手机拍蓝底证件照:财政年底突击花2.5万亿 业内称预算编制缺陷极大

　　每到年终岁尾，“哗啦哗啦”点钞花钱之声便从各地政府传来。2011年年底，各级政府“突击花钱”的不规范行为再现。

　　今年前11个月，中国财政支出88955.78亿元，从支出预算来看，12月还要执行11264.22亿元。若加上超收收入，支出规模将会更大。

　　而前11个月，全国财政收入97309亿元，比起今年的全年预算收入89720亿元，已然超收7589亿元。12月收入即使仅比去年同期增长8%，也将达到6847.2亿元。如此，2011年超收收入总计将达14436.2亿元。

　　预算支出与超收收入两者相加，超过2.5万亿元的财政资金需要作出安排。这一安排，按惯例应在12月作出：或者花出去，或者存起来。

　　突击花钱是非

　　有媒体在11月披露，2010年底湖南省有关部门花了3000万元，买下了市价1500万元的东西，突击花钱的随意性可见一斑。但这一说法尚未获得当事方的正面回应。

　　虽然如此，年底突击花钱的问题的确由来已久。根据中央国家机关政府采购中心提供的《中央国家机关2008年计算机等产品协议供货重点品目数据统计分析》，近70%的采购额发生在当年下半年，大约50%的采购额集中在9月—12月，且采购金额呈逐月上涨态势，到11月、12月达到峰值。据统计，2008年12月台式计算机的采购金额是同年1月的5.6倍。而这种淡旺季分布状况，与2006年、2007年情况几乎一模一样。

　　从历年预算执行的情况看，支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度都较低，二三季度逐步回升，四季度则进一步加快，其中12月的进度通常都在20%以上。

　　2006年12月全国财政支出10812亿元，占预算的28.2%；2007年12月支出11697亿元，占预算的25.1%；2008年12月支出16767亿元，占预算的27.6%。每年12月支出规模偏大的问题，早已不容忽视。

　　2009年12月，财政部有关负责人曾就年底突击花钱问题进行过公开解释，将其归纳为五大原因，主要是体制性因素所致，如据实结算和以收定支的项目在12月支出较多，项目资金通常三四季度支出较多，一些项目预算需延后执行或结转下年使用，预算管理问题影响支出执行等。

　　中国政法大学民商经济法学院教授施正文对《财经》(博客,微博)记者表示，从客观角度说，由于很多政府工作都集中到年底安排，因此每到这时政府部门花钱确实要多一些，但是如果每年都多花目前这么多，就不是客观原因所能解释的了。

　　他指出，目前预算批复和单位财政资金使用是脱节的。全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出。

　　由于中国的预算编制采用“基数加增长”的方式，每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。因此各单位到年底必须把钱花出去，否则就要上缴国库，而且第二年的预算规模还会减少。

　　业内人士普遍诟病的是，“基数加增长”的编制方式简便易行，但存在极大缺陷，是各单位年底突击花钱的最根本原因。由于目前财政超收并没有纳入预算，按规定超收收入除了按法律、法规和财政体制规定增加有关支出外，相当部分会转入预算稳定调节基金，纳入明年预算安排。

　　然而，目前虽然有些省市建立了预算稳定调剂基金，但基本上形同虚设，绝大部分地方政府并不情愿将之纳入人大的监督，而是尽量将超收部分全部花掉。由于近年来超收规模越来越大，容易导致财政资金使用低效和浪费。

　　“用钱单位浪费了钱，到底需要承担什么样的责任？”施正文认为，法律责任缺位也是导致突击花钱屡禁不止的重要原因之一。由于《预算法》等法律法规并未进行明确规定，从目前来看，政府部门如果只是浪费花钱，但没有构成贪污腐败，因此不承担法律责任，而财政部门不及时批复资金，也没有责任。

　　而在财政部财科所副所长白景明看来，年底突击花钱和超标准花钱、浪费性支出并非一个概念，不能说所有的突击花钱都是乱花钱。

　　白景明表示，由于预算执行不可能完全均衡，到年底花钱多一些，是世界各国都存在的现象。政府的公务活动是分阶段进行的，可能在某一时间集中进行，在该时间段支出就多一些。

　　他认为，目前纳税人关心的问题是政府乱花钱，比如采购价值1000元的东西却实际支出了2000元。“这种情况可能存在，但年底有可能发生，1月、2月也有可能发生，不是说只到年底才有这种情况。”超标准花钱或浪费性支出应该想办法杜绝，但这与年底支出较多不应混为一谈。

　　南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛则对《财经》记者表示，突击花钱确实不等于乱花钱，但到这个时候由于可用资金比较多，往往会考虑欠妥，出现乱花钱的情况。

　　在接受采访时，河南省焦作市财政局局长申相臣也表示，如果多花钱的情况集中发生在公共权力机关和公共管理部门，甚至许多地方都存在年底突击花钱的问题，就说明现行财政管理体制、运行机制、预算分配和资金监管等方面都存在缺失和弊端，需要引起高度重视并下决心解决。

　　申相臣说，从管理体制上看，中央财政缺乏完整统一的预算盘子和令行禁止的行政能力，许多公共资源特别是公共财政资金分散在体制外、制度外和预算盘子之外，“王爷财政”“诸侯经济”肢解和削弱了国家财政的分配职能，导致一些政府组成部门、行业主管部门和预算管理单位都有自主财力可以体外循环，为年底突击花钱留下了财权真空。

　　从运行机制上看，即使财政预算内安排的项目建设资金，也往往是财政打捆切块分配给政府有关组成部门或行业主管部门，“钱等项目”、“跑部钱进”和“有钱无项目”等现象也司空见惯，年底“特事特办”也为突击花钱提供了便利条件。

　　从预算分配上看，《预算法》和许多财政财务管理法规制度，已不能满足基本市场经济时代的预算分配实际需要，诸如复式预算、公开民主、绩效管理、公众参与、结果问责等适应市场经济体制和公共财政建设需要的现代政府财政管理文明成果和制度创新明显滞后。这些关键问题不解决，突击花钱的顽疾便难以根治。

　　从资金监管上看，目前财政国库管理制度改革和银行现金管理制度改革已经出台了一系列行之有效的办法措施，如公务卡、国库直接支付、政府采购、商业预付卡等，但由于覆盖面小，落实不够，很难从根本上遏制突击花钱的各种“戏法”。

　　“突击”几时休

　　据权威人士透露，《预算法修正案(草案)》将在12月举行的全国人大常委会上“一审”。有人将根治年底突击花钱痼疾的希望，寄托于此。

　　施正文表示，草案相比现行的预算法实质性进步并不大，涉及到预算支出问题的法律责任，更是付之阙如。值得一提的是，对于超收收入的使用草案中有明确条文，规定各级财政超收收入必须纳入预算管理，超收收入支出必须经由人大做预算调整。

　　施正文对这一条款的实际效用并不表示乐观，担心超收收入的使用即使是经过人大，也只是“走走过场”。

　　由于“基数加增长”的预算编制方式存在缺陷，财政学界便提出实行“零基预算”。所谓零基预算，是指在编制预算时一切从零开始，该花多少钱，钱用在哪些方面，与上个预算年度无关。

　　对此施正文表示，零基预算必须以较高的财政管理水平作为基础，对单位职能和项目指标因素等进行详细分解，评估每个因素需要多少钱，这需要有一个庞大的基础数据做支撑，目前在中国全面推行还不太现实。

　　有条件的地方和部门，可以逐步推行零基预算。比如一些经济发达地区，财政管理基础好，对资金使用效率要求比较高，就可以尝试编制。即使是一时无法编制零基预算的单位，也要做绩效预算和绩效审计，不乱花纳税人的钱。

　　对此马蔡琛表示，由于其自身的复杂性，中国目前并不适合全面推行零基预算。很多发达市场经济国家的实践已证明，零基预算基本上是一种失败的预算管理方法，可操作性较差。在上世纪70年代卡特任美国总统期间，零基预算曾在美国联邦政府实行了四年，卡特卸任后继任者里根便不再实行了。

　　不实行的重要原因是这种预算模式过于复杂。按照规范的零基预算，每个预算项目都要确定四种测算标准，包括现行水平、最低水平、中间水平和改进水平，相比此前工作量增加了3倍，相当于以前编制一个预算，现在编制四个。与此同时，编制预算的时间有限，反而会出现为图简便而胡乱编制的现象。

　　马蔡琛表示，零基预算只适用于小范围，大范围推广时如果将原有基数舍弃，很难确定实际的预算。目前，国际上全面实行零基预算的国家已经很少。

　　这并不意味着中国不能引入零基预算。由于目前“基数加增长”的预算方式有着很大的不合理性，中国可以考虑间隔一定的时间做一次零基预算，剔除多年积淀下来的不合理成分。如此，既可以使预算编制更加科学合理，又不至于增加过大的工作量。

　　马蔡琛说，目前中国这种支出进度可以做适当调整，但短期内调整空间有限。此外，鉴于预算批复时间与预算执行时间不匹配的现状一时无法改变，施正文建议各部门编制临时预算，每年年底由人大常委会批准第二年前三四个月的预算，以弥补目前这样长达三四个月的预算空白，使支出不至于过于延后。

　　在11月底财政部召开的全国财政预算执行工作视频会议上，财政部副部长廖晓军表示，12月要坚决防止铺张浪费和用财政超收收入安排不必要的项目，对违规操作、不讲效益的突击花钱行为，要按照相关规定严肃查处。

　　【作者：《财经》记者 郑猛】（全文完）