wildoncam:我国中央与地方经济利益关系的格局

来源:百度文库 编辑:偶看新闻 时间:2024/03/29 15:21:33
我国中央与地方经济利益关系的格局

    中央与地方的经济利益关系是我国各种经济利益关系调整的轴心

    从20世纪50年代到70年代末,我国经济利益的调整主要是在中央与地方经济利益的收与放上做文章,以国家经济利益为主,适当兼顾地方经济利益,这种仅仅依赖于中央和地方利益关系的调整显然不足以解决中国经济的稳定和发展问题。

    十二届三中全会以后,确定了以市场为取向的经济体制改革,中央与地方经济利益关系的轴心发生了转移。我国国家大、人口多、地方政府必须拥有必要的经济权力,并必然会产生相应的地方利益,问题是,地方政府应该有多大的经济权力,并相应的得到多大的经济利益?抽象地讲,中央政府给地方政府的经济权力与利益最好既能够促进地方经济的发展,又有利于中央的经济利益和整个国民经济的发展。但是,从我国各地经济发展的实际来看,一些地方政府不顾国家利益,而仅从本地区利益出发,大办经济开发区,竞相采取各种优惠政策吸引外资,实行地区封锁和市场壁垒,进行原料大战等等现象表明,诸侯经济已初露端倪。

     改革开放以来,我国在财政、税收制度改革方面下了很大功夫,到目前为止,我国的财政、税收制度基本上与国际惯例接轨。税收成为我国政府财政收入的最主要的来源,从改革前的不到财政收入的50%上升到目前的95%左右。同时,也开始重视财政税收在中央政府与地方政府之间的分配,尽可能地协调好中央与地方的经济利益关系,既促进地区经济发展,又确保国民经济的总体增长。

     我国自1994年开始推行分税制改革,经过几年的逐步完善和发展,已经基本上建立了适应社会主义市场经济体制的税收制度和财政制度,对于保证财政收入,加强中央政府对中央与地方经济权力与利益关系的调控,协调中央与地方的经济利益关系,深化改革,扩大开放,促进国民经济的持续快速发展起了重要的作用。

     根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定,中国的税收收入分为中央政府固定收入、地方政府固定收入与中央政府与地方政府的共享收入。
● 中央政府固定收入包括:国内消费税,关税,海关开征增值税、营业税等;
● 地方政府固定收入包括:个人所得税,城镇土地使用税,耕地占用税,固定资产投资方向调节税,土地增值税,房产税, 城市房地产税,遗产税(尚未立法开征),车船使用税,车船使用牌照税,契税,屠宰税,筵席税,农业税,牧业税及其地 区附加等;
● 中央政府与地方政府共享收入包括: 国内增值税:中央政府分享75%,地方政府分享25%(基数部分);

营业税:铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分和金融、保险企业按照提高3%税率缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府;
企业所得税:中央企业、地方银行、非银行金融机构缴纳部分,铁道部、各银行总行、各保险总公司集中纳的部分,归中央政府,其余部分归地方政府
外商投资企业和外国企业所得税:外资银行缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府;
资源税:海洋石油企业缴纳的部分归中央政府,其余部分地方政府;
城市维护建设税:铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府,其余部分归地方政府;
印花税:股票交易印花税收入的88%归中央政府,其余12%和其他印花税收入归地方政府;等等。
    上述分类表明,我国中央政府与地方政府之间在税收划分方面,已基本符合各自的要求,但中央与地方的经济利益关系调整还没有到位,两者之间还会产生一定的利益矛盾和冲突。这是因为,自财税包干制改革以来,中央政府对地方政府下放了较多的财政支出权力,从根本上引起了地方政府某些收入行为的变化,进而导致中央与地方经济利益矛盾的进一步复杂化,使中央与地方的经济利益格局向不利于中央政府对地方政府的调控方向发展。

     首先,改革无疑扩大了地方政府的实际支出权力。我国自1980年开始实行财政包干制改革,这种包干制本质上是不同层次的政府之间缔结的一种合约。在合约期内,地方政府只需向中央上缴一定数额的收入或接受中央的定额补助,中央则不再介入其运作过程而且也不干预其运行结果,实际上是扩大了地方政府的经济权力。

     其次,由财政支付的改革成本逐年增加,地方财政预算承担了较大的份额。所谓改革成本,主要是指价格补贴和企业亏损补贴,政府在改革期间采用这两类措施是为了抑制物价总水平的过快上涨,并提高消费者对物价上涨的承受能力,缓和价格改革引发的利益分配矛盾,保障经济和社会的稳定。在财政补贴支出总额中,地方政府支出不仅一直占据较大的份额,而且支出扩大的速度在逐年加快。

      第三,随着社会主义市场经济体制改革的推进,或多或少地给各级政府都带来了与市场经济管理有关的职能及相应的支出责任

首先是“编织”社会安全网,在以生产要素流动为先导的经济改革中,在企业有可能破产、事业单位有可能解体的情况下,政府有责任以原有的救济救灾制度为起点,扩大、延伸社会安全网,为不具备市场竞争能力的人群,以及暂时遭竞争失败或外界变故打击的人群等等,提供最低生存保障。

其次,市场化进程中政府的新增责任,就是建立、规范和维护市场秩序。这既包括制定新的法规和制度,又意味着设置或扩充某些管理机构。新增机构无疑会导致行政管理费用的扩大,在国家行政管理费用总额中,地方政府的支出占到80%以上,其增加额的大部分自然还是由地方政府来负担。
     第四,政府加速创造了新增支出需求,即那些超出执行政府职能的多余支出需求。政府越来越大,维持其运转的费用就越来越高。我国在向市场经济体制转轨的过程中,有相当一部分机构的职能正在减弱和趋于消亡,还有相当数量的政府工作岗位已变得多余。可是这些机构非但弃之不去,反而比原先膨胀,使最高决策精简机构的意图最终难以实现。
    我国尚处在进行社会主义市场经济体制改革的过渡时期,地方政府的行为没有受到很好地规范和约束,地方政府拥有较大的经济权力和行政权力,在地方经济利益与中央经济利益存在一定差异的时候,为了实现本地区经济利益的最优化,地方政府会制定与中央宏观经济政策相矛盾的地方经济发展政策,导致二者经济利益矛盾的深化。比如中央要求建立一个高效、统一的全国性市场,但是地方却从本地利益出发,或明或暗地保护本地的市场,形成地方保护主义;又如中央要求按全国一盘棋及比较优势的原则来发展地方产业,但是大多数地方却按价高利大的原则来发展本地的产业从而造成产业结构趋同。这些都表明,在我国市场化改革的过程中,地方政府的经济利益目标与中央政府的经济利益目标之间存在一定的矛盾。主要表现为:

     第一,在分权让利的改革过程中,中央政府不可能做到“公平一致性”,这就必然削弱其“强制一致性”的原则。

     第二,在地方政府成为相对独立的经济主体后,中央一方面用政绩来考核地方官员(如产值、速度等),这就迫使地方政府不断追求本地利益的最大化;另一方面,中央政府从宏观大局出发作出的宏观经济政策不可能与所有地方的利益相吻合。在这种利益格局下,地方就会采取一些变通的措施来“修改”中央的政策。

     第三,“上有政策,下有对策”是在我国新旧体制转轨时期,中央与地方关系尚未理顺情况下必然出现的一种过渡性现象。这既是一个利益博弈的过程,也是一个制度创新的过程,例如,分税制在某种意义上就是中央政府与地方政府经过财政大包干(讨价还价的利益博弈过程)后的一种税制创新。

     因此,在目前我国已采用分税制逐步完善中央与地方的收入划分,但地方政府的财政支出权力仍然很大,中央与地方的经济利益格局不利于中央政府对地方政府的调控情况下,我国中央与地方经济利益关系的调整,应更加注重于规范地方政府的行为,使地方政府的经济利益目标与中央保持一致,达到整体利益的最大化。