教师特色的自我介绍:易好：浅析司法行政工作中的五大法律制度

易好：浅析司法行政工作中的五大法律制度

在司法行政部门的指导、管理、监督下，法律服务行业发展越来越快，法律服务队伍越来越大，在维护社会主义法制，大力推进依法治国方略的顺利实施方面，发挥了重要作用。下面，笔者以一名基层司法行政工作人员角度，结合本职工作实际，就法律服务中的公证、律师、司法鉴定、法律援助、人民调解五大法律制度作些粗浅的剖析和探讨。

一、公证制度

（一）我国公证制度的发展和现状

新中国的公证制度是借鉴前苏联公证制度逐渐建立起来的。早在1946年的解放区就有公证制度的雏形，50年代初期即颁布了《北京市人民法院公证暂行办法》。1956年初,司法部经国务院批准在各地设立公证处。1959年司法部被撤销，公证工作划归人民法院管理。“文化大革命”期间，公证工作被取消。1979年司法部重建后，即着手公证制度的恢复与完善。1980年3月，司法部发出《关于公证处设置和管理体制问题的通知》，规定在直辖市、省辖市、县设立公证处，代表国家办理公证业务。1982年国务院制定了《中华人民共和国公证暂行条例》。自此，公证制度发展成为我国法律制度和司法制度的重要组成部分。1993年根据党的十四届三中全会《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》，司法部全面启动了公证体制改革工作。2000年7月，国务院办公厅批转了《司法部关于深化公证工作改革方案》，进一步明确了公证改革的目标和任务。2006年3月1日《中华人民共和国公证法》正式施行。该法的颁布施行，进一步推动了公证制度的改革发展。

（二）司法行政工作中的公证制度

在公证法颁布施行以前，公证处受司法行政机关的领导，因此，司法行政机关对所属公证机构的公证业务、机构设置、人员配备和任免等有关工作赋有管理、监督的职责。1990年初，司法部正式提出了两结合的管理方针，即建立具有中国特色的公证管理制度，实行司法行政机关行政管理与公证员协会行业管理相结合的公证管理体制。司法行政机关主要侧重组织和队伍建设、法制政策制定、执业监督处罚等宏观管理，具体事务性工作将逐步交给公证协会负责。当前，司法行政机关在公证管理工作中的法律依据主要有《公证法》和司法部发布的《公证机构执业管理办法》、《公证员执业管理办法》、《公证程序规则》。《公证法》第5条规定，司法行政部门依本法对公证机构、公证员和公证协会进行监督、指导。主要体现在以下两个方面：一是对公证机构的监督指导。主要是依法对公证机构的组织建设、队伍建设、执业活动、质量控制、内部管理等情况进行监督。建立有关公证机构设立、变更、备案事项、年度考核、违法违纪行为处罚、奖励等方面情况的执业档案。二是对公证员的监督指导。主要是，司法行政机关应当依法建立健全行政监督管理制度。公证机构负责人履行管理职责的情况，由所在地司法行政机关进行考核。经年度考核，对公证机构负责人在管理中存在的突出问题，所在地司法行政机关应当责令其改正。公证员和公证机构负责人被投诉或举报、执业中有不良记录或者经年度考核发现有突出问题的，所在地司法行政机关应当对其进行重点监督、指导。

（三）公证制度在基层司法行政机关管理实践中的几点问题及建议

1、公证机构与基层法律服务所业务冲突的问题。根据《湖北省乡镇法律服务收费管理办法》(鄂价经字[1998]351号)第3条规定，乡镇法律服务所提供的法律服务包括办理见证事项和协助办理公证，导致实际工作中公证机构与基层法律服务所业务冲突，甚至个别基层法律服务工作者对应该办理公证的事项办理见证。司法行政机关作为两者的共同主管部门，应该怎样协调处理，确保公证事业的健康有序发展。笔者认为：见证，是指基层法律服务工作者根据当事人的请求，以法律服务工作者身份在场，以法律服务工作者的名义对具体的法律行为或法律事件的真实性、合法性进行证明的活动。见证属于“私证”，与公证比较，见证没有法律规范，见证不具有公证那样的法律效力，两者存在实质性区别，(1) 见证是以律师的名义进行的，而公证是由国家公证机构代表国家进行的；(2) 律师见证在法律上仅作一般的证据证明，而公证则具有法定的证据效力，有些公证文书赋予强制执行效力，有些公证证明成为某些法律行为成立的必要条件；(3) 在诉讼中，见证文书将要接受人民法院的严格审查。基层法律服务工作者办理见证是的一项非诉讼业务，它相对于公证而言的，属于民间证明的范畴，因此在见证事务出现争议时，其见证行为承担的法律责任往往是要严重。基于我国见证在法律上没有相应的规范，且我国实行公证制度，笔者建议，基层法律服务所一般不要接受见证委托。当事人前来委托的应向其阐明法律有关规定，协助办理公证为好，只要不是法律规定必须本人办理的公证事项，基层法律服务者可协助其办理。法律依据：《民法通则》规定“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为”；《公证程序规则》第11条规定“当事人可以委托他人代理申办公证”。

2、当事人投诉处理的问题。《公证法》颁布以后，公证争议的解决途径只有三种，公证机构复查、行业协会处理、人民法院民事诉讼，司法行政机关不再介入公证争议的处理。而实践中，当事人与公证机构发生争议后，一般还是向所在地司法行政机关投诉。司法行政机关是否可以不予受理，怎么处理？笔者认为：首先，如果当事人以信访投诉的形式反映到司法行政机关，司法行政机关依据国务院《信访条例》必须受理。其次，根据当事人反映情况分别处理，反映公证机构存在《公证法》第41条、第42条规定所列行为的，司法行政机关依据《公证机构执业管理办法》第39条，应当及时立案调查，全面、客观、公正地查明事实，收集证据，报上级司法行政机关，并依据《信访条例》回复当事人；如反映情况是《公证法》第39条、第40条所列情况，依据《公证法》第39条、第40条、《公证程序规则》第61条、第68条告知当事人解决争议途径，做好相关法律宣传解释工作。

二、律师制度

（一）我国律师制度的发展和现状

1954年第一部宪法中关于“被告人有权获得辩护”的规定，事实上为新中国的律师制度的建立提供了宪法依据，同年颁布的《人民法院组织法》规定：人民法院审判案件，被告人有权获得辩护，被告人除自己行使辩护权外，还可以委托律师为他辩护。此规定进一步从程序上确立了律师的地位。1957年到1978年，律师制度被取消。1978年宪法恢复了刑事辩护制度，1979年颁布的《刑事诉讼法》及《人民法院组织法》又对律师参与刑事辩护作了规定。1980年8月26日，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》，这一条例较为全面地规定了律师制度。1993年，司法部根据结合前期改革实践，提出并报经国务院批准了《关于深化律师工作改革的方案》。较之过去，《方案》在以下两个方面有所突破：第一，对律师的性质进行重新定位，恢复了律师作为社会法律服务的专业人员、律师事务所作为社会法律服务中介机构的一般属性；第二，为合伙制、合作制律师事务所的设立提供了政策依据。1996年，《中华人民共和国律师法》正式颁布，并于2007年10月修订。2008年6月修订后的新《律师法》正式实施标志我国律师法律制度逐渐完善。

（二）司法行政工作中的律师制度

80年代初我国实行的是单一的司法行政管理体制。90年代初期律师机构改革实行司法行政机关管理为主，律师协会行业管理为辅的律师管理体制。1993年司法部《关于深化律师工作改革的方案》中提出建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合的管理体制，经过一个时期的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制。这种两结合的管理体制，被1996年颁布的律师法确定下来。新《律师法》第4条规定：司法行政部门依照本法对律师、律师事务所、律师协会进行监督、指导。根据新《律师法》和司法部颁布的有关规章的规定，司法行政机关对律师工作实行宏观管理，其主要职责是：（1）制定律师行业发展规划，起草和制定有关律师工作的法律草案、法规草案和规章制度；（2）批准律师事务所及其分支机构的设立；（3）负责律师资格的授予和撤销；（4）负责执业律师的年检注册登记；（5）加强律师机构的组织建设和思想政治工作。

（三）律师制度在基层司法行政机关管理实践中的几点问题及建议

1、律师行业的管理。存在的主要问题：一是律师服务市场受社会法律服务市场（包括基层法律服务所）的冲击和干扰。少数基层法律服务所的工作人员冒充律师，代理有关律师业务；一些“黑律师”、“土律师”充斥律师市场。二是律师违规现象比较突出。少数律师误认为律师为自由执业者，以为可以自由行动以致偏离《律师法》和《律师执业规范》，发生违规现象。为“钱”办案；与法官之间发生不正当关系；办人情案、关系案；私自收费或擅自提高收费标准，严重扰乱了律师服务市场。三是不正当竞争。个别律师违反律师职业道德，恶意诋毁同行，故意抬高自己。少数律师私自或故意违规压价，引起不正当竞争。四是代理敏感性案件、群体性案件不请示、不报告。

笔者认为：只有从源头和宏观上加强监控，才能纠正律师行业不正之风。要进一步完善宏观管理体制，找到律师由司法行政机关和“律协”结合管理的最佳方式，明确各自管理的职责和内容。要进一步整顿和完善法律服务市场，规范各自的服务行为。对不具备律师资格的土律师、黑律师坚决予以取缔。要进一步严明律师执业纪律，及时制定《律师惩戒处分条例》，完善投诉、调查、指控、听证、处理及申诉程序，发动社会各界和人民群众加强对律师行为的监督，对违纪律师或律师事务所予以严格查处。要进一步严明党纪、政纪和法纪，对代理敏感性案件、群体性案件不请示、不报告和乱收费，收受贿赂等违反党纪、政纪和法纪行为的律师，及时给予党纪、政纪处理（或处分），凡触犯刑律的，一律移送司法机关严惩。同时，建立诚信制度，建立律师执业纪律记录制度，形成律师信用记录档案，强化对律师职业纪律的约束。建立和健全年度考核制度，制定有关约束规则，促使其规范自身行为。

2、律师事务所的管理。存在的主要问题：一是主任忙于业务，对大多数主任来讲，放弃业务是不可能的。忙于业务必然会疏于管理。二是内部管理机制存在某些缺陷。合伙所表现较突出，人合心不合、资不合。三是内部规章制度落实不到位。所都建立了较为全面的规章制度，但流于形式或形同虚设。四是重分配、轻积累，短期行为较突出。只注重个人的收益分配，缺乏长远的奋斗目标和打算。

管好律师事务所，主任是关键。主任应具备较高的管理才能，具备出色的人格魅力，具有良好的业务素质。笔者建议：新《律师法》实施后，相关部颁规章也要相应修改，基层司法行政机关可以对律师事务所主任人选提出建议。

三、司法鉴定制度

（一）我国司法鉴定制度的发展及现状

我国现代司法鉴定制度的兴起始于二十世纪初。1906年，清朝的诉讼制度和1928年国民党政府颁布的《刑事诉讼法》，对鉴定作出了较具体的规定。新中国成立后，公检法机关根据需要，分别制定了部门鉴定工作细则。改革开放以后，在社会主义法制建设的推动下，司法鉴定制度建设有了一定发展，但相对滞后，1979年颁布1996年修订的《刑事诉讼法》和1989年颁布的《民事诉讼法》，1991年颁布的《行政诉讼法》，对相应的鉴定问题也只作了原则性规定，且无配套法规。至到2005年全国人大常委会通过《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称“决定”)才确立了司法鉴定体制改革的发展方向和基本框架。严格的讲，目前还没有形成完整系统的司法鉴定制度。

（二）司法行政工作中的司法鉴定制度

国务院在1998年机构改革方案中已将面向社会服务的司法鉴定的管理权授予司法行政部门。司法部也相继颁布了一些司法鉴定制度。但由于没立法以及部门利益之争等各种因素，这些制度没有得到有效实施，司法行政部门实际上只能管理自己设立的司法鉴定机构。2005年，《决定》才以法律的形式确立“建立统一的司法鉴定管理体制”的改革方向和基本框架，明确国务院司法行政部门是司法鉴定行业的主管机关。《决定》实施近三年来，司法部和各省级司法行政机关制定有关司法鉴定的规章制度约60多项，主要有《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》和《司法鉴定程序通则》，前两项对司法鉴定机构、司法鉴定人准入的法定条件、申请程序，司法行政机关准入管理的程序作出了明确规定，是名册管理、执业管理、处罚管理的基础。《司法鉴定程序通则》包括鉴定的委托与受理、鉴定的实施、鉴定文书的出具，规定了鉴定活动“独立、客观、公正”三项基本原则，涉及鉴定保密制度、出庭制度、收费制度、回避制度、监督与管理制度，是司法鉴定的核心制度之一。

（三）司法鉴定制度在司法行政管理实践中的几点问题及建议

1、管理层级的问题。根据《决定》确立的司法鉴定管理层级制度，司法鉴定管理的主体层级设置为二级，即国务院司法行政部门和省级人民政府司法行政部门。司法部颁布的两个登记管理办法规定省级司法行政机关可以委托下级司法行政机关协助办理有关工作，实际上就是提出了国家、省、市三级管理体系。但根据目前司法行政对司法鉴定管理的实际情况，从司法鉴定机构的设立到日常监督管理，大部分管理工作是由县级司法行政部门完成，造成了管理上的越位。对此，笔者建议建立国家、省、市、县四级管理体系。首先，全国大多数县已设立法医司法鉴定机构，仅荆州市所辖8个县、市、区均已设立法医司法鉴定机构，鉴定业务呈每年20%速度递增。虽然，三级管理体系已不能与之适应。其次，建立四级管理体系是法律服务管理工作不断深入发展的必然趋势。新修订的《律师法》已经赋予县级司法行政机关日常监督管理权、调查权和处罚建设权。

2、管理范围单一的问题。目前，笔者所在荆州市所辖8个县市区，其中7个县市区都只设立了法医司法鉴定机构，仅有一个县设立了法医和建筑工程两个司法鉴定机构，而且被许可的执业类别都只有法医类中的一项，法医临床鉴定。全国大部分地区也面临类似的局面。造成这一局面的主要原因，一是《决定》目前明确列入司法行政部门统一管理的司法鉴定业务类别只有法医类、物证类、声像资料类三大类。二是一些部门对《决定》理解上的分岐，造成实际上鉴定事项多头登记，有司法行政部的登记，有法院系统的登记，有行业主管部门的登记。由于法院掌握着委托权和裁决权，行业主管部门登记较司法行政部门准入标准低、管理要求松，三大类以外的鉴定机构不愿在司法行政部门登记。三是物证类、声像资料类和法医类临床鉴定以外的项目的准入标准要求太高，县级机构尚无条件申报。这种局面对司法鉴定事业的发展极为不利，笔者认为：全国人大常委会应及时对《决定》进行必要的立法解释，进一步明确司法行政部门管理的业务范畴，统一司法鉴定人和司法鉴定机构名册，并在此基础上尽快制定《司法鉴定管理法》。

3、管理滞后的问题。例如司法鉴定援助管理。2008年，法律援助在我省被省、市、县三级纳入为民办实事项目。大量援助案件在办理中需要通过鉴定举证。由于司法鉴定援助制尚未制定，鉴定援助的范围、对象和受理程序等都无法确定，导致管理上滞后。司法部要加快有关司法鉴定规范管理相关部颁规章的制定进程，切实解决由于相关规章和制度不到位，管理滞后的问题。

四、法律援助制度

（一）我国法律援助制度的发展和现状

我国法律援助的起步只有十几年的时间，但发展颇为迅速。1996年3月新修订的《刑事诉讼法》第34条首次将“法律援助”明确写入法律，是我国法律援助制度建设一个重要里程碑。1996年5月15日通过的《中华人民共和国律师法》第六章明确规定了公民获得法律援助范围和律师必须依法承担的法律援助义务，提出了有中国特色的法律援助制度的主要原则和基本框架，为制定法律援助的专门立法奠定了法律基础。1997年初开始，法律援助工作在全国范围逐步推开。2003年国务院颁布《法律援助条例》，明确规定法律援助是政府的责任，标志着有中国特色法律援助制度的基本形成。

（二）司法行政工作中的法律援助制度

2003年国务院颁布《法律援助条例》，第4条规定：国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。司法行政机关的监督管理，是指司法行政机关基于行政管理关系，在其职权范围内，对法律援助机构及其工作人员的工作，以及具体承办人员所提供的服务实施的监督管理。司法行政机关监督管理的内容主要有：（1）法律援助工作的建章立制情况及发展规划。（2）法律援助经费的管理和使用。（3）法律援助机构的组织建设、机构建设、统计工作。（4）法律援助中心指派的法律援助事项的完成情况。（5）法律援助案(证)卷宗质量和档案管理情况。  （6）办理法律援助工作中的违纪、违法情况。（7）其他与法律援助有关、需要检查的。在检查中，发现法律服务人员(律师、公证员、基层法律工作者)拒不履行法律援助或者疏于履行法律援助职责的，依据律师法及司法部的有关规定，司法行政机关可以不予年审注册或给予相应的处罚。其后，司法部于2004年9月8日印发了《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》，进一步规定了司法行政机关、律师协会和法律援助机构对法律援助工作进行指导和监督的职责和相关制度。

（三）法律援助制度在基层司法行政机关管理实践中的几点问题及建议

1、立法滞后的问题。随着法律援助制度在中国迅速发展，我国法律援助制度的立法工作取得了长足的进展，国务院出台《中华人民共和国法律援助条例》后，许多地方已经通过行政法规和地方立法的形式建立了法律援助制度，但从总体上看，我国的法律援助制度尚处于萌芽阶段，对法律援助制度仍缺乏明文规定。同时各级法律援助组织和个人对《条例》的理解不同，运用起来也有差异，反映出单一的制度可操作性较差的缺陷，需要建立一套完整的立法体系。

2、机构设置的问题。法律援助机构未形成统一模式，缺乏规范性。各省、市、县法律援助管理各具特色，法律援助各种模式并存。有的县司法行政机关设立了法律援助管理机构和法律援助机构，行政和实施分开管理。 有的县司法行政机关只设立了法律援助机构，由援助机构承担行政管理职能。有的法律援助机构被定为行政机关内设机构，有的法律援助机构被定为事业单位。

3、资源困境的问题。一是人力资源困境。受编制控制，有的地方虽然挂了法律援助机构的牌子，却没有专门人员开展工作，形同虚设。二是资金资源困境。许多地方财政没有将法律援助经费纳入预算,没有制定办案补贴标准。造成以上情况的原因是多方面的，但主要是一些政府对于法律援助制度存在的意义认识不够，对于自己应当承担的责任认识不够。《法律援助条例》规定法律援助是政府的责任，但很多地区承担这项责任的是司法行政部门，司法行政部门作为主管行政部门主要是指导、管理，政府承担责任的方式应当为开展法律援助工作提供必要的资金、办公条件和人员配备。

笔者建议：尽快颁布《中华人民共和国法律援助法》，一是把分散在宪法、民事诉讼法、刑事诉讼法和部门法、地方法有关法律援助的规定集合于专门法中，根据实践时发现的当前法律援助制度里欠缺的问题，重新定夺，与时俱进，因地制宜。二是专门法中应当包括法律援助的性质、任务、类型、服务人员的权利义务和责任以及奖惩机制，对经费保障措施等问题加以明文规定。三是通过宣传让政府的职能部门认真履行职责，让受援人增强自我保护意识和法律意识，知道受到侵害后寻求帮助的渠道。

五、人民调解制度

（一）我国人民调解制度的发展和现状

具有中国特色的人民调解制度是中国共产党在长期的革命斗争和实践中，继承、弘扬我国民间调解的传统，不断发展和完善起来的一项社会主义民主法律制度，体现了我国“息诉”、“和为贵”的历史文化传统。

1954年，政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，在全国范围内统一了人民调解组织的性质、名称、设置，规范了人民调解的任务、工作原则和活动方式，明确规定人民调解委员会是群众自治性组织，要求人民调解必须依法及社会公德调解，遵守平等、自愿及不剥夺诉权的三原则。《通则》的颁布，是我国人民调解制度发展史上的重要里程碑，标志着人民调解制度在新中国确立。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》明确地将人民调解制度写进了法律条文，重新确立了人民调解制度的地位。1989年国务院发布了《人民调解委员会组织条例》，确定了人民调解的三项原则：依法原则、自愿原则和不限制诉讼权原则。同时规定“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷”。最高人民法院2002年发布的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，第一次以司法解释的形式将人民调解协议确定为“具有民事合同性质”。司法部随后公布了《人民调解工作若干规定》，实现了调解工作与法院诉讼活动的衔接，使人民调解工作步入了法制化的轨道。2004年2月13日，最高人民法院、司法部下发了《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，要求各级人民法院、司法行政机关要以“三个代表”重要思想为指导，坚持立党为公，执政为民，进一步加强新时期人民调解工作，切实维护社会稳定。

（二）司法行政工作中的人民调解制

1979年重建司法部，赋予司法行政机关对人民调解工作的指导和管理职能，日常工作由乡镇、街道司法所（科）负责，具体包括调解民间纠纷，防止矛盾激化，承担法制宣传，参与依法治村、群防群治，为农村的发展和稳定提供法律服务等内容。近30年来，在司法部和各级司法行政管理机关的指导下，有计划地加强了人民调解的组织建设、思想建设和业务建设。在广大城乡普遍设置了司法助理员，召开了全国人民调解工作会议，认真总结和交流调解工作的新经验，关心、支持和组织人民调解的理论探讨和学术交流，促进了人民调解工作进一步制度化和法律化，使人民调解工作出现了新的局面，人民调解组织也有了空前的发展。一是人民调解组织的设置和产生方式发生了重大变化。当前，我国的人民调解制度，已从作为司法制度的重要补充，发展成为特有的法律制度，成为我国社会主义法制体系中的重要组成部分。二是人民调解工作范围从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其它社会组织之间矛盾纠纷，涉及到人身、财产、经济、管理、道德等诸多领域。三是人民调解工作不断规范，形成了受理、准备、调解、达成协议等调解程序和矛盾纠纷预防程序，建立并完善了纠纷登记、共同调解、回访、纠纷排查、信息反馈、统计、档案管理、例会、培训、学习等工作制度，实行了岗位责任制。

（三）人民调解制度在基层司法行政机关管理实践中的几点问题及建议

1、立法滞后的问题。目前，人民调解工作的主要依据是《宪法》、《民事诉讼法》、《婚姻法》等法律和司法解释、部颁规章等。而人民调解制度的性质、范围、地位、组织结构、调解协议的效力等没有以法律的形式明确规定。这就造成了人民调解内涵不清、范围不确定，导致在现实中将人民调解与行政调解、司法调解相互掺杂，有的甚至将行政调解、司法调解与人民调解混为一谈。笔者建议：加快人民调解的立法步伐。在深入调研人民调解工作的基础上，科学界定人民调解的内涵、性质、范围、效力。严格区分人民调解与行政调解，不能以一种调解代替另一种调解。在弄清人民调解内涵的基础上，坚持三种调解相互独立、相互衔接、相互配合，不断探索人民调解、行政调解与司法调解的衔接配合方式，提高调解机制在解决社会矛盾纠纷中的综合能力和效率。

2、机构设置和人员配置的问题。司法所、调解委员会、安置帮教办公室、法律服务所、法律援助站、警司调解室，几块牌子一套人马。在机构设置上，司法所制定了9项工作职能，其中包括人民调解、社区矫正、法律服务、安置帮教、法制宣传、以及依法治理、社会治安综合治理等。从司法所的职能看，涵盖了基层司法行政工作的方方面面。司法所机构多、职能多，但编制没有增加，人员没有增加，大部分所只有1-2人，工作往往是顾此失彼，影响工作效率。笔者建议：在当前规范司法所建设的同时，从法律或行政法规的层面上对司法所机构设置、人员职级待遇、编制配置予以规定。

3、调解员队伍建设的问题。专职人员较少，兼职人中居多，队伍流动性较大。特别是在社区（村）居委会中，人民调解委员会与治保委员会大多合二为一，两个委员会的工作任务都很重，力量不足，容易在工作中顾此失彼。村委会（居委会）每三年换一次，调委会也随之更换，使已经熟悉调解工作的人员不能长期发挥作用，影响了人民调解工作的发展。另一方面，社会矛盾纠纷日益复杂多样，人民调解员在调解中主要依靠经验调解，已不适应当前形势，社会纠纷调处对调解员的法律素质提出了较高要求。笔者建议：随着社会矛盾纠纷发展的需要，应逐步改革人民调解员队伍结构，建立一支专兼职相结合的人民调解员队伍。建议在矛盾纠纷多的乡镇（街道）试点设立专职人民调解员制度，聘请具有一定法律知识和调解经验的人作为专职的调解员，脱产从事专职的调解工作。在村（居）一级也应做到人民调解工作有人管、有人抓，不因与治安工作重叠及换届而影响人民调解工作。同时，采取多种措施保证人民调解员队伍业务素质不断提高，如岗位培训、示范培训，举办各种形式的人民调解经验交流会，制作《人民调解工作指南》等。还应注重吸引法律专业人士兼职加入人民调解行业，不断提高人民调解员队伍的整体法律素质和调解技巧。

4、工作经费的问题。《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》均规定：“调解民间纠纷不收费”。“人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决”。 实际情况是怎样的呢？以我省为例，《湖北省人民调解工作规定》明确提出，“人民调解工作经费应纳入区乡镇财政预算”。但各地人民调解经费保障方式不一样，补助标准和额度不相同。甚至有的地方镇政府根本没有将人民调解工作经费纳入财政预算，村委会就更加不可能为人民调解工作提供经费。经费上的严重短缺，已给人民调解工作留下隐患。导致有些基层调解组织调解民间纠纷时积极性不高，觉得多一事不如少一事，碰上疑难纠纷或不易调解的纠纷就让当事人到法院去起诉，一些本该在基层组织化解的纠纷，最后还是通过法院解决。

笔者建议：一是从法律或行政法规的层面上对人民调解经费通盘考虑，予以保障。二是各级司法行政机关要争取领导支持，落实现有的政策。例如，2006年3月湖北省委办公厅、省政府办公厅发布的《关于建立“以钱养事”新机制 加强农村公益性服务的试行意见》第二条第5款、第六条第27款规定了乡镇农村公益性筹措经费措施，人民调解工作作为农村的一项公益性服务事业，在政府建立 “以钱养事” 的新机制下，应抓住机遇，尽快将人民调解工作纳入“试行意见”的范畴。保障人民调解工作经费的稳定来源；2008年湖北省委办公厅、省政府办公厅13号文件关于人民调解经费保障的精神，司法行政机关要尽快制定标准报请地方党委政府。三是积极探索解决人民调解员的社会保障问题，如医疗、养老等。建议调解员社会保障上享受村（社区）支部书记同等待遇。在只有切实解决了人民调解员的后顾之忧，才能保持其工作的积极性和活力，并不断提高人民调解解决社会矛盾纠纷的功能和效力。（易好/石首市司法局 荆州市政府法制办供稿）