或会员代表大会、理事会、监事会制度，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，认真执行有关财务会计制度和换届选举制度，形成自我激励约束机制。建立经常性的培训制度，逐步推行秘书长培训合格上岗制度，规范用人制度，逐步建立一支遵纪守法、爱岗敬业、心系大众、服务社会的社会组织专业化队伍。对于违反章程、损害会员利益、违法违纪的社会组织，登记管理机关要依法处罚，从而帮助和督促社会组织进行自我约束、自我管理。

要围绕提高诚信度，引导各类社会组织加强自身建设。诚信度包括对国家法律法规的遵守，对政府管理部门政策导向的积极响应，对捐赠者、受助者、董事、志愿者的社会责任，对同行间的合作信赖，对组织机构使命的执行，对利益冲突的化解，对公共资源的管理，对一般公众、新闻媒体的诚信交待等等。社会组织的特点使得其对诚信度的依赖程度比政府和市场要更高，使得保障其诚信度的机制建设也更复杂。要积极推进社会组织信用制度建设，逐步建立起社会组织的信用文化，把诚实守信落实到社会组织运行的方方面面。要依靠行业组织制定并监督实施社会组织从业人员的道德规范，逐步形成社会组织之间相互监督、合理竞争、共同发展的机制。建立有效的信用评估标准，扶持民间问责和评估市场的发育成长。要建立健全社会组织向政府业务主管机关和登记管理机关的年度报告制度、重大事项报告制度，主动接受政府主管机关的检查、调查。建立健全社会组织对社会公众的信息公布制度和接受捐赠公示制度，有条件的除了利用传统方法公布有关信息外，还要设立网站，便于公众及时查询知情。加强税务部门、会计和审计机构对社会组织的监管力度，发挥舆论监督作用，引导捐赠者识别社会组织的诚信度，促使社会组织培育发自内心的、自觉履行义务的内在需求。

总之，不断提高自律性和诚信度，是对各类社会组织自身建设的目标要求。各类社会组织自身建设的各项活动安排、各项制度设计，都要紧紧围绕提高自律性和诚信度来进行。同时，是否提高了自律性和诚信度，也是检验各类社会组织自身建设有无成效的重要标准。各类社会组织自身建设的成效，很大程度上要体现到自律性和诚信度的提高上。只有这样，各类社会组织才能发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用，在构建和谐社会中产生积极影响。

四、统筹协调各方面利益关系

社会利益的深刻变化，迫切需要统筹协调各方面利益关系，妥善处理各种社会矛盾。当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，随着经济基础和社会结构的深刻调整，利益主体不断增多并日趋多元化，人民群众的物质文化需求不断提高并日趋多样化。截至2005年底，全国城镇还有低保人口2200万余人，农村特困人口1891万余人，城乡差别、地区差别、行业差别依然很大。在这种情况下，如何统筹协调各种利益关系、妥善处理各种利益矛盾，如何有效整合各种社会关系、促进各种社会力量良性互动、让广大人民群众共享改革发展的成果，不仅直接关系到广大人民群众的根本利益，而且直接关系到构建社会主义和谐社会的全局。

(一)适应我国社会结构和利益格局的发展变化，抓紧建立健全四个机制

在实践中，协调社会利益关系，实现以利益调节为核心的社会整合，是一项复杂的社会系统工程，主要应在制定正确的社会政策方面下功夫，建立健全正确反映和兼顾不同方面群众利益的长效机制。《决定》提出，要适应我国社会结构和利益格局的发展变化，抓紧建立健全四个机制。

一是建立健全利益协调机制。在当前经济体制深刻变动、社会结构深刻变动、利益格局深刻变动、思想观念深刻变动的历史条件下，要坚持把不断改善人民生活作为正确处理改革发展稳定的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，妥善照顾各方面群众的关切。把最广大人民群众的“根本利益”、现阶段群众的“共同利益”和不同群体的“特殊利益”作为一个相对独立的概念提出来，表明了我们党对当前我国社会阶层结构变化的准确把握，表明了我们党对现阶段人民群众利益问题的认识达到了一个新的高度，这对于统一全党同志的思想认识，凝聚全党同志的共识，对于统筹协调不同地区、不同阶层、不同行业、不同群体的利益关系，促进各方面群众互利共赢、共同发展，具有重要意义。

二是建立健全诉求表达机制。当前，各种利益矛盾和利益冲突增多，影响社会稳定的群体性事件频发，一些群众信访难、维权难，从一个侧面反映了人民群众特别是困难群众利益表达渠道不畅，在一定程度上反映了人民群众利益表达渠道的缺失。因此，必须从制度建设入手，实行党政领导干部接待群众制度、完善党政领导干部和人大代表、政协委员联系群众制度、健全和落实信访工作责任制，拓宽社情民意的表达渠道，搭建多种形式的沟通对话平台，逐步把群众的利益诉求纳入制度化、法制化的轨道。

三是建立健全矛盾调处机制。近年来的实践证明，影响社会和谐稳定的问题大都发生在基层，维护社会和谐稳定的难点在基层、重心在基层。要维护和确保社会和谐稳定，必须在强化基层、创新机制上下功夫。因此，必须着眼于创新基层维护社会和谐稳定的机制，健全舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的群众维权机制，逐步把矛盾纠纷调处工作的重心转移到事前预防和事中控制上来。同时，还要从当前矛盾纠纷多发、判决难以定纷止争的实际情况出发，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，充分发挥调解工作在化解矛盾纠纷中的重要作用，综合运用政策、法律、经济、协商、疏导等办法，统筹化解矛盾纠纷，做到该调则调、当判则判、调判结合、案结事了。这是我们的政治优势，必须毫不动摇地坚持、发展。

四是建立健全权益保障机制。群众利益无小事。有些事情，对领导干部来说可能是小事，但对于普通群众来说，就是天大的事情。而最大多数人的利益是至关紧要的。因此，作为一个马克思主义执政党，必须从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，着力解决土地征用、城市拆迁、环境污染、企业改组改制和破产中群众反映强烈的突出问题，着力解决人民群众上学难、上学贵、看病难、看病贵、住房难、住房贵等问题。考虑到当前由各种人民内部矛盾引发的群体性事件已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题，境内外敌对势力正在千方百计地插手、利用，企图与我争夺人心、争夺群众，因此，我们必须要准确把握维护群众利益和维护社会稳定的结合点、平衡点，积极预防和妥善处置由各种人民内部矛盾引发的群体性事件。这既是维护国家安全和社会稳定的客观要求，也是巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的必然选择，事关整个构建社会主义和谐社会的全局。

任何改革方案的设计和出台，都要统筹协调各种利益关系，都要充分考虑社会的承受程度，避免引发剧烈的社会动荡。法律法规、政策措施的制定和出台，都要广泛听取各方面群众，特别是基层群众、基本群众的意见，充分考虑不同阶层、不同群众的利益；大型工程、大型项目的推出和实施，都要找准人民群众长远利益和现实利益的结合点，找准最大多数人的共同利益与不同阶层、不同群众具体利益的结合点，决不能顾此失彼，使一部分人获其利，另一部分人深受其害甚至失去生计；有限的资金的使用，必须充分考虑到当前我国社会转型时期的特殊情形，首先用于解决低收入阶层特别是最困难群众的基本生活问题，首先用于事关民生问题的领域和部位，首先要把我们最基本的群众拉住，首先把我们党执政的基本群众团结在自己的周围。在这一点上，全党上下必须要有十分清醒的认识，思想要高度统一，行动要更加自觉。

(二)充分运用调解的办法缓解化解矛盾纠纷

调解，可分为人民调解、行政调解、司法调解。把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，统筹、整合各种调解资源，妥善化解矛盾纠纷，符合我国的基本国情，符合我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的实际，是具有中国特色的有效化解矛盾纠纷的重要方法和途径。在构建社会主义和谐社会的历史进程中，高度重视并充分发挥调解制度的优势，具有重要意义。

第一，实现人民调解、行政调解和司法调解有机结合和相互衔接，有利于整合各种社会资源，降低和节约司法成本。当前，随着经济社会的发展，人民群众民主法制意识明显增强，我国的司法工作还不能完全适应经济发展、社会进步的客观要求，突出表现在人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾已成为我国目前司法工作的基本矛盾。如果大量的社会矛盾都转移到司法领域，司法机关是难以承受的。在当前矛盾纠纷多发、判决难以定纷止争的情况下，必须大力加强司法审判工作，依法调节各种经济社会关系，同时，要把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，探索建立高效便捷、成本低廉的矛盾纠纷调处机制，充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的积极作用。这对于整合社会资源、降低和节约司法成本具有重要意义。

第二，实现人民调解、行政调解和司法调解有机结合和相互衔接，有利于把各种矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。当前，随着改革开放和社会主义市场经济建设的深入，我国经济社会进入了一个新的发展阶段，经济社会发展呈现出明显的阶段性特征，其中各种社会矛盾明显增多，统筹协调各方面利益关系的难度进一步加大，已成为经济社会发展阶段性特征的一个重要方面。近年来的实践告诉我们，大量的社会矛盾发生在基层、集中在基层；化解社会矛盾的难点在基层、重心在基层。而基层，恰恰是各种司法资源相对缺乏、司法能力相对弱化的地方。在这种情况下，必须高度重视并充分发挥调解工作在化解矛盾纠纷中的重要作用，建立健全有效的工作机制，真正做到该调则调、当判则判、调判结合、案结事了。这对于最大限度地把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，对于防止矛盾纠纷由下往上集中、避免矛盾纠纷激化，具有不可替代的作用。

第三，实现人民调解、行政调解和司法调解有机结合和相互衔接，有利于充分发挥我国政治优势，最大限度地缓解社会冲突、减少社会对立。党的领导和社会主义制度是我国特有的政治优势，符合中国国情、具有中国特色的调解制度是体现这一优势的重要载体。调解工作在我国具有悠久的历史传统和深厚的群众基础，多年来，我们党紧紧依靠广大基层组织，充分发挥调解特别是人民调解的作用，有效化解了大量的矛盾纠纷，维护和保持了社会和谐稳定。目前，我国各级人民调解组织每年调解的矛盾纠纷高达600多万件。在长期的工作实践中，人民调解形成了平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高的特点，是正确处理人民内部矛盾、妥善化解利益冲突的有效途径和方法。因此，我们必须立足中国国情，充分发挥这一政治优势，积极引导广大人民群众把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择，更加注重运用调解的办法化解各种矛盾纠纷，创新调解机制，拓宽调解领域，整合调解资源，加强调解组织建设和调解队伍建设，不断提高调解工作的效率、效力和公信力。这对于维护社会稳定、促进社会和谐，意义非同寻常。

(三)正确认识和妥善处理由各种人民内部矛盾引发的群体性事件

当前，从总体上看，我国社会大局保持稳定，人民群众安全感不断增强，总的形势是好的。这是我们对当前形势的基本判断。但是，当前我国经济社会生活中还存在不少隐忧，影响社会稳定的不确定因素明显增多，特别是由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为当前严重影响社会稳定的突出问题，成为境内外敌对势力、敌对分子对我进行渗透颠覆捣乱破坏活动的一个新的“突破口”。从近期情况看，群体性事件呈现出一些新动向、新特点。一是重大群体性事件接连发生，涉及面越来越广；二是在一些群体性事件中，出现经济问题政治化的趋向；三是暴力对抗程度明显增强，处置中稍有不慎就有可能酿成流血事件；四是境内外敌对势力、敌对分子千方百计地插手、利用群体性事件，企图煽动、制造动乱。

当前，我国重大群体性事件之所以多发、高发，原因是多方面的，从总体上看，这是我国改革进入攻坚阶段、发展处于关键时期各种社会矛盾和社会问题的集中反映。当前和今后一个时期，随着改革开放的进一步深入，由各种人民内部矛盾引发的群体性事件多发高发的态势不仅不会减弱，在一定情况下其规模、程度还有可能会进一步加剧。各级党委、政府必须充分认识当前群体性事件的复杂性、严峻性，充分认识预防、处置群体性事件工作的重要性、紧迫性，居安思危，切实增强忧患意识，在认真总结处置群体性事件经验、教训的基础上，进一步加强和改进群体性事件预防、处置工作，不断提高预防、处置群体性事件的工作水平。

预防和处置群体性事件的过程，实际上是做群众工作的过程。各级党委、政府要时刻牢记群众利益无小事的道理，始终把群众的安危冷暖放在心上，设身处地地为群众着想，积极主动地为群众排忧解难，特别要千方百计地帮助下岗职工、失地农民、库区移民、农民工、城镇和农村贫困人口等解决生产生活中的实际问题和困难，决不能把反映问题的群众看成“刁民”，决不能采取简单粗暴的态度和方法压制群众、激化矛盾。针对当前一些地方群体性事件接连发生的情况，各级党委、政府要深入组织开展矛盾纠纷的大排查工作，力争把群众心理、社会心态搞清楚，把可能引发群体性事件的重点地区、重点领域、重点行业搞清楚，把可能引发群体性事件的重点人群搞清楚，把可能引发群体性事件的重点问题搞清楚，真正对不稳定因素尤其是可能引发群体性事件的苗头、事端做到底数清、情况明。对排查出来的不稳定因素特别是重大不稳定因素，要按照属地管理、分级负责和“谁主管、谁负责”的原则，严格落实责任，强化督促检查，限期解决问题，及时消除隐患。

积极预防和妥善处置群体性事件，必须切实做好现场处置工作，有效控制局势、平息事态。公安机关要根据群体性事件的性质、起因，特别是规模、危害、暴力程度、现场情势，决定是否使用警力，是否采取强制措施，既要防止因使用警力和强制措施不当而激化矛盾，又要防止因警力和强制措施当用不用而导致事态进一步扩大。必须切实做好善后工作，坚决防止群体性事件出现反复。群体性事件现场事态平息后，各级党委、政府要组织干部，深入到有关单位中去，深入到群众中去，做好回访调查工作，了解群众的思想动态，了解已经采取措施的实际效果，努力发现、掌握新的矛盾和问题。特别是对群体性事件可能出现反复或者可能引发连锁反应的苗头、信息，要迅速采取有效措施，坚决消除在事件反复之前。必须精心做好宣传教育和舆论引导工作，为预防和处置群体性事件营造良好氛围。当前，尤其要引导群众学法、守法、用法，讲权利、讲义务、讲责任，既依法维护自身的合法权益，又自觉履行法律规定的义务，自觉用法律规范自己的行为。要教育群众充分认识到即使诉求合理合法，但表达方式方法不合法，仍然属于违法行为，也要承担法律责任；教育群众维护自身合法权益时，不得妨害国家的、集体的和他人的合法权益，不得进行跨地区、跨行业的串联聚集，不得堵塞铁路、公路交通，不得围堵、冲击党政机关和其他要害部位，不得打、砸、抢、烧，不得妨害正常的社会秩序。

五、完善应急管理体制机制

《决定》强调要完善应急管理体制机制，有效应对各种社会风险。这是党中央在全面分析我国公共安全形势的基础上，居安思危、审时度势作出的一项重大决策，是事关经济社会发展全局，事关改革发展稳定，事关最广大人民群众根本利益的一件大事，是在构建社会主义和谐社会的历史进程中必须着力抓好的一项极其重要的工作。

(一)建立健全应急管理体制机制

当今世界，人类既面临着难得的发展机遇，也面临着空前的严峻挑战。重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播范围扩大，能源、资源紧缺，生态环境恶化，恐怖主义猖獗，民族宗教矛盾和地区冲突加剧。公共安全事件的诱因呈现出国际性、世界性的特点，这大大增加了预防和控制的难度。2003年“非典”疫情的爆发和2004年禽流感的扩散都充分说明了这一点。从我国国内的情况看，在经济全球化、社会信息化的时代背景下，在经济转轨、社会转型的特殊历史发展时期，境内与境外相互渗透，政治、经济、文化、社会相互影响，内政与外交相互作用，敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织。可以说，在新的历史条件下，传统的安全威胁与非传统的安全威胁相互融合，危及我国和谐稳定的问题呈现出复杂化、多样化的特点。我们必须切实增强忧患意识，创新应急管理体制机制，全面加强应急管理工作，妥善应对各种社会风险。

由于历史和现实多方面因素的制约，当前，社会管理和公共服务仍然是各级政府工作的一个薄弱环节，特别是应急管理体制、机制、法制不够完善，综合协调机构缺乏，危机应对网络松散，社会应对能力薄弱等问题十分突出，在一定程度上制约着整个社会危机管理能力的提高。完善应急管理体制机制，既是政府有效履行社会管理职能、提供公共服务的基础性工作，又是政府自身建设的重要而紧迫的任务；既是事关国家长治久安的大事，又是检验政府行政能力的重要标志。

党中央、国务院对应急管理工作始终高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理多次作出重要指示、批示，对创新应急管理体制机制，加强应急管理工作提出了明确要求。最近，国务院下发了《关于全面加强应急管理工作的意见》，这是继国家总体应急预案颁布实施之后，国务院下发的又一个重要文件。这个文件明确了加强应急管理工作的指导思想和工作目标，提出了进一步加强和改进应急管理工作的主要任务、工作重点和政策措施。各地区、各部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以落实和完善应急预案为基础，以创新应急管理体制机制为核心，以提高危机管理能力和抗风险能力为重点，以保障公众生命财产安全为根本，全面加强应急管理工作，最大限度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。力争经过坚持不懈的努力，建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急保障体系；形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理格局。

(二)加强安全生产工作

《决定》特别强调要加强安全生产工作。这是基于当前我国重大安全事故频发的实际一再重申的要求。应当看到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会生产力水平比较低，城乡、区域、经济社会发展极不平衡，安全生产基础薄弱，劳动保护能力低下，做好安全生产工作，是一项长期而艰巨的任务。许多企业从业人员素质较低，安全生产意识淡薄，自我保护能力差，是直接影响安全生产的重要因素。目前，进城务工农民已成为事故高发、多发的主要群体。改革开放以来，个体、私营等非公有制经济迅速发展，中小企业大量增加，在给我国经济发展带来活力的同时，也给安全生产提出了新的课题。在体制转轨和经济快速增长时期，安全生产监管体系还不适应新形势、新任务的需要，法律法规有待于进一步完善。在这种情况下，安全事故容易高发、频发，加大了安全生产工作的压力。

胡锦涛总书记今年年初在中央政治局第三十次集体学习讲话中指出：“人的生命是最宝贵的。我国是社会主义国家，我们的发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。”我们必须牢记这个教导，深刻吸取血的教训，牢固树立以人为本的观念，关注安全，关爱生命，进一步认识做好安全生产工作的极端重要性，切实加大安全生产工作的力度，坚持不懈地把安全生产工作抓细抓实抓好。

加强安全生产工作，关键是要全面落实安全第一、预防为主、综合治理的方针，做到思想认识上警钟长鸣、制度保证上严密有效、技术支撑上坚强有力、监督检查上严格细致、事故处理上严肃认真。一是要坚决落实安全生产责任制，完善安全生产管理的体制机制，严格执行安全生产的各项规章制度，确保政府承担起安全生产监管主体的职责，确保企业承担起安全生产责任主体的职责，确保安全生产监管部门承担起安全生产监管的职责，把安全生产的各项要求落到实处。二是要加强安全生产法制建设，加紧完善安全生产法律法规体系，加快建立安全生产法治秩序，加大安全监管监察执法力度，增强政府、企业和全社会的安全生产法治观念，认真查处安全事故，严肃追究有关责任人员的责任。三是要抓好重点行业安全生产专项整治，坚决纠正违反安全生产的行为，切实消除安全隐患。四是要加大安全生产的治本力度，加大政府和企业对安全生产的投入，建立重特大安全事故监测预警系统，加快安全生产科技进步，加强安全生产培训教育，大力建设安全文化，形成有利于安全发展的经济增长方式，为安全发展打下坚实基础。

六、加强社会治安综合治理

社会治安是群众最为关心的问题之一。做好新形势下的社会治安工作，让人民群众拥有安全感，是社会主义和谐社会的一个重要标志，也是构建社会主义和谐社会的现实需要。《决定》从社会建设和管理的高度对社会治安综合治理工作提出了明确要求。

(一)开展平安创建活动

当前，社会治安形势总体稳定。但由于我国正处在一个快速发展的社会转型期，利益格局不断调整，社会矛盾错综复杂，影响社会治安和社会稳定的因素增多，一些地方人民内部矛盾引发的群体性事件增加。影响社会治安的一些深层次问题，如失业、社会丑恶现象、法制观念淡漠等，都还没有得到有效的解决。社会治安基础还不够稳固，社会治安形势依然严峻。为此，《决定》要求坚持社会治安综合治理的方针，广泛开展平安创建活动，把社会治安综合治理落实到基层，确保社会治安大局稳定。

开展平安创建活动，必须加强和完善社会治安防控体系。要重点做好城市繁华地区、城乡结合部、“城中村”等公共复杂场所、治安复杂地区的治安防范工作，构筑社会面、企事业单位、重点部位、社区等全方位的治安防控网络。要有效提升技术防范水平，确保对重要目标、治安卡口、交通要道、公共复杂场所等重点部位实行全面监控，并把技术防范措施逐步推广落实到社区、企事业单位。要推进治安防范社会化、市场化、职业化，大力发展保安服务业，探索建立治安承包责任制。

开展平安创建活动，必须依法严厉打击严重刑事犯罪。近年来，由于人员流动性强，社会开放度大，滋生和诱发违法犯罪的因素增多，刑事发案在高位徘徊，严重暴力犯罪和黑恶势力犯罪在一些地方猖獗，抢劫盗窃等多发性侵财犯罪居高不下。这些，在相当长一段时间内，都是必须认真对待的问题。要突出打击重点，依法严厉打击严重刑事犯罪活动。要继续深入开展打黑除恶专项斗争，对重大黑恶势力案件尽快侦破；对已侦破的案件要提高办案质量和效率，依法稳、准、狠地进行打击，同时坚决查处黑恶势力的“保护伞”，铲除其赖以生存发展的经济依托，确保专项斗争取得实效。同时，要严密防范和严厉打击“两抢一盗”等严重影响群众生命财产安全的多发性犯罪。

开展平安创建活动，要健全对犯罪多发群体的教育管理，最大限度地预防和减少违法犯罪。当前，犯罪高危群体主要是吸毒人员、社区服刑人员、“失学、失业、失管”的社区闲散少年、流浪儿童。由于帮教安置工作不平衡，刑释解教人员重新犯罪率也比较高。长期以来，我们对潜在的犯罪高危人群重视不够，管理缺位，服务更不到位，致使犯罪预防工作跟不上刑事案件多发的被动状态。要建立健全教育管理犯罪多发群体的工作机制，整合基层维护社会治安和社会稳定的力量，形成以基层党组织为核心、基层群众自治组织为基础、基层政法综治组织为骨干的社会治安综合治理工作网络，筑牢维护社会治安的第一道防线。

(二)实施宽严相济的刑事司法政策

为了更加有效地维护社会和谐稳定，最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地化解社会不和谐因素，最大限度地缓解社会冲突，最大限度地减少社会对立，《决定》第一次提出了要实施宽严相济的刑事司法政策，这在构建社会主义和谐社会中具有重大现实意义。

改革开放28年来，我们党和政府先后于1983年至1985年、2001年至2003年在全国范围内组织开展了两次严打斗争，对有效遏制严重刑事犯罪的增长、稳定社会治安局势、增强人民群众的安全感、保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行发挥了重要作用，可谓功不可没。但从刑事犯罪发展的规律来看，严打的作用毕竟是有限的，单靠严打不可能完全抑制犯罪、减少犯罪。而且随着严打斗争的持续进行，严打本身的边际效应也在递减。因此，必须以与时俱进的精神，调整并实行宽严相济的刑事司法政策，对犯罪分子区别对待，当宽则宽，该严则严。

同时还要看到，依法治国、依法执政、依法行政已成为我们党和国家治国理政的基本方式，政法机关已经从计划经济条件下，相对封闭的环境中主要靠行政手段管理社会、维护稳定，转变为在市场经济条件下，对外开放环境中主要用法律手段管理社会、维护稳定，政法机关所处的执法环境已经发生了重大变化。在新的历史条件下，大规模、运动式的严打整治斗争已经越来越难以适应形势发展变化的客观要求，越来越难以适应人民群众依法维护自身合法权益的呼声。政法机关必须清醒地看到当前执法环境发生的这些重大变化，清醒地看到执法环境的变化对公安执法活动提出的新要求，在强调坚持严打方针的同时，实施宽严相济的刑事司法政策，既有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威和尊严，又充分重视依法从宽的一面，最大限度地化消极因素为积极因素。比如，对未成年人犯罪、初犯、偶犯，主观恶性较小的，应区分不同情况，在法定处罚幅度内从轻、减轻处罚或判处缓刑；对于犯罪情节轻微的，应根据具体情况不予起诉，或者免于刑事处罚；对服刑人员中有减刑、假释条件的，应及时减刑、假释；对于罪行较轻、主观恶性较小、社会危害不大或者经过监管改造、确有悔改表现、不致危害社会的罪犯，探索实行社区矫正；对于法律、政策不明确，可捕可不捕、可起诉可不起诉、可判可不判、可劳教可不劳教的，应根据具体情况，着眼于从宽处理。这样做，有利于集中力量打击严重犯罪，有利于挽救失足者，有利于从根本上缓解社会冲突，减少社会对抗，实现法律效果和社会效果的有机统一。