济南配电箱:赵树凯:四分之一世纪的农民上访

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四分之一世纪的农民上访 2007-12-7 13:28:25



 

      

1982年,我甫一工作便开始处理信访,到今年即2007年,恰好是四分之一世纪。如果再上溯到1978年改革发端,则是半个甲子。此间,农民上访作为令人瞩目的社会现象,经历了戏剧性的发展演变,颇为耐人寻味。

那年夏天,我到单位报到后,先是当了一个多月机要交通员,然后开始在秘书处工作,被指定负责处理信访。当年的中央书记处农村政策研究室没有信访部门,信访之类的事情归秘书处代管。处理信访只是我们日常工作的一小部分。大致上,每天会有三五封来信,多的时候有十来封。秘书处准备了若干本“人民来信处理笺”,上边打印好了文字,大意是:某某单位,今转去人民来信若干封,请酌情处理云云,下边是单位落款、日期和盖章。处理方式很简单,或者往中央有关部委转,或者是往地方有关党政部门转。来信不做统一登记,也没有处理记录;究竟转给哪个单位,没有明确规定,由办信人定。一年后,秘书处又来了新分配的大学生,开始编印“来信摘要”,大致十天半个月一期,每期两三页。当时我处理来信,没有经过任何培训,处里的老同志交代几句,就算是上岗了。来信怎样转,主要是依据办公桌玻璃板下压的一张中央各个部门联系表。当时许多部门都没有专门的信访机构,或者虽然有机构,人员也比较少,信访工作量有限,工作也不那么规范。相比之下,“两办”(中办国办)信访局的内部管理就比较规范。因为有同学在那里工作,而且办公地点距离我单位非常近,同学间时有走动。两办信访局对来信有比较严格的登记,包括来信者的基本情况、信件内容,转往何部门等,有些来信还做了摘录综合,定期编印“群众反映”、“来信摘要”之类的内部资料,上报领导参阅。现在的信访管理更加规范,手段更加现代化,甚至中央和地方开始联网处理信访。

近年来在征收征用土地过程中损害农民利益的现象时有发生,上访多反映此问题。除了处理来信,当时我也负责接待来访。与来信比较起来,来访就更加稀少了。大致上,每周也就是一两起,基本上都是单个人。通常的情况下,是传达室通知说有上访者,我们便下楼去,问一下来者所为何事。大部分情况是站在门口说几句话,偶尔也在接待室坐下来谈一会儿。听了对方的陈述,我给的一般解释是,这个单位虽然负责农村政策研究,但是没有处理信访的职能。他谈的问题,我们会向上边反映,作为政策研究的参考,但具体问题,应该回到地方去解决,或者,我也会具体告诉他可以到某个部委去反映解决。来访者对于我的解释,多数很能理解,就告辞了;有的有所不满,但不再说什么,也走了。经常,看着来访者离去的背影,我很歉疚,我的接待对他们几乎没有任何帮助。如果有的时候有所帮助,也只是在我的知识范围内解释说明了有关的某个政策。他们来一次北京很不容易(当然也遇到过是顺路来上访的),而能找到这个单位往往也费尽周折,结果遇到我这样百无一用的处理,内心的失落是可想而知的,即使愤怒也属于正常。但是,他们都还是平静地走了。直到八十年代中后期,以本人经历来看,在单位接触的信访工作中,没有遇到过那种来访者软磨硬泡甚至死缠乱打的事情。也没有遇到过成规模的集体来访。那个时候绝没有今天这样的集体访,尤其是几十人甚至几百人的大规模上访,与今天真是不可同日而语。根据本人工作经验,在八十年代上半期,来信来访所反映的问题主要有三类。第一类,是土地承包过程中的纠纷,如土地承包分配不合理,或者是大型农机具的承包分配不合理。这些纠纷主要发生在农户与集体之间,偶尔也发生在农户与农户之间。第二类,是历史遗留问题,属于落实政策范围的,数量有时候似乎超过第一类。比如,农村摘帽“地、富、反、坏、右”的有关权利问题,“文化大革命”前从城市下放到农村的一些家庭的待遇问题,还有老退伍兵、下放干部待遇问题。第三类是其他方面,内容很分散,有的是关于计划生育,有的是干部作风,有的是农民负担,有的是家庭婚姻等问题。这个时期上访所反映的主要是个人化问题。到八十年代中期,以名目繁多的收费罚款为主要内容的农民负担问题已经显现,但是,在信访工作中地位并不突出,主要因为这个时候加重农民负担的行为比较温和,而农民的反映也比较平和。后来逐步突现的基层组织暴力收费、农民集体激烈抵抗等现象基本没有发展起来。在这几年间,我从来没有直接接触过后来所谓的群体性事件。唯一从内部资料中了解到群体冲突事件,是湖区农民为争夺水面发生的集体械斗。这样的事件显然不同于现在,因为不是针对政府自身。 当本人把农民信访作为专门研究题目的时候,距离最初接触信访已经十几年。九十年代中期,本人主要研究农村劳动力问题,特别是民工问题。本来,农村劳动力研究的实地调研在农村,但是,当大批农民离开家乡进入城市,实地调研就变成了在农村和城市之间的穿梭,或者说,民工研究必然有一部分工作在城市里进行。在城市里研究民工,往往比在农村有更独特的发现,上访问题就是其中之一。在问卷调查和深度访谈的基础上,我把民工外出的动因划分为三种类型。第一种是发展型,在人口迁移的“推拉”理论中,主要是农村外部“拉力”因素驱动的外出,或者说,这些人外出主要基于追求更好的发展,即便不选择外出,也可以在农村有持续稳定提高的生活,如许多青年人外出是基于对外部世界的向往。第二种是生活型,在人口迁移“推拉理论”解释中,主要是农村内部“推力”因素驱动的外出,或者说,这些人如果不选择外出,将会面临生活状况的恶化甚至陷入困境,比如不少农民表示不外出打工,就交不起孩子的学费。在我的调查里,这两种类型的外出基本上各为半数,约占外出总量的百分之九十以上。第三种外出,我将其归结为特殊型。大致上,这种外出是起因于一些个人的特定生活危机,如躲债、逃婚、家庭矛盾、与农村干部的矛盾、逃避计划生育等等。在这百分之七八的特殊型民工中,就有一些人在上访,或者说是打工与上访的结合,有时候说不清楚是因为上访而当民工,还是因为当民工而上访。这种现象非常集中地折射出当时乡村社会冲突的不断增加和积累。从八十年代末到九十年代末,农民收入增长持续徘徊,而农民负担迅速增加,基层政府对农民的巧取豪夺严重,表现为税费负担很重,乡村干部很粗暴,上房揭瓦、进家牵牛、赶猪搬电视等现象时有发生,问题不断扩展和深化。虽然中央政府很重视,可是治理效果有限。更重要的是,某些政策对于农民权利的新歧视不断增加。在这样的社会情景下,上访开始成为中国农村矛盾的重要反映。但是,无论是学术研究,还是政策研究,对上访的关注都不多。为了解上访的已有研究,我曾经做过文献收集,发现媒体只局限于个别案例报道,有的学者在文章中信手拈来一些事例并议论一番,并没有专门系统的资料收集。于是,我突发奇想,想系统收集一手资料,正面观察农民信访。我使用的方法相当简单,就是到农民日报社去收集农民来信。收集的第一批来信是196封。报社收信时间跨度为1997年11月至1998年4月。这些信件来自25个省(市、自治区),其中78%为署名信。当然,这些来信并不是报社在这段时间收到的全部农民来信。通常,报社群工部在收信最初,会选择那些可以考虑公开发表的来信编辑见报,也有个别的转到相关政府部门,这些来信通常占来信总量的百分之五六。我收集的就是这些没有特殊处理的来信。以这些上访信为基础,我写了“社区冲突和新型权力关系”的内部研究报告。主要意见是,信访集中反映了农民权利受到基层政府侵犯。这种现象已经不同于改革初期的资源分配不公平。从具体内容来说,则主要是农民税费负担过重,突出表现了农民与基层政府的利益冲突,已经构成了农村社会矛盾的基本内容。农民来信反映最集中的问题是,乡村两级干部的剥夺和暴力。剥夺是基层组织对农民的直接征敛和间接利益侵蚀,以及一些干部以权谋私、权钱交易。剥夺引发了农民的抵制,基层干部则使用暴力手段进行强制,导致了冲突的升级。大致来说,我把来信控诉的暴力行为分为乡镇政府暴力、村社组织暴力和干部私人暴力。报告认为,化解冲突的关键在于构建新型权力关系,使乡村干部的权力真正来源于农民群众并对其负责,培育一种作为生活方式的基层民主,通过农民的主动参与和监督实现社区内部权力关系的和谐。这个内部报告后来公开发表。 

《信访条例》增加了畅通信访渠道的内容。图为政府工作人员在街头接访。在阅读分析196封上访信的时候,我发现信中反映的许多情况难以把握,“纸上得来总觉浅”。因此,我在1999年又对来京上访农民进行了一次专门调查,方法是在农民日报社接待上访农民并进行深度访谈。在1个月的时间里,共接待上访农民15批,39人次,录音整理出个案报告15篇。访谈的重点,不仅了解上访原因,而且了解上访过程,力图比较真切地观察农民怎样启动和组织上访,上访行为怎样演进并对社会秩序产生影响。从诉求内容来看,上访和来信基本一致,主要涉及农民负担、土地问题、乡村干部贪污腐败、村级选举、农村教育、打击报复等,但是上访反映的问题显然更加严重。这是可以想象的,并不构成新的研究发现。与分析农民来信的比较,访谈上访农民又有若干新发现。对于大多数上访者来说,由于诉求难以实现,在上访过程中对于政府的信心不断流失,不满不断增加,与此同时,对抗作为上访行为的新特征正在迅速增长。通过访谈还发现,上访者多为群体性的利益代表,这些人了解法规政策,在农民中间开展筹资,很有组织、有理性地推进逐级上访。上访者从家乡走进北京其实是有一个上访升级的过程。上访升级的发生,一是因为基层政府在农民提出诉求之初就无所作为,农民因为对于基层组织失望而开始转向到上级上访;另一种是因为基层政府对上访处理失当,增加了新的冲突,小事件逐步激化成大问题。访谈还发现,上访过程如同一个大学校,不断培养出“精英型”上访者,他们熟知法律,动员能力强,是冲突过程中基层政府的主要谈判对手。在处理信访的过程中,信访体制的问题也不断暴露出来。由于权力和定位的局限,信访部门其实处在一种比较尴尬的位置,难以发挥政府和农民预期的作用。这个内部报告在三年后公开发表,即“上访事件和信访体系”。报告建议,为了保持提高这种冲突化解渠道的有效性,可以考虑在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构,将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来,将上访事件的处理和人大常委会经常性的执法检查结合起来,充分发挥各级人民代表在代表群众利益、化解基层矛盾、维持社会团结方面的应有作用。

进入新世纪的时候,三农问题空前严峻,社会冲突已经成为普遍关注的问题。随后,随着新一届政府系列农村新政实施,农民处境和农村形势获得巨大改善,有力地扭转了令人忧心的危机局面。 在上世纪九十年代末期,有基层干部针对农村存在的种种问题,发出了“农村真穷,农民真苦,农业真危险”的呐喊,震动朝野。作为乡村社会矛盾的主要窗口,信访也受到了研究者的高度重视。此时已经有些学者进入这个领域开始比较系统扎实的调查研究,如于建嵘在湖南衡阳等地的调查。2001年初,我又组织了一次比较大规模的上访信调查。信件资源还是来源于《农民日报》。这次收集到472封信。收信时间为1998年3月至2000年12月,其中1998年173封,1999年105封,2000年194封。在472封信件中,反映个人问题的有112封,占23.7%;反映群体问题的有360封,占76.3%。个人问题是指单个家庭或家庭中的成员受到某方面侵害;群体问题指某一群体的利益受到侵害,群体的范围因具体事件而有所不同,可能是一个村民组、共同承包鱼塘的联合起来的几个家庭,也可能是一个村或者联合起来的几个村。从这些来信中发现,农村社会矛盾在迅速积累乃至于局部爆发,群体性的信访事件在增加,问题性质的恶劣程度在增加。这些矛盾鲜明地表现为农民和政府的对抗。为了缓解矛盾,政府突出强调的是农民收入增长问题,提出“千方百计增加农民收入”,但事实上增收情况很不理想。更重要的是,农村问题已经远远超越了经济层面而进入社会层面,也开始进入政治层面。农民与基层政府的矛盾不断激化,“不稳定”开始取代计划生育、税费负担过重等问题成为政府头号担忧。与此同时,大量民工进城,城市政府对于这些农民的歧视和掠夺也在加剧。政府出台了对于农民进城就业种种限制,种种证、卡、手续漫天飞,乱收费乱罚款盛行,收容遣送变本加厉,大街上常常抓人,不少农民感叹在城里犹如做贼一般。工农关系和城乡关系空前紧张。也是在这个时候,所谓“稳定”普遍地进入基层政府的政绩考核体系,甚至“一票否决”,信访则由此成为稳定的核心问题。 世纪之交的农民上访,在内容和形式上表现出空前的复杂性。从负担问题来看,既有农民税费过重的老问题,也有税费改革启动中的新问题;从土地问题来看,既有第二轮承包中的不合理分配问题,也有土地征用、开发过程中的权利侵犯问题。征地问题已经开始远远超过税费负担重成为社会冲突的主要生长点,也是最激烈的矛盾生长点。规模较大、冲突较激烈的上访和群体性事件,多数是由这类问题激发的。与此相关的环境恶化问题也迅速表现出来,由于环境恶化全面破坏农民的生活质量,越来越成为农民上访的焦点之一。此外,也出现了新类型的上访,即“为民主而上访”,而且增长非常之快。大致来说,1998年新的村民自治的法律正式施行,是一个体制原因。但是,从更广阔的社会背景来看,选举为这些年积累的矛盾提供了新的爆发渠道。农民对于基层干部的不满在积累,越来越多农民意识到争夺公共权力的重要性,选举成为利益较量的基本方式。选举前的干群矛盾,选举过程本身存在的问题,都成为农民上访或者“闹事”的重要原因。因此,看这个时期的农民信访资料,接触这个时期的上访或者群体事件,会强烈地感受到冲突矛盾的积累和激化,甚至会诱发关于政权稳定的忧虑。 上访形势重大转折发生在最近三四年。无论是经验观察还是较大范围的调研都显示出,上访事件总量明显减少,事件中的对抗程度减弱。国家信访局主要负责人最近公开发表的一篇文章说:“经过各地各部门的共同努力,全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量实现了'四个下降’,特别是信访总量,继2005年出现12年来首次下降后,2006年再次下降15.5%。”这标志社会矛盾缓和,社会稳定性提高。许多农民和基层干部认为,现在是改革以来农村发展的第二个黄金时期。自上世纪80年代中后期以来,农民心情没有这样舒畅过。这个良好局面来之不易,探究其中原因,核心因素是政策导向的巨大变化,是城乡统筹的科学发展观不断落实。具体来看,这些政策变化主要表现在三个方面。首先,是否定对民工歧视性政策和制度。2003年开始,国务院在系列文件中明令取消关于农民流动就业若干限制,取消曾经肆无忌惮的收容遣送,并高度重视清理拖欠农民工工资问题。虽然具体歧视体制的废除有一个过程,但是政策导向的转变是带有根本性的。其次,是农业税的全面取消。以往,虽然农业税本身数量有限,但是,有许多收费是在农业税的幌子下强加给农民的,手段之高妙、花样之繁多已经让中央政府难以应付,取消农业税可以说是釜底抽薪。再次,是公共财政覆盖农村。建立新型合作医疗,实行学费的义务教育,建立农村最低生活保障等等惠农措施,既直接改善了农民生活,也维护了农民的公民权利。可以说,这些措施真正体现了“多予少取放活”的政策思想。新政策极大地赢得了农民的信任和支持,农村稳定获得了重要基础。在国际上,一些几年前还认为中国将因为社会矛盾加剧而出现政治危机的人,迅速改变了看法。但是,最近两年本人的调查也发现,虽然总体上社会冲突减少,矛盾缓和,但是,社会稳定的深层问题依然存在,体制深处的隐忧巨大。突出问题是农民对于基层政府的政治信任不仅没有提高,反而越来越低。或者说,以人为本和科学发展观所提升的政治信任,在中央和地方之间的分布很不均衡。农民对于中央的政治信任显著提高,对于政策本身的认可程度显著提高;与此同时,虽然这些政策主要是通过基层干部来具体落实,并且基层干部与农民发生利益冲突的机会明显减少,基层政府的服务形象开始显现。但是,基层干部群体在农民中政治信任状况依然不佳,许多农民更倾向于认为:“政策变好,干部没有变好”。这也许是建设和谐社会下一步要解决的问题。解决这个问题,必须依赖于政府改革和基层民主发展。最近几年,本人接触农民上访问题的途径不断丰富。在地方工作期间,需要实地处理农民上访。作为县委领导,按照制度规定每月要到信访局接待群众来访。有时候一些重要上访事件需要县委常委会研究处理。下乡进村,有时候是直接处理信访问题,有时候遇到农民拦路上访也要处理。这不仅增加近距离接触农民信访的机会,而且扩展或者说转变了观察思考的角度。过去访谈上访农民或者看农民来信,主要是听农民说,然后做出分析判断。现在,则要从政府工作角度来考虑如何应对。面对农民的时候,不再是研究者,而是当事一方,甚至成为农民的谈判对手。在北京的工作中,有时候也要处理下属国有企业职工的上访。这些单位的一些职工是征地过程中从农民转变过来的,企业改制引发他们上访,提出的若干问题其实是另一种农民问题。在农村调研中或者与基层领导的交往过程中,经常听他们谈上访和不稳定问题,有时候也帮助他们讨论如何处理。所以,这几年对于农村信访问题的了解和感受,应该说殊为复杂。 经过四分之一世纪的发展演变,农民上访已经成为一个普遍社会现象。或者说,在农村工作中不需要排上议程的问题,成为农村工作中突出重要的问题,在不少地方已经成为主要党政领导最头疼、消耗精力最多的问题。这是改革初期没有预料到的。具体观察上访现象,其变化也是巨大的。从上访起因来看,从数量较少的特定的、个体性的原因上访,发展到数量众多的、集体性的多种原因上访;从上访行动来看,从个人行动为基本特点,发展到个人行动与集体行动相结合,集体行动的地位不断突出;从上访方式来看,从过去以向领导机关和平倾诉为主,逐步发展到不仅有和平倾诉,还有花样繁多的施加压力形式,诸如静坐请愿、占领公路铁路、围困党政机关、自杀性请愿等,还有对于媒体特别是境外媒体的自觉利用,上访活动越来越向着专业化、信息化的方向发展;从上访诉求来看,从纯经济权利诉求向政治权利诉求发展,非经济诉求正在不断提升,其中若干诉求是在经济性诉求不能得到满足的情况下滋生出来的。比如,从开始的征地补偿标准问题开始,发展到对干部的工作方法或者品德不满,进而发展到对于整个村级组织班子不信任,进而提出重新改选村级组织。 上访现象的发展提出了政府体制变革的重要题目。其一,上访从主要是地方政府的压力,转变为中央和地方政府的共同压力,上级政府越来越把上访作为检验下级政府施政能力的重要指标,甚至成为直接考核标准。这就显示出,在研究和处理中央与地方关系方面,上访问题具有重要地位。上访现象说明,要处理好中央与地方的政治权力和责任问题,应该做出一些新的制度调整和安排。其二,上访从主要是农民之间或者农民与社区组织之间的冲突,演变为主要是农民与地方政府(主要是县乡政府)之间的冲突。大量事实显示,这种冲突不仅有政府的工作方法问题,或者说“好心办错事”的问题,还有基层政府与农民争利的问题,或者说基层政府与农民的利益冲突。如一些地方政府部门为本部门利益或者官员个人利益而肆意损害或者出卖农民利益。农民与政府的这种利益关系实质上是一种政治关系,处理和协调这种关系,需要深度的政府体制创新。 当前,中国的多元化利益格局已经形成,并且正在发展。在这种情况下,利益主体之间的冲突必然增加。从这个意义讲,改革初期的相对宁静将在若干年内不会重现。冲突将成为常态,有时候还会比较激烈。因此,重要的不是不让矛盾产生,而是逐步建立起各种利益主体的良性互动机制,在这种良性互动中消解矛盾冲突。新机制究竟是什么样子,我们不得而知。但可以明确地是,政府不能再以传统的控制和管制方式来管理社会,特别是不能以行政命令方式来处理不同利益集团间的矛盾冲突。政府应该尽量超越具体的利益主体地位,着重制定规则和监督规则执行,从而保证社会良性运行。 

现在,上访处理过程存在的突出问题是,基层的一些小事件也需要等待中央领导的批示或指示才能解决,一些原本可以通过既定行政司法程序解决的问题最后被炒成了政治问题。上访所反映的问题受到高层重视或者得到特殊解决,则往往是因为农民采取了“政治行动”。这反映出常规的利益表达机制或者说冲突化解机制存在缺陷,给国家的政权构建提出了警示。二十世纪德国政治思想家卡尔·施米特在分析一战后魏玛共和国的混乱失序时认为,非政治的事务和问题必须交由法律解决,让“持续的行政管理”发挥作用;只有那些需要作出决断的问题才有必要交由政治解决。政治解决意味着国家作出决断,而只有矛盾和冲突上升到较高程度的时候,政治才是必要的。施米特通过观察在意大利等国出现的全能主义国家(total state)又发现,如果国家的政治权力延伸到社会所有领域,使得一切社会问题都被政治化,那么,国家能力不仅不能强化,反而被消解,政治也就被湮没于琐碎繁杂的社会事务之中了。因此,非政治的事务必须交由法治来解决,使得社会矛盾冲突在可以接受的范围和强度内被化解,不致激化成为政治问题。如果国家大量卷入非政治性的社会事务,不能将自身从一般的社会矛盾和冲突中抽离出来,就会导致国家丧失超越性和自主性。长远看来,这对于政治稳定是危险的。农民上访所折射出的是对中央政府的信任,他们并没有全盘反对政权和体制。或者说,通过上访来维护自身的权力和利益,这本身也体现了农民对体制的信任。中央一再强调保护合理合法的上访诉求,这是完全必要的。但是,如果大量卷入这些基层冲突的直接处理,就会在处理过程中耗散政治信任和支持。面对络绎不绝的上访,中央政府应该着力应对的,不是直接处理一个个具体的上访者,而是改进和强化法治和日常行政管理的体制,既维护中央政府的超越性和公正性,也维持各级地方政府的公正性,使整个行政管理体系和司法体系都运转起来,将各类社会矛盾冲突化解在基层。

来源:中国发展观察