珠海城市风景装饰:关于新形势下加工食品质量安全监管体制机制建设若干问题的思考

关于新形势下加工食品质量安全监管体制机制建设若干问题的思考

食品司 吴清海

    当今世界食品安全正在发生新的变化，当代中国食品安全因素正在发生新的变化，人民群众食品安全需求正在发生新的变化。准确把握这些新变化，是我们在解决食品安全问题上面临的最大挑战，也是质检事业发展面临的最大机遇，挑战和机遇都是前所未有的，机遇大于挑战。全国质检系统必须坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，以科学发展观为统领，从新的历史起点出发，抓住和用好当前难得的发展机遇，求真务实，锐意进取，继续加强加工食品安全监管，为构建能够满足人民不断增长的食品安全消费新需求而不懈努力，完成时代赋予我们的崇高使命。
　　一、准确把握食品质量安全的新变化
    总局成立以来的7年，是不平凡的。记忆犹新的是，在落实食品安全监管责任中，经历了许许多多的大事、急事和难事。面对大事多、急事多、难事多和艰巨繁重的监管任务，有总局党组的坚强领导，有地方各级党委和人民政府的坚强领导，团结带领全系统干部职工，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，战胜了一系列困难和风险，为开创加工食品质量安全监管的新局面做了大量工作。尤其是总局获准成立食品生产监管司以来的三年，在没有增加一个编制的情况下，对加工食品质量安全监管工作叫得更响、抓得更紧、研究更多，全系统对加工食品质量安全监管工作投入力量更大，所做工作更多，但加工食品质量安全发生问题更大、影响更恶劣。痛定思痛，问题究竟出在哪里？胡锦涛总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时讲话强调，解决农产品食品质量安全，要树立全程监管理念，要坚持预防为主、源头治理的工作思路。问题就出在这里。没有真正树立起全程监管的理念，没有真正坚持预防为主、源头治理的工作思路。我们工作中的许多理念、做法，还难以适应、难以符合“从农田到餐桌”全过程食品质量安全风险因素的控制规律，我们对食品质量安全客观具有的“产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂”等特点的认识，还远远不足不深，把握不准不透。根本原因在于，科学发展观所要求的保障食品质量安全的体制机制和制度，还没有真正建立健全和落实。处处可见观念落后，静止地孤立地而不是动态地联系地看待加工食品质量安全问题。主要表现在以下几个方面。
     第一，没有看到农产品产业链条还在延长。由于对现代化的农业企业为什么能够与家庭联产承包经营双层体制并存，加工企业为什么能够与小作坊同在，现代化农产品物流与集贸市场个体户共生，等等问题注意不够，研究不深，对由此产生的食品安全风险也自然难以及时把握。为什么农产品总量供给达到需求平衡的时间还没有多长，可供深加工的食用农产品数量还不是十分富裕，但不少食品的加工能力已经超过甚至远远超过食品原料的供给能力，待料加工的现代化食品企业已不鲜见。比如乳品产业，年加工能力已经达到5000万吨，但原料供应仅有3000万吨（还有说仅为1800万吨）。加工能力相对过剩，其实是“三聚氰胺事件”的深层次根源。自然原料不足，就用“人工合成原料”补缺。再比如葡萄酒产业，获得生产许可的企业已经超过900家，但我国的种植葡萄产量恐怕难以支撑这个加工需要，曾经发生过的半汁葡萄酒和近期涌动的“人工色素”葡萄酒暗流，应当放置在这个产业发展大背景下深思。就未来发展看，无论思考农民致富还是满足消费需求，都需要优先发展畜牧养殖和葡萄种植。这就揭示出一个普遍道理，食品质量发展必须保持合适的数量增长，否则容易埋下引起恶性竞争的隐患，产业、质量和安全都会受到很大影响。再看油脂加工，多次工艺提纯，带来营养破坏，然后又人工补充营养成分，其实也埋下一定的安全隐患。一些大宗食品原料，深加工产业链条已经很长，加工品种相当丰富。玉米深加工产品已达50多种，小麦深加工也出现了许多新产品。但我们的监管品种里，给他们的位置还不多，这本身就是不小的安全漏洞。还有一些非食用农产品，在产业和科技进步中，发展了许多非食品工业用产品，比如皮革、毛发等水解蛋白，为壮大工业经济发挥了功不可灭的作用。但由于这些产品具有农业产品的天然属性，容易成为违法者的猎物，给加工食品安全监管带来新的威胁。从部门监管分工来看，农产品的非食品加工属于哪个部门监管，尚不明了，但其产品带给食品加工业的安全威胁却在与日增多，而我们的监管应对还缺位很大。淀粉工业可能就是一个例证。
    第二，没有看到加工食品的时间空间跨度还在加大。今天摆上我们饭桌的任何一个食品或一顿美味，都有可能经历了巨大的时间和空间距离。一次食用过程，可能享受到的是来自祖国各地的食品，甚至来自全地球，更可能是来自宇宙太空。确实有一些蔬菜，它的种子比我们普通人早早地享受了太空旅游，然后产量和滋味都有很大改变。现在还是冬季，我们很容易吃到过去夏季才有的食品。这一切，都是经济全球化带来的好处，都是科学技术飞速发展综合应用的硕果。今天人类吃的食品，四季已经不够分明，所以遥远的夏季就在身边；天涯变得近在咫尺，伸手可得另一个半球的稀有物产。这不是一个两个食品现象，而是正在飞速变化的普遍现象。但是从质量安全风险看，实际上应该带给我们很多思考。生活中的时间和空间确实是缩小了，但要看到这是生产中加大时间和空间跨度才能带来的，其中需要解决许许多多的生产技术难题，需要控制诸多安全风险。比如农业领域的反季节生产，加工领域的保鲜与防腐烂，流通领域的辐射储藏与冷链运输，等等科学技术和运营管理问题。对于这些生产与经济活动，我们的监管工作思考和应对了多少？我认为差距还很远。
    第三，没有看到从业主体还在继续发生很多变化。新时期我国食品加工业发展的新特点是，改革释放了人民群众发展各类加工食品的巨大积极性，东西南北中、从农村到城市，到处是这样；势不可当的开放进程，极大地调动了数百上千万劳动者从事食品加工的积极性。一大批产业工人在现代化流水线加工食品的同时，还有一大批的进城务工者可以通过食品小作坊谋生。食品生产力主体，组织数量和个体数量都很多。在农业领域有农户3亿多，在加工领域有加工者组织45万，在流通领域有1300万。从发展看，农业生产力主体数量应当下降，但短期内不会发生巨大的变化；而加工业和流通消费类服务业还会加快发展，这类主体的数量肯定还要较快的增长。从保障食品质量安全的要求看农业生产、工业加工以及商贸流通、餐饮服务的从业人员素质，包括品德道德诚信法律的，以及安全卫生质量技术的，都有较大差距。在众多昨天还在种田、今天进城务工经营的农民眼里，只要能达到染色、保鲜、增粘、防腐等等食品工艺、感官等目的，任何一种物质都有可能被用于食品，在乎什么才是食品添加剂，又在乎批准与否？我们来看看乳业中的奶站现象。根据2008年11月底形成的调查数据，全国共有20393个奶站，专事鲜奶收购和运送，辐射奶牛养殖户118.5万户，连接1640家乳品加工厂。对于这种产业发展中新的生产力主体，显然在2008年9月以前是不清楚的。无论出于何种原因，监管部门重视不够是不争的事实，且不论是否监管缺位。如何尊重这些劳动者的主体地位和作用，提高劳动者主体的各方面素质，在政府部门的重要议事日程实在应当列入很多议题。人的素质，才是影响食品质量安全的根本隐患，才是保障食品质量安全的根本出路。我们在提高食品从业人员的素质方面，还需要做许多工作。 
    第四，更没有看到食品安全因素更加复杂。客观分析，目前我国食品的符合性质量安全水平仍比较低，不符合标准的加工食品有20%左右，尤其是小企业、小作坊生产的加工食品质量安全不符合性更高一些。加工食品方面一个很重要的国际趋势是，出于保护特殊人群健康消费的需要，越来越重视标签标识的特殊问题，个性化标签标识日益重要，而我国在基本的标签标识项目上还有很大差距。以上是在食品的自然质量安全因素面前，我们面临的需要解决的问题，也就是传统意义上的食品质量安全。在解决这个问题还有一定差距的情况下，越来越多地遭遇食品生产加工上的假冒伪劣行为屡禁不止的难题。食品掺杂使假、以假充真、伪造虚假产地、夸大食品成分功能以及“早产”等等问题，实实在在有愈演愈烈的势头，尤其是对人类健康威胁最大的非食用物质问题，实质上是人类食品安全遭遇了非传统安全因素的挑战。以乳品为例，根据现在的认知水平，在鲜乳和加工乳环节，围绕标准规定的13类正常质量安全项目，可能遭遇多达30种非乳物质的人为侵入。这30种非乳物质，可能成为造假者掩盖事物真相，获得不义之财的途径，成为新的安全隐患。从观念层面看，我们没有认识到推进食品清洁生产不仅要跟自然做斗争，也要跟人为故意破坏做斗争；没有考虑到不仅要进一步净化食品生产加工产地环境，更要净化生产加工食品的主体的心灵环境。这种认识水平，实质上反映出我们的安全观念已经落后于客观事物的发展，主观与客观相背离。
    在消费行为方面，我们还有一些并不科学的消费习惯，其实也是食品安全的重要因素。听听农村那些加工“地沟油”的人怎么评价城市人的消费行为：如果你们管好一张嘴，就没有“地沟油”的原料啦；我们只所以这么做，“地沟油”确实有非食品工业的用途，并且确实是帮助清洁了城市环境卫生。再说“地沟油”并不是废物，而是用错了位置的有用物质。信息化时代的传媒工具，如果运用不当，更是威胁大众食品心理安全的重要因素。心理安全不能不被纳入食品安全的视野。近几年发生的教训已经不少，必须全社会反思。社会上一度流传“通过食品学化学”的手机短信和“博客”短文，带有不少讽刺意味。大众食品安全问题恰恰出在这里！这种现象说明什么？说明我们国家的科技知识传播体系不灵光。食品是什么？食品是大自然恩赐人类的可食用的植物、动物和微生物，也就是生命，而生命是生物化学现象。我们现在对生命现象知道得太少，一个重要欠缺是对生物化学知道得太肤浅，这就是为什么生物产业方兴未艾的理由。加工食品又是什么？是2300多种获准使用的添加剂，以不同程度的染色、脱色、保鲜、防腐、增粘、消泡、膨松、强化等最多可达22种工艺，协助现代化机器大工业组织，在安全风险可控的前提下，加工的产物！河南省质监局调查，该省一个现代化的食品加工企业，使用的原料、添加剂多达上千种。没有足够丰富的化学成分的食品添加剂原料，没有足够丰富的化学知识，现代人这么多食用口味的要求何以满足，生活何来这么方便和快节奏。由此看来，我以为真正具有讽刺意味的应当是，极少部分利欲熏心者的化学知识已经多于善良的人们，已经多于专业执法监管者。正是邪恶与善良方面的这些“化学差距”，极少数违法者才得以大行其道。化学时代需要的化学知识应当十分丰富和全面，据说人类已知地球化学物质多达数十万种。难道善良的人们在转发这些手机短信和“博客”短文的时候，不为自己的责任而引发深思？难道个别新闻工作者就只会耸人听闻地连日使用“有毒” “有害”“致癌”“致畸”这些有限的词语？难道我们的新闻管理体制对这些个别极端的新闻报道就没有应对之策？应当怎样当好消费者，怎样作好喉舌和传媒工作，确实是新时期食品质量安全的又一个重要因素。
    从以上分析看出，在毅然决然中，我国加工食品发生了极大变化。与此同时，国际环境和国民消费需求也出现了许多需要认真研究而又研究不够、不深、不透的新现象。这些新变化新现象，集中反映了我国食品质量安全进入新世纪新阶段，呈现了一些新的阶段性特征。第一，食品加工能力显著增强，同时加工能力水平总体上还不高，发展不平衡，从地区发展到生产力主体发展，水平千差万别，从种植、养殖到加工、流通等各个环节，普遍存在多、小、散、乱、差的基本特点。第二，建立在长期数量供应不足基础上形成的传统的食品质量安全理念尚在逐步得到重视，人为破坏等非传统的食品质量安全影响正在压向我们，面临进一步树立质量安全意识和加快转变质量安全理念的双重思想任务。第三，基于传统的符合性食品质量安全监管体制初步建立，影响有效运转的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题，又面临针对非传统的食品质量安全因素，建立新的监管体制机制的新任务。无论主观的还是客观的，质检部门同上游及下游部门有机联系都不够，协调都不足。系统内上下关系不顺，突出表现在常常越过地方政府的位，业务领导越过了行政领导，充当了第一线执行者的角色。第四，人民群众食品消费总体上追求更安全，控制基于传统的符合性食品质量安全因素的任务还很重，而非传统质量安全因素不断涌现，使得无论日常的监管工作还是构建新体制新机制新制度的任务都更加繁重。我们承担责任的风险意识不强，没有抓住影响加工食品质量安全水平的主要矛盾，正向思维远远多于负向思维。系统上下人员编制严重不足，组织结构严重欠缺，技术装备严重落后。对食品质量安全风险因素“检不了、检不出、检不准、检不快”的问题，全方位的存在于编制、组织、观念、设备、作风等各个方面。第五，国民要求食品质量安全的呼声很高，但主人责任意识远没有转化为负责任的实际行动，做客人的行为远远大于做主人的行为。经济社会发展到今天的水平，如何用好国民的民主意识，既是我党的艰巨任务，是舆论积极引导公众的艰巨课题，也是作为政府监管部门之一的质检部门的艰巨责任。 
   总而言之，对加工食品发展中的国情认识不透，对国际食品安全新理念理解不深，对国民要求安全的呼声重视不足并引导不力，集中反映出我们的认识还都没有适应、没有符合客观事物本身发展的实际，总局在加工食品质量安全上的执政能力不完全适应新形势新任务的要求。这些情况表明，经过我们的不懈努力，我国加工食品质量安全取得了有目共睹的发展成就，从加工者数量到加工能力规模、从加工设备技术等条件到职工素质管理等软件，都发生了意义深远的重大变化，但我国食品质量安全还将比较长期处于面对社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的食品质量安全需要同落后的食品生产加工能力水平之间这一根本矛盾没有变。当前我国食品质量安全的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在食品质量安全的新世纪新阶段的具体表现。我们必须认清我国现阶段食品质量安全的基本国情，做到这一点，不是妄自菲薄、自甘落后，也不是脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国发展加工食品质量安全的新机遇新挑战，全面认识加工食品质量安全深入发展的新形势新任务，深刻把握我国构建加工食品质量安全面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色加工食品质量安全更为广阔的发展前景。
    二、全面认识食品质量安全深入发展的新形势新任务
    党的17大提出了实现食品质量安全目标的新要求。指出：人民生活质量要明显改善；要确保产品质量和安全；要加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平；要加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系；要规范发展行业协会和市场中介组织；要健全社会信用体系；要提高开放质量，加快转变外贸增长方式，立足以质取胜；要加快培育我国的跨国公司和国际知名品牌；要健全政府职责体系，加强行政执法部门建设；要减少和规范行政审批；要坚持用制度管权、管事、管人；要确保食品药品安全。17大的这些报告内容，庄严表明向开拓加工食品质量安全新境界而努力的新任务更加艰巨，新使命更加光荣。质检部门必须以科学发展观为统领，以提高加工食品质量安全保障水平为己任，更加契而不舍、一丝不苟地奋发努力。
    食品加工业是国民经济第一大产业。要牢牢扭住经济建设这个发展中心，就必须把食品加工业放在重要位置。坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断解放和发展社会生产力，就必须把谋划发展食品加工业作为重要组成部分，丝毫不能放松。质检部门紧贴发展这个中心，就必须把提高加工食品质量安全保障水平，始终摆在各项工作第一位。考虑食品质量安全，必须考虑生产加工环节，必须全面了解和掌握食品生产加工产业的新发展。
    食品是人类生活的第一必需品。坚持以人为本，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，就必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的食品质量安全这个基本需要，作为我们监管工作的根本出发点和落脚点。尊重人民的主体地位，就要从保障加工食品质量安全做起；发挥人民的首创精神，就要从依靠人民人人尽责控制食品质量安全的每一个风险因素做起；保障人民食品安全权益，就要建立能够提供这种保障的行政、司法和民间救助体制机制和制度。要通过全体人民的共同努力，做到食品质量安全为了人民、食品质量安全依靠人民、食品质量安全成果由人民共享。
    正确认识食品质量安全的本质与科学内涵。食品质量安全在本质上来说，就是食品对人体健康产生危害的风险。而风险是未来的不确定因素对实现食品质量安全目标的危害，包括危害的程度、可能及其在人们心理上的反映。科学全面把握食品质量安全的本质和内涵，可以得出一些基本结论。一是食品质量安全目标是食品质量安全的风险因素相对于人的健康需求来说的。情理上说，人人希望健康长寿，在质量安全上追求再高都不为过。但现实中，过于追求健康目标，人的生存与发展中的其他风险就会加大，比如成本等等风险因素。因此，无论生产的现实还是生活的现实，食品质量安全都不存在零风险，也没有绝对的质量安全方式。这既是生物、环境、医学等自然科学知识告诉我们的基本常识，也是政府管理农业、加工、流通、餐饮等经济社会发展事物的经验、教训和课题。二是确定食品质量安全风险的目标，应当充分考虑生产力发展水平和人民生活消费成本，把质量安全保障和生产生活成本都确定在可接受的范围之内，不能脱离实际，不能偏向任何一方，否则成本很高，质量安全保障水平仍难满意。作为人民授权管理经济社会发展的政府，只能为全体人民提供某个时间段内适宜的食品质量安全保障水平。至于哪个时间段内什么样的食品质量安全保障水平是适宜的，需要由全体人民按照一定秩序来确立，这就是法律和标准秩序。三是开扩预防和化解食品质量安全问题的根本途径，在于不断研究和寻找不确定因素，也就是影响食品质量安全的已知和未知的风险源，包括物质、过程和场地等。使未知变已知，争取主动，避免被动；使已知更深化，安全更安全。分析和评估风险源危害的程度与可能，按照优先顺序确立技术、经济等安全风险措施，加以综合运用。任何单方面措施，都不会收到根本效果。四是化解群众恐慌心理。及时、全面、科学传达食品质量安全风险信息，在信息化时代的重要性，比以往任何时期都显得越来越重要，越来越迫切。从减少食品质量安全风险信息，包括基本的科学知识和政府管理信息等，在群众心理上的危害方面多做工作，是保障食品质量安全工作必不可少的重要组成部分。 
    实现食品质量安全，必须坚持各方面的主体要素和客体要素全面协调可持续发展。抓住食品经历“从农田到餐桌”具有的产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂等特点，全面协调各个主体、各个客体、各个环节、各个方面的关系，最终实现摆上人民群众餐桌的食品质量安全。农业、质检、工商、卫生等部门，在按照生产、加工、流通、使用四个环节各负其责的同时，还必须有一个机构，能够遵循食品质量安全这个事物内在联系的客观规律，加强统一组织协调，作到行为结果与事物发展内在规律相统一。现在的问题恰恰在于没有作到协调统一。实施监管的体制机制看似基本建立，但组织机构不健全，能够适应现代安全风险分析和预警的组织机构不明确；现有监管组织机构相互之间协调职能缺位，联系运转不畅；分段有了基本边界轮廓，但细节不详，品种不具体，遇到实际问题就出现扯皮；机制不顺，化解扯皮、细化分工的机制没有建立起来；基本有法可依，但在解决食品质量安全的非传统因素这个突出矛盾上惨白无力；连续多年专项整治是有效的，但在构建完善新型体制机制制度方面，还不足以解决深层次的矛盾。这些问题不解决，既难以适应食品质量安全“从农田到餐桌”所涉及的种植养殖、加工制作、储运销售、餐饮消费以及进出口等众多环节的自然规律要求，也难以适应我国幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡、生产力水平地区差异大、市场机制尚在逐步完善之中的国情的实际，更难以适应人民大众的新要求、国际趋势的新变化和影响当前食品质量安全的新因素的实际。
　实现食品质量安全也要坚持统筹兼顾。要统筹国内国际两个大局，认真应对并借鉴来自于国际的食品质量安全的一切新知识、新理念、新方法。对国内特殊国情下可能发生的人为故意使用非食用物质，要敢于揭露揭丑而不搪塞掩饰。培养善于从国际形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战，营造良好国际环境的能力。要统筹不同地区、不同人群、不同民族的食品质量安全需求。总之，既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要矛盾、事关群众食品质量安全的突出问题，着力推进、重点突破。
    构建和谐社会，食品质量安全是第一需要。实现公平正义、诚信友爱、安定有序，保障食品质量安全是基本准则。着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的食品质量安全问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好的食品质量安全社会环境。在新的发展阶段继续全面加强质量食品安全监管，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以科学发展观为指导，深刻认识和把握社会主义初级阶段食品质量安全的基本国情，总结加工食品质量安全监管工作的发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求，努力构建保障食品质量安全新的监管体制机制和制度。 
    三、深刻把握我国构建食品质量安全面临的新课题新矛盾
   “确保”二字，表达出中国共产党作为执政党，在解决食品质量安全问题上的坚强决心。应当防止这种语境下引导全体国民形成国家全能的偏见风险。国家全能的偏见是十分危险的，也不符合党的16届5中全会精神。防止引导民众热衷于以为“行政部门监管是个可以包打天下”的手段，真要是这样，那又走向了计划经济的老路。临时住厂监管虽然有效，毕竟是非常之时的非常之举，多少带些“政策补丁”的味道，是否长期使用，需要论证成本等风险。究竟如何引导社会全体食品劳动者和作为全体消费者的全体人民，形成食品质量安全风险因素人人控制、食品质量安全成果人人共享的机制，实实在在是一个十分严肃的重大课题。  
    解决食品质量安全问题，必须以科学发展观为指导，以开展学习实践活动为契机，认真贯彻落实胡锦涛总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时的讲话精神。必须建立在科学的体系之中，这就是要大力构建食品质量安全风险分析防范体系，重点围绕“切实转变观念、健全组织体系、完善运行机制、加快制度建设”等方面，着力加以谋划和推动。既需要企业加强自律，落实第一负责主体的责任；还需要政府总负责，需要政府各相关部门分工负责；需要民众这个社会构成的基本主体负起责任；需要行业组织、中介组织这些管理社会的新型组织负起责任；需要新闻媒体负起责任；需要司法体系这个纠正市场失灵的最后一个兜底途径负起责任，为民众选择司法救济提供足够司法支持。所有这些，都需要建立在对食品质量安全风险的分析和管理体系之上。
   （一）切实转变观念，突出监管重点。坚持胡锦涛总书记强调的预防为主、源头治理的工作思路，进一步突出控制加工食品的质量安全因素这个重点。推进加工食品清洁生产不仅要跟自然做斗争，也要跟人为故意破坏做斗争。不仅要进一步净化食品生产加工产地环境，更要净化社会生产加工食品的主体的心灵环境。不仅要加大对生产加工全过程合法投入品的质量安全监管，更要健立对故意破坏食品质量安全的风险因素的预警监管。针对我们的监管实践中还存在的许多反映观念不适应、不符合科学发展观要求的现象，加快转变观念的进程。比如：许可核查中企业使用不明添加剂为啥会成为多年不能解决的难点，企业往往以配方保密为由，拒绝报告其真实属性，安全隐患最大。对此不是没有办法，而是观念作祟。强制检验一直落实不下去，根源在于把企业困难摆在了第一位，而把人民的安全摆在了第二位，没有落实以人为本的根本要求，企业利益大于人民利益。等等这些，都需要我们转变观念，树立基于风险管理的新观念。
    参考国际食品法典委员会的定义和发达国家的成功做法，食品安全风险分析防范体系，是以风险评估为基础的“预防胜于治疗”的管理理念的具体体现，与我国目前实行的食品安全监管思路和模式有着根本不同。一是风险分析防范体系立足于对食品安全因素危害性的科学分析与评估过程，更加适合于食品安全的本质和内涵，可以改变过去主要依靠食品质量和卫生标准是否符合的绝对化监管模式，可以扭转合格食品不一定安全的尴尬局面，质量安全食品必须建立在对已知和未知的食品质量安全风险源的不断研究和寻找的更加广阔的视野基础上，科学地把对食品化学成分的分析检测建立在“未知”这个定向上，这样的话，只要能想象得出，任何成分就能检测得出，任何图谋大发假冒伪劣食品不义之财的行为，都可以被尽早侦知而被控制。二是风险分析防范体系将已知风险监管与未知风险监管有机结合起来，更加强调对未知风险的研究和分析，不断将未知变已知，已知更深化，可以改变过去仅局限于对已知风险监管的模式，可以扭转有标准则管，无标准不管或无法监管的被动局面。三是风险分析防范体系更加明确了企业、研究机构、检测机构、国民消费者、政府及其组成部门、以及司法机构在食品质量安全问题上的功能和定位，都更多地将社会资源和公共资源投入风险评估环节和基于风险的监控，建立新型的基于风险监控的全社会风险信息交流体系，有利于在全社会形成正确认识和处理食品质量安全风险的新型机制，在新型体系机制上“保障”食品质量安全而不是“确保”安全，避免不必要的社会恐慌而不是制造社会恐慌。为此，要加快建立健全风险交流体系机制，加快建立风险评估机制，加快构建主要基于对未知安全风险因素的防控的监管体制机制和制度，加快形成全社会科学认识风险的舆论氛围和恐慌心理安抚氛围，构建舆论使用“有毒”“致癌”“致畸”语言必须经过科学家评估的机制。在食品加工监管中贯彻风险管理理念十分重要，要加快思想观念的转变过程，加大排除安全风险的工作力度。要树立“排除加工食品安全风险越多，加工食品带给老百姓的风险就越小”的新观念，从过去为企业“说好话、评先进、树典型”工作模式，尽快转化为“挑缺陷、找毛病、敢说不、多说不”的新模式。
  （二）尽快完善组织体制，加强机制制度建设。一是基于威胁加工食品质量安全的最大最主要的因素来自人为故意破坏这个最大的现实问题和最主要的食品质量安全矛盾，应当设立国家的或总局预警中心。全面开展各类加工食品安全项目的筛查分析与信息收集，长期建立安全风险档案，开展检测技术研究，加强安全应对技术储备。没有这样的专门机构，难以应对日益增多的来自这方面安全因素的威胁。
    二是总局应当成立生产许可审查中心。专事承担生产许可的评审，拟订实施细则，管理市场准入专业技术委员会，调查分析行业质量安全状况，管理加工主体档案等数据信息，组织审查员培训考试等事务性工作。现在的有关机构法人地位不明确，事实上权力不小，但权利不明，因此责任义务没有落实到位。现场审查工作要求专业性、技术性和政策性都很强，对审查人员素质要求很高，但事实上部分审查人员工作素质难以满足工作要求。表面看，审查人员审查时间难以保证，但本质是编制不足，人员使用回旋余地极为有限，加上聘用人员权利义务不对等，审查质量难以保证。没有这样的专门机构，很多必不可少的监管工作难以落实，成为承担责任的很大隐患。国务院领导提出的“情况明、数字准”的基本要求难以作到，“责任清”更难以落实。恐怕追究责任不是目的，促进落实责任才是根本目的。
    三是基于民生安全诉求不断增长，总局应当设立直属的产品质量安全诉求管理机构。作为总局直接联系人民群众的窗口，专事受理食品等产品消费苦情投诉，调解纠纷，组织仲裁、检验、鉴定，沟通、化解诉求矛盾，加强投诉处理管理，为政府行政部门完善食品等产品质量安全监管机制制度提供建议。同时承担不安全食品召回管理，建立维护召回管理的信息网络，负责接受、评估、分析招回信息，提出监管建议。这既是落实“以人为本”要求的重要举措，也是多年日常工作尤其是应对突发事件积累的最深切体会，想表达的最大愿望。
    四是食品生产监管司要加强内部工作机制建设。基于安全因素的风险监管，遵循优先顺序原则，把人为故意破坏这个最大的安全因素作为第一监管项目，改进食品生产监管司的工作流程机制。初步设计围绕8项制度加强改进和完善，重点是：加强对加工者主体的监管；尽快落实监督检查制度，核查全部生产过程记录；落实召回管理、风险监控等制度；从落实乳品监管条例入手，推动加工者主体落实强制检验制度；继续探索完善其他各项制度。按照“承担国内食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督管理责任”这个艰巨的职责要求，目前正在抓紧梳理流程、再造流程，明确流程环节的任务和相互关系，作到监管责任不留死角。将以此为基础，提出食品生产监管司新的岗位编制需求和责任分工关系，在清理监管制度内容的基础上加快制度的建立和完善，推动形成新的“分工明确、边界清晰、不留死角、配合有力”的责任共担体系。
  （三）尽快加强基层能力建设，理顺各个方面关系。坚持企业第一负责、政府总负责、部门分工负责的基本责任体系，深化认识监管主体与对象主体、监管客体与对象客体及相互之间的关系。一是监督企业落实第一责任主体的责任。围绕认真贯彻落实国务院发布的《 乳制品质量安全监督管理条例》 和《 奶业整顿和振兴规划纲要》，配合地方政府和有关部门督促乳制品生产企业落实整顿工作要求，重点是落实强制检验制度，抬高准入门栏，勇于挑刺，敢于说不。要通过制度设计，调动或者强迫监管对象主体即生产加工者主体保障食品质量安全的积极性，也要建立必要的科学的防范制度体系，监管和防范对象主体发生越轨甚至严重越轨的行为，形成强大威慑。
    二是政府总负责。重点是呼吁中央编办协调地方政府加强领导，解决质检部门基本监管能力不足的突出矛盾。主要是明确机构，上下都要设立机构；增加编制，尤其要给足食品专业人员；落实经费，尽快解决基层基础的工作经费同行政事业收费和罚款挂钩的最大隐患；解决基层监管能力不足的最突出问题，给足基本的检验设备，实现检得了、检得出、检得准、检得快。加强部门协调，形成合力，一定要把风险监管责任落实到各监管主体，并且相互之间要协调，要能适应食品质量安全的内在规律。上游主体不负责，下游主体无论如何难以作到安全保障。各个监管主体都是共同承担风险的组织成员，承担风险责任才有在组织中存在的价值。个人也是一样，必须承担风险。要保障食品质量安全的体制设置与机制运行和制度建设，要与食品生产力水平和人民群众的食品质量安全需求相协调。制度设计，要有利于调动各个监管者主体的积极性，形成相互之间敢于负责、能够负责的责任体系和机制，而不是推委扯皮。由于食品质量安全风险是对未来的担忧，并且是容易发生负面的影响，因此要在已经形成责任追究机制的氛围下，协调形成必要的激励机制。一味追责，恐难留住人才和稳定队伍。监管主体本身必须要有足够的科学手段这个客体，才能实现对食品质量安全风险因素的量化，控制食品质量安全风险的影响。这是保障食品质量安全必须依靠的客体。没有或者缺少这个客体，难以满足对食品质量安全内在规律的认识，根本谈不上对保障食品质量安全的规律的把握，监管责任怎能落实。对以上这些问题解决的程度，直接事关解决基层质检部门不同程度存在的“公司化、文盲化、本地化”趋势的根本问题。
    三是理顺总局同省级局的关系。总局侧重认识我国食品生产力发展水平的阶段性特点，充分认识监管工作的长期性、复杂性和艰巨性，加强对食品质量安全风险规律的认识，侧重从加强对监管对象主体和客体规律的认识和把握的角度，做好总局自身必须的体制机制和制度建设。在此基础上，用自身行为引导，并加强对地方局业务工作的指导。总局落实自身工作需要依靠地方局的资源，应多用政府采购的方式，少用以至不用行政平调的方式。对地方局职权和责任范围内的工作，总局要多用依法监督的规矩，少用以至不用行政命令式的指挥。总之，总局应当更多地尊重地方党委政府对省级局的领导，尽量减少和避免对省级局这个主体的行政指挥和命令。同时，省级局应当更多地争取地方党委政府对其主体客体能力建设的领导、规划和落实，总局尽力通过中央转移支付等政策方式加强对省级局能力建设的帮助和扶持。