茶蘼雷淼:电子政务顶层设计：国外实践评述

2011/10/29　【字体： 】
摘要：概述了国外电子政务顶层设计的总体进展；详述了美国、英国、韩国和加拿大四国在开展电子政务顶层设计中所采用的模型和方法；总结、分析了国外开展顶层设计的共性特点，并提出了对中国电子政务建设的三点借鉴与启示：顶层设计需要有方法论的支撑、顶层设计的落地实施需要与投资相挂钩、顶层设计应注重纵横关系的协调。
关键词：电子政务，顶层设计，国外实践，借鉴启示
电子政务的顶层设计是一个中国化的概念，国外政府在顶层设计方面的研究和实践主要体现在EA（Enterprlse Architecture，总体架构）方法在政府部门的应用。20世纪90年代，随着EA理论在企业信息化方面的广泛应用。美国政府发现一种可以用于减少电子政务领域的重复投资、促进跨机构协作的方法——在联邦政府机构内开展EA规划。自此，作为将组织战略目标映射到IT总体目标的蓝图设计，EA在以美国为代表的发达国家政府得到了广泛和深入的应用。与发达国家相比，中国电子政务的顶层设计刚刚起步，理论和实践均不成熟，国外的实践经验对中国电子政务顶层设计具有重大参考价值和借鉴意义。
一、总体进展
EA是在信息系统架构设计与实施的实践基础上逐步发展起来的一个崭新领域，现已发展成为国际上普遍采用的，IT规划、管理和复杂系统设计与实施方面的理论、方法和工具。EA强调在对组织战略目标和业务流程理解的基础上，描绘出一个未来组织信息化中业务、信息、应用和技术互动的整体蓝图，展示了组织信息化建设的整体结构框架。当前，很多国家都将电子政务看作是国家的重要战略和推进政府改革的重要手段，对其重视程度不断加强，投资力度不断加大。由于过去的电子政务建设缺乏统筹规划和有效协调，项目之间彼此孤立、缺乏合作，造成了一个个信息孤岛，在为公众提供综合性服务的时候就面临数据整合困难和服务难以衔接的问题。因此，避免重复投资，促进互操作和跨部门协作，就成为各国政府电子政务建设的趋势和方向。
美国联邦政府很早便意识到EA用于政府，T规划和电子政务建设的价值，并迅速在20世纪90年代末将EA理论应用于联邦政府电子政务建设中，先后开发出联邦政府总体架构框架（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF）和联邦政府总体架构（FederaI Enterprise Architecture，FEA）方法体系，从而带动了EA的推广；英国、加拿大、韩国、新加坡、澳大利亚等国纷纷将EA理论引入电子政务建设中，发布了本国政府的电子政务总体架构。EA理论的应用使越来越多的国家充分体验了EA对整合数据和构建跨部门业务流程的巨大潜力。
根据一项研究，67%的国家或地区政府已经有EA项目，如果再加上那些正计划在一两年内开始EA项目的国家，该比例将会是93.3%。
各国建设政府EA的主要目标是通过重新梳理业务流程、明确绩效目标。建立信息架构、确定技术标准等环节，将信息技术与政府业务有机融合起来，通过结构化的方式统一政府部门的业务目标，提高跨部门工作的互操作性，提高政府信息资源管理、资金规划和投资控制的效率，降低政府运作成本，从而实现政府部门之间的协同办公和资源共享，并最终为公众提供无缝服务。
二、国外典型电子政务顶层设计进展
（一）美国的FEA
美国在实施电子政务的过程中也出现过诸如重复投资、重复建设、信息孤岛、效益低下等问题。每当涉及年700亿的电子政务投资决策时，美国国会决策者们都会担心联邦政府运作可能产生的低效率和无效能。1996年，美国国会通过《克林格-科恩法案》（Clinger-Cohen Act.又称信息技术管理改革法案）。该法案要求各个机构开发和维护信息技术架构从而使得政府内部的信息技术应用能够带来更多收益。为此，在早期EA理论的基础上，1999年9月美国联邦首席信息官委员会发布了《联邦政府总体架构框架》（Federal Enterprise Architecture Framework，FEAF），旨在为联邦机构提供一个架构的基础性结构，促进联邦政府各部门和其他政府实体之间的信息共享、互操作及通用业务过程的共享开发。FEAF是一个概念化的框架，虽然说明了架构组件的整体结构和彼此之间的关系，以及如何开发和维护FEA，但却没有包含具体的架构内容。
为使得FEAF能够更具体地指导联邦政府的电子政务投资和互操作，2002年总统管理和预算办公室（OMB）启动了“联邦政府总体架构”(FEA）项目并为此成立了项目管理办公室（FEAPMO）。自2002年项目启动开始，FEAPMO相继开发出五大参考模型、一系列实施指南和管理工具。经过10余年的发展，FEA已经成为联邦政府在各机构中间发现差距、共享、合作和复用机会的重要工具。成为顶层统筹规划电子政务建设的有效方法，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。
FEA的主要思想旨在从现行架构到目标架构转换过程中采用参考模型的模式。各联邦机构通过将自己的架构与FEA参考模型相匹配，并确保机构的每一项电子政务投资规划与FEA参考模型相映射，从而便于OMB发现重复性项目和跨机构协作项目，实现顶层统筹和规划。因此，参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据，技术五个角度描述了联邦政府的顶层架构。
为使得FEAF能够更具体地指导联邦政府的电子政务投资和互操作，2002年总统管理和预算办公室（OMB）启动了“联邦政府总体架构” (FEA）项目并为此成立了项目管理办公室（FEAPMO）。自2002年项目启动开始，FEAPMO相继开发出五大参考模型、一系列实施指南和管理工具。经过10余年的发展，FEA已经成为联邦政府在各机构中间发现差距、共享、合作和复用机会的重要工具。成为顶层统筹规划电子政务建设的有效方法，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。FEA的主要思想旨在从现行架构到目标架构转换过程中采用参考模型的模式。各联邦机构通过将自己的架构与FEA参考模型相匹配，并确保机构的每一项电子政务投资规划与FEA参考模型相映射，从而便于OMB发现重复性项目和跨机构协作项目，实现顶层统筹和规划。因此，参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据，技术五个角度描述了联邦政府的顶层架构。
FEA的主要思想旨在从现行架构到目标架构转换过程中采用参考模型的模式。各联邦机构通过将自己的架构与FEA参考模型相匹配，并确保机构的每一项电子政务投资规划与FEA参考模型相映射，从而便于OMB发现重复性项目和跨机构协作项目，实现顶层统筹和规划。因此，参考模型是FEA的核心，分别从绩效、业务、服务、数据，技术五个角度描述了联邦政府的顶层架构。
上述五个参考模型中，绩效参考模型是政府业务目标的导向，位于最顶层，提供了一套绩效评估的标准框架；业务参考模型是电子政务“电子化”过程的驱动，从政府职能视角（而非机构视角）提出一种旨在促进联邦政府业务线的框架。避免机构业务之间相互孤立，便于机构发现相互协作的机会；FEA业务参考模型共包含4大业务域、39条业务线和153个子功能，是对联邦政府所有业务的系统梳理和分析；服务构件参考模型用于建立业务参考模型和技术参考模型之间的映射关系，它提供了电子政务服务域横向业务线共有或常用的功能模块，便于实现部分业务重用，共包含用户服务、业务流程自动化服务、业务管理服务、数字资产管理、业务分析服务、内勤服务和支撑性服务七大领域的通用构件。数据是由业务过程产生的，因此数据参考模型与业务参考模型紧密结合。提供一系列标准规范旨在实现数据跨机构识别和共享。FEA参考模型自2002年发布以来，不断调整更新，并每年用于联邦政府电子政务项目的预算管理过程。
（二）英国的e-GIF和xGEA
政府信息共享和高效协同是电子政务的重要特征。为了加强政府公共部门之间数据和信息的互操作性，建立一种在公共部门之间能够以一种无缝隙的、前后一致的方式进行相互可操作的体系框架，英国内阁电子特使办公室在2000年便开发了e-GIF（e-Government Interoperabity Framework），即“电子政务互操作框架，2004年6月内阁办公室的电子政务处建立并接替电子特使办公室负责e-GIF的维护和更新，至2005年3月，e-GIF已经更新至6.1版。e-GIF主要是定义跨政府和公共领域信息流的技术政策和规范，是一个对所有英国公共；部门都强制使用的标准。内阁办公室电子政务处负责对各部门执行e-GIF的情况进行评估，严格遵从互操作标准的工程投资将被授予e-GIF奖，不符合规范的项目将停止：资金支持，系统不得接入政府网络和政府门户网站。
e-GlF第6.1版规定，e-GIF包含以下内容：①总体框架，具体内容包括政府高层的政策文件、技术政策以及管理、实施和法规遵从制度；②e-GIF的注册管理，：具体内容包括电子政务元数据标准（e-GMS）、政府：目录表（GCL）、政府数据标准目录（TSC）、XML标准、技术标准目录。e-GIF的体系架构作为国家电子政务顶层架构，e-GIF仅侧重于数据交换，没有强调政府的业务模型，因此在避免，IT投资的重复性，促进机构间协作和方案重用等方面发挥的作用有限。
随着总体架构（EA）理念和方法在英国公共部门内部的普及，很多部门都开始开发和维护自己部门的EA.为提高各部门的架构设计能力、实现部门之间的互操作，从而为公众提供更好的服务，英国首席技术官委员会（CTO Council）制定了“政府跨部门总体架构”（xGEA，cross-Government Enterprise Architecture），并发布了一系列政府跨部门业务架构的参考模型。xGEA是英国政府2005年11月颁布的“转型政府：借助技术实现” （TransformationaI Government：Enabled by Technology）战略的一个基本要素。xGEA旨在支持转型政府战略，它为政府提供了一个业务和肝的蓝图，以促进开发通用架构，改进风险管理，使业务和肝功能之间持续保持一致，通过对共享标准的认可实现机构之间更好的内部协作。xGEA的第一版已于2006年发布，包含四部分内容：①xGEA参考模型（xGEARM）；②可供所有政府使用的EA资产库；③九个域的牵头部门列表；④基于行业实践的、用于描述跨部门合作典型和EA模型的一整套方法流程。
xGEA参考模型旨在通过一套共同认可的术语和定义来促成各协作部门之间的交流。参考模型由战略域、渠道域、业务过程域、业务信息域、应用域、基础设施域、集成域、信息安全域、服务管理域等九个域构成（参见图4），每个域都有其特定的过程、标准和规范。虽然xGEA第一版中并未对参考模型各个域的定义和具体内容进行说明，但却为各个域指定了牵头部门负责每个域的研究。英国首席技术官委员会鼓励通过最佳实践促进对xGEA的研究和应用，例如英国机动车执照局（DVLA）已经在其2007年的IT战略中基于xGEA参考模型开发出未来的IT架构蓝图，英国国际发展署（DFID）和公路管理署（HA）也在其最新的，IT战略和政策中体现了对xGEA的遵从和应用。不过，目前xGEA的研究还较为缓慢，应用也才刚刚起步，还有待进一步完善和丰富。
为促进项目有效发挥作用，韩国政府一方面建立了有力的项目管理体制，经国家信息战略委员会的批准。由公共行政和安全部（MOPAS）负责管理国家层面的EA项目，发布相关指南和规划，并指定国家信息社会研究院（NIA）作为支撑机构提供相应的研究和培训。另一方面建立了强有力的法律法规和制度保障，2005年:12月颁布了《政府信息系统有效采购和运作法》。作为指导信息系统规划和建设的法律；2009年5月修订的《国家信息化法》规定各机构的首席信息官必须开发和使用总体架构，公共部门的电子政务工程也必须基于这一架构；2010年2月《政府信息系统有效采购和运作法》被整合进修订后的《电子政务法》中，《电子政务：法》明确规定所有的电子政务工程都应该基于总体架构；2010年3月，编制了《IT重复投资消除计划》。
截至2010年12月底，韩国132个中央和地方机构中；已经有100个机构应用了总体架构，应用普及率达到75.8%。由于韩国将总体架构工作与政府的电子政务投资相联系，总体架构项目的开展对于加强政府电子政务管理和投资的作用十分明显。据统计，通过审查2010年基于总体架构的政府电子政务投资，共节省了8880万美元，其中发现了21个重复工程和20个相似工程。
（四）加拿大的BTEP加拿大电子政务发展一直位于世界前列。该国的电子政务建设始终坚持“以公民为中”的发展战略。以公民为中心，必然要求全面整合政府的各项业务，实现各部门之间的信息共享和业务协同。2002年5月，加拿大财政委员会秘书处发起了加拿大业务转换赋能项目（BTEP），旨在提供一个业务转换工具包，通过政府支持的互操作和集成框架，实现科学的战略规划和集成的战略设计。BTEP建立技术与业务之间的桥梁，使技术人员和业务人员沟通有共同语言。BTEPT工具主要有五个要素。
1.转换路线图
帮助各政府部门和机构的业务管理者确定他们的业务过程在互操作和业务集成方面的成熟度。路线图中有三种业务集成水平：基础性业务集成战略、适应性业务集成战略和转换战略。基础性战略主要体现技术上的互操作。适应性业务集成战略强调信息和业务的互操作，而转换战略则实现面向服务的政府转换。
2.政府战略参考模型（GSRM）
用于描述政府或者项目/过程是如何运作的或应该如何运作，例如主要确定了政府应该有哪些服务，为什么要有这些服务，谁将从这些服务中获利等。GSRM是一个面向公共服务的政府业务建模语言，为加拿大各联邦机构提供了一套共同词汇和框架以设计各自的业务架构，使政府业务建模标准化。GSRM中包含项目和服务模型。项目与服务整合模型、信息模型、绩效模型等9个子模型，其中最高层、最关键的是项目和服务模型。在“项目模型”中，打破部门界限限制。从政府整体角度列举出12个面向公众的项目域和11个服务提供者项目域。每个项目域都由一到多个政府项目组成。而这些项目大多数来自不同政府机构。这种项目域设计对于识别冗余，集成各机构项目提供了很好的机会。“服务模型”基于业务活动的方式提出了19项标准的服务输出类型，这些服务既有对内的服务又有对外的服务。事实上，这些项目域和服务类下面又细分为很多业务线和服务子类。GSRM实现了横跨不同类型项目和服务的业务过程的一致性分析。
3.转换框架
该框架基于Zachman框架，横向分别从是什么、怎么样、在哪里、谁、何时、为什么的角度，纵向分别从：范围和背景、概念、逻辑、物理、执行和具体操作六个层面将业务要素分为36个，囊括了业务的所有方面和不同详细程度，是业务转换的蓝图。同时，转换框架为GSRM提供了结构。GSRM中的很多子模型可以“组装”到转换框架中
4.核心赋能点和需求域
核心赋能点（enablers）是所有部门和机构都有的核心业务能力，可以实现互操作和集成。核心赋能点能够使政府在实现其业务目标中增强其成熟度水平和灵活性，例如知识管理、信息管理、电子民主、资源管理等都是核心赋能点。需求域体现了各机构的共同需求。BTEP中列举了10个核心赋能点，这些赋能点分别解决技术互操作、信息互操作和业务互操作这三个需求域。
5.转换的整体方法论
提供了一个分步、重复的过程，可以用于开展从规划到执行的各种业务转换工程、形成严格且可执行的愿景、战略、设计。标准、业务案例和执行计划。
加拿大的BTEP为政府各类业务过程提供了清晰且整体性强的视图，确定了哪些过程可以进行重新设计，并提供了持续的业务架构设计和执行计划。特别是GSRM通过规范通用的公共服务促进了机构之间的协作。目前，BTEP已经在一些关键的政府行动中发挥了作用，例如加拿大政府的电子政务安全项目、老年人服务项目等。
三、国外电子政务顶层设计的特点及其对中国的借鉴和启示
（一）国外电子政务顶层设计的主要特点
为总结国外在顶层设计方面的特点和典型经验，笔者从项目目的、采用的理论和方法、项目内容、开发机构等几个维度对美国、英国、韩国和加拿大的顶层设计项目进行了比较分析，四个国家在电子政务顶层设计方面有以下几个显著的共性特点：
第一，开展顶层设计的主要目的都是为了避免重复建设，促进政府部门之间的信息共享和业务协同。世界各国开展电子政务都有一个共同的目标，即通过电子政务建设提高政府的行政效能和改善公共服务。行政效能的提高要避免重复性、低效能的电子政务项目建设，提供更好更优的公共服务需要政府面向公众提供集成、整合性的电子化服务，必然需要实现各部门之间信息的互联互通和相互的业务协同。例如。美国FEA的目的是改善美国联邦政府跨部门协作，促进联邦政府转型为以公众为中心、结果导向、高效率的政府；英国e-GIF的目的也是促使各部门提供一体化的电子化服务。
第二，顶层设计都以总体架构（EA）理论和方法为基础。EA是从全局审视信息化与业务之间的关系，建立组织的信息化整体架构。美国基于早期的EA理论开发出新的EA方法——FEAF，并制定了参考模型的详细说明文档，以及促进顶层设计应用实施的一系列指南和管理工具。英国的xGEA亦是采用EA理念，体现了战略、业务和技术之间的融合。加拿大的转换框架采用了最早的EA框架——Zachman框架，其政府战略参考模型中采用EA方法设计项目模型和服务模型。韩国也不例外，基本是在美国FEA基础上结合本国实际提出了总体架构。
第三，顶层设计项目的落地实施大都与投资挂钩。作为FEA的开发管理机构，OMB将FEA与其每年的，T项目预算投资相挂钩。例如，当联邦机构向OMB提交预算申请时，他们必须把预算需求中的IT投资与该投资可能支持的BRM相应的职能代码进行链接。这样，OMB一方面尽力找到了IT投资中的冗余。另一方面提高了FEA的应用水平。英国内阁办公室电子政务处在执行e-GIF时也要求只有遵循了e-GIF的项目才会给予资金支持。韩国通过GEAF加强了投资管理，避免了重复投入。
第四，顶层设计的推广应用具备强有力的法律保障。顶层设计不仅仅是提出一个静态的总体架构或顶层管理思路，关键是推动顶层设计成果的应用。顶层设计是对电子政务的统筹规划，是电子政务发展方式的革新，其成果的应用必然会带来各方面的阻力，因此，必须有强有力的推动力。美国、英国、韩国顶层设计项目的开展都有相应法律法规保障，确保项目得以推广，发挥统筹协调和顶层规划的作用。
（二）借鉴与启示
结合中国电子政务发展的基本情况以及内外部环境，笔者认为国外电子政务顶层设计对中国的借鉴与启示有如下几个方面：
第一，顶层设计需要有方法论的支撑。中国电子政务是一个包含了党委、人大、政府、政协、法院、检察院六大系统在内的大系统，不管是国家电子政务顶层设计，还是省、市、县的电子政务顶层设计，亦或是某个具体行业的电子政务顶层设计。都将面对极其复杂的纵横关系，涉及众多部门和机构，考虑战略目标、业务、数据、技术等诸多方面内容，因此，需要有统一方法论的指导和支撑。EA在国外电子政务顶层设计中的广泛应用证明其也可以为中国所用。
第二，顶层设计的落地实施需要与投资挂钩。顶层设计的最终着力点是电子政务工程项目。这些工程项目往往投资巨大，由各级投资管理部门严格规划和审批。顶层设计只有与投资挂钩，才能真正发挥成效。因此，电子政务顶层设计应与投资规划和审批相结合，建立规范的投资审批流程。
第三，顶层设计应注重纵横关系的协调。顶层设计是要解决电子政务领域内分散建设、重复建设和信息孤岛等问题。目前，中国电子政务建设的“条强块弱”问题非常明显，横向部门之间缺乏有效的业务协同和信息共享是中国电子政务发展的显著特点，这已经制约了中国电子政务的健康发展。电子政务顶层设计需要建立一种合理的条块协调机制，在保障条线业务顺利开展的同时促进横向共享和协同。
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作者简介：王璟璇，女，198，4年生，武汉大学信息管理学院在读博士生，国家信息中心信息化研究部实习生，研究方向：政府信息资源管理、电子政务规划；于施洋，男，1974年生，管理学博士，副研究员，现任国家信息中心信息化研究部主任助理兼综合研究室主任，研究方向：信息化战略、电子政务规划；杨道玲，男，1979年生，管理学博士，国家信息中心信息化研究部副研究员，研究方向：电子政务与政府信息资源管理；张勇进，男，1970年生，国家信息中心信息化研究部助理研究员，管理学博士，清华大学公共管理学院博士后，研究方向：电子政务、行政体制改革、互联网管理。 （中国电子政务网）