韩国乐队组合:金融危机影响下农业就业的困境与新出路 -中国选举与治理网

　　目前，我国经济在呈现出复苏趋势的同时，就业形势却仍然十分严峻。据统计，2009年上半年新增就业比去年同期下降了11.09%。从就业的表面情况看来，这次金融危机主要冲击对象是第二三产业的就业，但由于我国经济增长模式和就业模式的特殊性，实际上受到危机冲击最严重的就业群体却是尚未脱离农民身份的农民工。这一情况所产生的直接递延性效果就是使本来已经十分严重的农业就业淤塞问题雪上加霜。因此，客观科学地评估当前农业就业的实际状况并找到一条摆脱农业就业困境的战略性出路已经显得十分迫切。

　　当前金融危机影响下的农业就业态势评估

　　自2008年9月世界金融危机全面爆发以来，我国农业就业随即受到严重冲击。虽然国家采取了一系列惠及“三农”的政策措施，但是，农业就业仍然面临严峻局面。基于我们的调查研究和有关数据资料分析，可以对当前农业就业情况作出以下评估。

　　第一，金融危机使农业劳动力整体过剩曲线呈现骤然性反弹态势。根据国土资源部等部门发布的公报显示，截止到2007年，耕地面积为18.26亿亩。与这一耕地面积相对应的农业就业情况如何呢?据国家统计局公布的数据，我国第一产业就业人员于1982年突破3亿以来，近26年来一直稳定在3亿以上，2008年仍为30654万人。这种情况表明，农业领域积淀了庞大的隐性失业人员。如果按照每个劳动力年耕种10亩土地的最低标准计算，2008年年农业种植所需要的劳动力为1.82亿个;如果按照1996年耕地面积19.5亿亩计算，1982年到2008年间的农业就业人员，我们发现这26年间第一产业内部一直承载了11300-12400多万个过剩劳力。即使考虑一定比例的林牧业就业人员，第一产业的过剩劳力也有11000-12000多万个。金融危机发生后，由于第二三产业受到冲击，造成了大量农民工向第一产业的回流。据国家统计局抽样调查，有2200万农民工在农历2009年春节返乡后失业，这一数据与国家农业部对15个省、150个村返乡农民工失业调查结果相吻合。显然，这2200万人都将加入到农业过剩劳动力群体之中，从而使得这些年来小幅波动的农业劳动力过剩曲线出现了骤然反弹，反弹幅度达到18.3%。虽然，2009年6月以后部分返乡农民逐渐返回城镇就业，但是，据我们对中南、西南、华东、华北16个省市的抽样调查，截止到2009年8月底，仍有1600万左右的返乡农民工滞留农村。

　　第二，金融危机使农业就业步入又一个逆城市化的增长周期。本研究发现，进入20世纪90年代以来，第一产业就业呈现出明显的周期性增减：第一个周期是1991年到1996年，就业人数从1991年的39098万人逐年减少到34820万人，共减少隐性失业人员4278万人，减少幅度达10.94%;第二个周期是1997年到2002年，就业人数从1997年的34840万人逐年递增到2002年的36870万人，共增加隐性失业人员2030万人，增加幅度达5.83%;第三个周期是2003年到2008年，就业人数从2003年的36546万人逐年减少到2008年的30654万人，共减少隐性失业人员5892万人，减少幅度达16.12%。这三个周期恰好与我国经济周期的起伏相呼应。第一个周期正值我国宣布实行市场经济的初期，全国经济呈现一派改革开放和大干快上的势头，第二三产业的扩张不断地从农业领域吸纳劳动力，造成了农业就业的大量减少;第二个周期正值我国受到亚洲金融危机冲击的时期，同时，也是我国国企改革和经济转轨进入关键时刻并为之付出代价的时期，其中一个最直接的后果就是城市国企职工大批下岗失业，而反映在农业就业上的问题就是第二三产业对于农业劳动力吸纳力的不断降低，使得农村新增劳动力的一部分不得不留在农业领域;第三个周期则正值我国加入世贸，国企改革和经济转轨取得决定性成功的时期，中国经济整体性融入了世界经济大循环，从而带来了整个经济的快速发展，农业劳动力被不断拓展的城市化进程吸纳到第二三产业就业。纵观近20年来我国经济所经历的三大周期，我们可以发现，每一次经济和就业的波动都伴随着一个巨大的外部事件推动。根据这种规律，我们的研究模型显示，中国经济因为世界金融危机的影响又将进入第四个经济波动周期，在这个周期内，农业就业又将经历一个3到5年的逆城市化的增长期或者称为滞胀期，农业隐性失业增长问题将再次成为政府工作的一大困扰。

　　第三，金融危机使农村三次产业结构出现重大调整，农村非农产业就业吸纳力的边际衰减将进一步加重农业就业的淤塞效应。统计显示，我国乡镇企业发展的边际增长效应已经出现明显的递减趋势。1980年，我国乡镇企业就业为3000万人，1990年即达到9265万人，10年间急剧增长了208.83%;1990年到2000年10年间，就业从9609万人增加到12820万人，增长幅度仅33.42%，比前10年下降了175.41个百分点;2000年到2007年期间，就业仅从12820万人增加到15090万人，增加幅度只有17.71%，增长的疲态尽显;如果考虑2008年就业的实际零增长和2009年负增长的预测，乡镇企业就业近30年来的边际增长效应实际已经接近走到尽头;如果按照近10年的递减趋势并考虑近3到5年的衰退与恢复期，下一个10年的就业增长将萎缩到4%左右，也就是净新增就业累计仅有600万人左右，这个数字不到未来农村新增劳动力一年的数量。可见，剩余劳动力流向农业的趋势将大大强化。与此同时，乡村的私营企业和个体工商户也会循着这种趋势发展。2007年，乡村私营企业就业仅增长1.52%，据我们抽样调查，2008年乡村私营企业就业增长为零。按照目前情况推算，未来3年乡村私营企业就业增长都将维持在零状态，3年以后才会逐步恢复到2%的增长速度，而且还要看制度改革取得正面进展的情况。就农村的个体工商户就业情况来看，形势更加不容乐观：1999年到2004年一直处于负增长状态，2000年的增长达到-23.33%，最低的负增长年份2002年也达到了-5.89%;2005年重拾正增长以来，2005-2007年分别是2.76%、1.15%和1.85%，2008年则是零增长。据此推算，农村个体工商户就业将维持3-5年的零增长期。由于农村乡镇企业、私营企业和个体工商户就业的停滞，同时，城市就业增长曲线也将出现3到5年的平滑期，这无疑将造成更多的农村新增劳动力处于过剩状态，从而不得不向农业领域淤塞。如果将未来3-5年我国的就业弹性设定在目前的0.08水平上，国家GDP增长率确定在8%-9%，那么，2009-2013年农业领域净增的淤塞劳动力总量将达到4390万个。

　　当前农业领域的就业困境探因

　　世界金融危机发生之后，农业剩余劳动力问题尤显突出了。多年来，社会往往依据传统习惯思维将农业领域作为整个社会就业的蓄水池而忽视对于农业就业困境的真实原因作深刻检讨。我们认为，当前农业就业困境的真实原因主要表现在以下几个方面。

　　第一，金融危机对我国经济发展模式的冲击所产生的农民工回流是当前农业就业陷入过度堰塞的直接原因。我们认为，我国农业就业的困境在一定程度上是由其多年来经济发展模式积累而成的，而当前农业就业因农民工回流陷入过度堰塞的直接原因不过是金融危机冲击下的一次爆发。为什么如此说?一是外向加工贸易型增长模式在外部需求旺盛的条件下能够快速吸纳人力资本含量较低的农业剩余劳动力，而一旦外部需求突发性减弱则会导致大量低质劳力的集中排放。1991年以来，我国外贸进出口增长所呈现的周期性与农业就业的周期淤塞现象相一致。90年代上半期，我国全面的对外开放使对外进出口保持了20%左右的增长速度，而农业领域这一时期每年减少的过剩劳动力达到1000万人左右;90年代下半期由于受到亚洲金融危机影响，外需减弱，1998年甚至出现了进出口负增长，而农业领域在这一时期大约每年有500万个过剩劳力进入农业就业蓄水池;本世纪开始，随着我国经济全面融入全球化，外贸进出口出现了30%左右的连续高速增长，并一直延续到世界金融危机发生前，从而使农业领域每年减少1000多万个隐性失业劳力。二是过度倚重投资和粗放经营维持经济增长的模式使农业劳动力转移缺乏可持续性，其结果必然造成农业转移劳动力的周期性回流。这一经济发展模式所产生问题的表现形式与外向加工贸易型增长模式所产生问题的表现形式是一致的，因为自90年代以来我国所经历的三个经济周期恰恰也是投资周期和粗放经营方式不断反复的过程。三是以人力资源低成本换取市场竞争优势的经济发展模式必然使农业就业问题久拖不决，并形成危及整个社会和谐稳定的堰塞湖。长期以来，我国工资增长水平一直滞后于经济增长速度，而已经作为第二三产业劳动力主体的农民工工资收入更是处于缓慢增长甚至停滞状态。低工资所带来的经济竞争力提高显而易见，据估算，2004 年我国因雇佣农民工一项就节省了11462亿元的工资开支，相当于当年中国GDP的8.5%，这大体相当于中国当年的经济增长率。这种以人力资源低成本换取市场竞争优势的发展模式是以牺牲农业剩余劳动力价值公正补偿为代价的，如果长期实行，其将形成农业剩余劳动力有效转移的天然屏障，使农业就业堰塞问题久拖不决。

　　第二，公共政策供给严重不足所产生的农民身份群体长期游离于主流社会之外现象是当前乃至将来农业就业陷入困境的制度性原因。纵观这些年来农业劳动力转移陷入在农村与城市之间的周期性循环历史，我们可以这样说，我国农业就业困境的背后是农业劳动力难以实现有效转移问题，也就是农业劳动力难以真正转化为城市市民而实现在城市长期定居的问题;进一步看，在这个问题的背后又是一个社会制度安排问题，即政府关于整个农业人口的公共政策供给问题。那么，具体是哪些公共政策供给的滞后产生了这样的严重问题呢?一是户籍制度供给严重滞后。自上世纪90年代以来，城乡分割的二元户籍制度虽然也作过一些改革，但从总体来说，其仍然坚如磐石地将占中国人口多数的农民隔离在城市文明生活之外。表面看起来，一纸农业户口与非农业户口的区别不足以阻挡农民进城作为市民定居的脚步，但实际上，由于几十年来形成的附着在户籍背后的资源和利益分配格局，以及与之伴随的制度惯性、文化观念惯性，甚至两种户籍人口的生活方式的差异都将农业人口实质性地阻挡在非农人口的城市之外。二元户籍制度既剥夺了2.3亿个农业户籍劳动力的市民身份，也使其将自己年轻力壮时的劳动力价值贡献给城市，而将自己失业、伤病和养老的包袱扔给农村和农业。二是社会保障制度供给严重滞后。我国农村社会成员的社会保障问题的解决却一直滞后于城市和公有制内部的社会保障体系建设，从而使农业转移人口缺乏彻底脱离农业就业的必要安全条件。近年来，虽然一些地方政府先后推出了农民工和农村社会保障制度，但是，农民工的社会保障覆盖面还是很低，且因不适应农民工流动性质而缺乏必要的接续性，造成社保功能缺失与保障质量低下。据统计，2008年年末参加基本养老保险的农民工人数仅为2416万人，仅占2.3亿名农民工的10.5%;2008年末全国参加农村养老保险人数为5595万人，仅占1.51亿名乡镇企业农民工37.05%。由于国家至今尚未制定出不分身份的全国统一社会保障政策，一方面造成了农民工参保难与参保积极性不高同时并存的情况，另一方面又造成了城市合法合规地接纳农民工作为永久居民的客观困难，从而使农村成为了社会失业者的最大集散地。三是土地政策供给严重滞后。在现行土地制度下，农民身份与土地承包者是不可分离的人与物的结合体，当剩余农业劳动力的转移可以被城市接纳的时候，农民工可以在城市就业，而当城市出现就业困难的时候，农民工就会被天经地义地要求回到农村。实际上，强化土地的社会保障功能是需要付出代价的，这个代价的最大构成部分就是农业剩余劳动力转移的周而复始循环。四是农村工业化政策供给严重滞后。考察世界主要国家的工业化与城市化历程就会发现，农村工业化是农业剩余劳动力转移的主要途径之一。美国、日本、韩国、巴西、印度等众多国家都在现代化的过程中创造了农业工业化的成功经验。我国在20世纪80年代和90年代初期曾经大力鼓励作为农村工业化代表的乡镇企业的发展，但是，90年代中期以后，乡镇企业的发展明显滞后于整个经济发展的步伐。如前所述，从就业来看，乡镇企业1980年到1993年的增长幅度达311.5%;而1994年到2008年15年间的增幅才22.31%，两者相差289.19个百分点。乡镇企业发展速度快速下降使得90年代中期以后产生的农业剩余劳动力大部分不得不转向城市寻找出路。如果近15年来乡镇企业能够保持前一个时期每年容纳900多万人的新增就业，那么乡镇企业将比现在多容纳11000万人的就业，这几乎相当于现有异地转移的农民工的80%。这样，现在的城市就业格局和农业就业的面貌将大大改观。遗憾的是，政府缺乏系统支持农村工业化的一揽子政策措施，致使农民和农村企业的创业环境、创业资源、创业积极性都受到了极大限制，乡村工业化进程也就不得不处于实质上的停滞不前状态。

　　第三，农业与农民发展资本匮缺是当前乃至将来农业就业淤塞大量隐性失业劳动力的深层原因。农业就业问题的彻底解决不仅仅是依赖于外部创造条件吸纳剩余劳动力就可以做到的，它还有赖于农业与农民本身内部条件的改善从而实现自我创造就业才可以做到。从解决农业就业的外部条件看，由于我国城市化将受到资源的强制性约束，仅仅靠城市来完全吸纳农村的过剩劳动力是不可能的。原因是，设想未来全国16亿人口的70%-80%实现城市居住，并使之过上人均GDP上万美元的中等发达国家生活水平，不但城市难以建立起那样庞大的基础设施，而且城市本身也不可能具备那样的资源供给能力。所以，中国城市化过程必然伴随着人力资源和物质资源的强大约束条件，农业就业问题的解决注定要走城市工业化和农村工业化并行的双重道路。从解决农村就业的内部条件看，由于农业和农民缺乏发展资本，在这个问题得到解决之前，农业劳动力的大量淤塞将不可避免。从现实情况看，目前的农业和农民从总体上来讲尚不具备这种走向农村工业化的发展资本，即使人们已经看到了“双三角”(珠三角和长三角)地区所走的农村工业化现实，但也还是不能以局部情况推论整个中国农村的未来，因为这两个地区进入现代化所积累的主要发展资本并非来源于农业和农民自身，而是来源于国家初始改革开放政策及其所吸纳的境外资本。当今，这种条件已经不可复制。

　　目前，农业和农村缺乏发展资本的问题主要有两点症结：其一，农业和农民因缺乏对土地的自由配置权而丧失了最大的硬发展资本，使得农业和农民难以以此为基本条件进入农村工业化。其二，农业和农民因缺乏现代知识的公平分享权而丧失了最大的软资本，使得农业和农民难以以此为基本条件进入农村工业化。可以说，软资本的缺乏使需要现代知识支撑的农村工业化失去了最起码的人力资本初始投入，因此，农业就业的淤塞也就成了知识经济时代的一个必然产物。

　　摆脱农业就业长期困境的新出路

　　第一，应对金融危机传导效应，推动经济发展模式由外需投资型逐步向内需消费型转变，以减轻农业就业现实堰塞压力。现代经济理论已经对国际金融危机影响经济运行的传导机制和路径作出过多角度的诠释，目前主要有四个方面的观点，即国际金融危机通过外需、国际资本流动、经济全球化和预期权变等方面的路径与机制在世界范围内对经济运行发生消极影响作用，并分别体现为四大效应，即贸易溢出效应、金融溢出效应、经济季风效应和纯传染效应。

　　从我国的情况看，国际金融危机对我国的影响主要表现为通过外需路径与机制所产生的贸易溢出效应，其它方面的效应虽然存在，但是对经济的影响面较窄。正因为如此，从就业角度看，这次金融危机主要影响的是以外向型加工贸易为主的“双三角”地区，大规模失业人员的主体也集中在这些地区的农民工。基于目前农业就业拥挤主要来源于“双三角”返乡农民工的淤塞问题，一个可行的解决思路就是，政府下决心调整国家经济发展模式，尽快将国家经济由外需投资型发展模式转向内需消费型发展模式。从近年来经济运行情况来看，现行发展模式虽然也带来了经济和就业的高增长，但是其代价是惊人的。譬如，我国2003年至2008年6年间的全社会固定资产投资累计达634430.6万亿元，而同期的国内生产总值累计才1241041.9亿元，这意味着投入产出率只有1：1.95。如果按照经济运行的实际情况，再加上与固定资产配套的流动资金，投入产出率将更低。从对外贸易的情况来看，2008年对外贸易进出口总额达到25616亿美元，当年的外贸依存度达58.22%。2008年9月以来的金融危机证明，这种发展模式一旦遇到外需和投资减弱就将难以为继，目前数以千万计的农民工失业已经为此敲响了警钟。在这种情势之下，我们认为，立即在农民工中全面推行与城市接轨的平等社会保障制度并以此推动消费与启动发展模式转型将是一个多赢的选择。一是平等的社会保障制度可以大大增强农民工的未来收入预期，从而使其大幅度增加当期消费。如果按农民工月收入1100元的20%计算，2.3亿个农民工每年增加的当期消费将达6000亿元以上。二是平等的社会保障制度将使失业的农民工领取失业救济金，这笔开支同样可以即刻进入消费领域。如果按目前全国平均的失业救济金发放标准每人500元计算，1000万个农民工一年就可新增600亿元的直接消费。三是平等的社会保障制度可以促使企业规范用人制度，慎重解雇农民工，从而促使企业加强管理以提高效率。四是平等的社会保障制度可以增强政府的凝聚力和公信力。不言而喻，平等的社会保障制度将为经济发展模式的彻底转型提供一个宽阔的平台。

　　第二，围绕“四农”权利工程建设提供公共政策套餐，从制度层面彻底解决农业就业堰塞问题。近年来，各级政府虽然陆续出台了不少支持农业、农村、农民和农民工这“四农”的政策措施，但是，农业就业并非一个单纯的就业问题，它实际上是“四农”权利即农业、农村、农民和农民工的发展权的一个综合反映，要从根本上解决这一问题，就必须围绕“四农”权利工程建设提供公共政策套餐，即建设一套着眼于“四农”发展权利归还与维护的制度安排系统。其主要内容包括：一是彻底改革现存城乡分割的户籍制度。彻底取消农业户籍与分农业户籍的划分，完全消除附着在户籍制度上一切政治、经济、文教卫生乃至身份、观念等等方面的权利与利益，使户籍不再具有任何划分人群标志的功能，以便为农业剩余劳动力永久性转移创造能够自由迁徙与平等就业的公共制度环境。可以预见，这一政策实行之后，数以亿计的转移劳力就将逐渐在城镇永久定居下来，而不必周期性地淤塞在农业就业领域。二是大胆改革现存土地制度。将土地所有权归还给户籍制度改革前具有农民身份的社会成员，并配套制定有关土地保有、交易、流转的系列法律法规。目前，可以尝试将土地的交易、流转与土地所有者的社会保障一并实行的制度，凡是将土地投入交易、流转的土地所有者即被统一纳入社会保障对象。如果这项改革推行，将不仅为社会创造100多万亿的新增资本，而且也将使具有土地所有权的农业转移劳动力具备永久定居城市的启动资本，使他们不至于像目前这样一无所有地来到城市。三是建立全国统一的社会保障制度。目前基于职业、户籍、身份、地域等等条件的多元差异性社会保障制度不仅有违社会的公平正义原则，而且也在客观上成为了农业就业堰塞问题的源头。因为农村和农民的无保障和低保障将不可避免地造成城市和城市居民对于农业转移人口的条件性排斥，流动的转移劳动力可以使城市得到这些流动者丧失的转移价值，它构成了城市的整体福利。四是建立全国统一的公平教育制度。提高“四农”素质是农业就业摆脱堰塞的最终途径，而要达此目的，则必须赋予农村和农民享受公平的教育权利。目前的城乡分割、地域分割与分级管理的教育体制使农村与农民教育处于十分不利的地位，必须以全国统一的公平教育制度替代。这一改革可以从两个方面着手：一方面，统一全国的义务教育制度，实行教育经费全国统一预算拨付并按人口居所普及义务教育的政策，彻底消除城市和发达地区对农民和农村的教育歧视。另一方面，基于教育公平对农村和农民进行补偿式职业技术教育。由于过来教育制度的不公平，农村和农民丧失了应有的公平受教育的权利，导致农村和农民在文化知识素质上与城市和城市居民的悬殊差异，为了使农村现有的青壮年劳动力适应社会现代化和产业进步的需要，社会有必要免费对其进行必要的职业技能教育。通过补偿教育的推行，现有农村人口将大大提高适应社会经济转型的就业能力，从而进一步减轻农业就业压力。

　　第三，调整国家发展布局，大力推动乡村工业化进程，从战略层面彻底解决农业剩余劳动力永久性转移问题。改革开放以来，我国经济发展的重点一直放在以珠三角、长三角以及环渤海等东部沿海地区，目前这些地区的农业就业问题已经得到了显著的改善。可是，我国农业就业的重心实际上是广大的中西部地区。因此，要解决这个难题，国家必须重新考虑全国的发展布局与乡村工业化进程，以从战略层面彻底解决农业剩余劳动力永久性转移问题。其努力方向可以考虑以下几个方面：一是立足于就业优先、乡村工业化与城市工业化并行的战略思维，对现有全国总体发展布局进行重新调整规划。可以选择在西南地区、西北地区、中部地区、华北地区、东北地区分别规划类似于“双三角”地区的城市和农村工业化改革开放实验区，并推出比“双三角”地区更为开放和更为特殊的促进工业化进程的政治经济措施，以增强其生产要素的吸纳力和对周边地区经济发展的辐射力。按照现在“双三角”地区的发展历程和对农业剩余劳动力的吸纳程度推算，再过20年之后，我国将有2亿个农业剩余劳动力永久性地转移到5大改革开放实验区的二三产业，并在中国造就5大城乡一体化的现代工业化城市带。二是立足于就业优先、乡村工业化与城市工业化并行的战略思维，对现有各区域发展布局进行重新规划。改革开放前期，我国曾大力主张优先推进小城镇建设，但是，后来由于小城镇建设暴露出了一系列问题和大中城市的发展显示出了极大的优势，故在理论与实践中，我国实际已转入了重点发展大中城市的战略取向。从某种程度上讲，目前中西部地区农业就业堰塞问题就是小城镇发展滞后的一个直接反应。我们认为，中西部严峻的农村过剩劳动力仅仅靠东南沿海发达地区和各大区的大型中心城市的工业化来吸纳还是不能根本解决的，中西部各地区的小城镇的发展才是根本解决问题的最终出路;同时，从国内外的经验看，小城镇的发展也是农村工业化的必然逻辑与结果。鉴于此，各级政府应当重新考虑基于农村工业化的小城镇建设的战略布局，并配套制定具体的促进小城镇发展的公共政策与法规。三是建设中西部地区乡村工业化的战略创业环境。经济发展与就业源于创业，而创业的动力是资本。中西部地区发展的另一个最大困难是物质资本的匮缺。在目前条件下，仅仅靠本地区资本的自然积累显然是不够的，要使中西部地区尽快地发展起来，只有更多地借助于东南部沿海地区和境外资本的转移方能实现。这样，中西部地区就必须从战略上给外部资本吸纳和本地资本积累创造一个优质的创业环境。这种创业环境，对于外部资本的吸纳而言，主要是依靠低廉的创业成本和良好的服务以及适合企业发展的公共政策所产生的凝聚力来建成;对于本地资本的积累而言，主要是制度层面的大胆创新与尝试来建成。我们认为，在这个创业环境的建设过程中，可以比较有效地改变中西部地区创业资本窘迫现状的一个关键措施就是彻底放开中西部地区的银行业，允许民间开设面向农村工业化和中、小、微型企业的商业银行，并按照民间银行省内经营的原则进行管理。如果能够放开银行业，加上彻底配套改革的户籍制度、土地制度、社保制度和教育制度，那么，在中西部和东北部再造5个类似于“双三角”的工业化地区将是完全可行的。可以预期，这一战略布局的实施将彻底改变我国农村剩余劳动力转移的被动态势。

　　(本文为江苏省高校人文社科基金重大项目《金融危机对中国就业的影响态势评估及其应用对策研究》(项目编号：★09SJB790004)的阶段性成果)

　　作者单位：南京审计学院