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从顺德发展看创新“省直管县”改革模式

——国家行政学院教授竹立家谈地方政府机构改革

本报记者　张炳升　发布时间： 2009-04-20 08:16　来源：光明日报

　　目前，新一轮地方政府机构改革正在全国稳步推进，与“大部门体制”改革相联系的“省直管县”改革无疑牵动了全社会的目光。几个月来，国家行政学院教授竹立家马不停蹄赴浙江、福建和广东等南方省份调研。他在接受采访时表示，有条件的地方一定要有前瞻性，加大改革探索步伐。“仅通过财政体制改革还不到位，还要与行
政体制改革联系起来。财政省直管县是一种‘扁平化’改革，应循序渐进地推动行政体制改革，压缩地方政府层级，最终实现行政上的省管县。” 　　新形势下“省直管县”改革刻不容缓，“优化组织结构”和“减少政府层级”是一枚硬币的两面，缺一不可 　　党的十七大以来，我国政治领域的一项关键改革措施是在各级政府逐步推行“大部门体制”。其主要内容有：一是优化组织结构和实现政府职能的根本转变；二是减少政府层级和逐步实现“省直管县”。 　　目前，我国地方政府机构改革已进入“适时推进”轨道。从时间进程看，预计到2009年上半年，省级政府机构改革应当基本完成，并同时启动市县级政府机构改革。对此，竹立家有自己的评价，尽管“大部门体制”改革正在全国各省稳步推进，但与“大部门体制”改革相联系的“省直管县”改革并不尽如人意。 　　据竹立家介绍，近几年来全国已有20多个省逐步实现了财政上的“省直管县”,如浙江、江苏等8个省在逐步推行行政上的“省直管县”，并取得了较好的经济社会效果。可是，从目前已经出台的省级“大部门体制”改革方案来看，一般都比较重视横向的机构改革与重新组合，即与国务院“大部门体制”相衔接的政府机构的拆分组合，而很少关注纵向的、以减少政府层级为重点的“省直管县”改革。 　　在竹立家眼里，分散管理的行政机关和多重政府层级不仅增加了改革成本，甚至扭曲了改革方向。他说，我国目前推行的以提高行政效率为目标的“大部门体制”改革，要想取得理想的效果，“优化组织结构”和“减少政府层级”是一枚硬币的两面，缺一不可。 　　按照**部署，今后5年我国要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础，到2020年，建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。 　　为此，竹立家呼吁，此次地方政府机构改革中“省直管县”模式要有较大创新和突破，压缩政府层级，提高政府效率，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，更好完善现代经济社会条件下“社会治理结构”，大力加快县域经济发展及提高城市化水平。 　　由于“行政中心”地位的削弱，一直居于全国县市发展前列的顺德，近年来经济发展缓慢，城市化步伐停滞不前 　　在我国，秦置县以来的2000多年中，县级行政中心始终是历朝历代最稳定、最有效的基层政权组织，在国家治理中始终占有重要地位，所以有人说，“县治则国治”。 　　2008年8月出台的《****国务院关于地方政府机构改革的意见》，明确强调在有条件的地方积极推动行政上的“省直管县”改革。对此，竹立家赞赏有加。他认为，这是我国在科学发展观指导下，适应新的历史发展时期所进行的一次重大体制和机制创新。 　　事实证明，改革开放30年来，凡是县市级政府自主权较高的地方，城市化及城市的经济社会发展水平就较高。这是“地方政府机构改革”课题组在深入调查之后得出的结论。竹立家说，从2002年开始，我国城市化进入了一个高速发展期，江苏的昆山、张家港，广东的东莞、中山等城市迅速成为中等发达城市，在全国都具有较高知名度。本来在全国县市发展中居于前列的县市，如江苏的武进和广东的顺德等，特别是顺德，不仅县域经济发展近两年从全国第一位跌到第二位，其城市化水平、城市公共服务提供能力等更是与昆山、江阴、张家港等差距持续拉大。其根本原因之一就是政府行政自主权的削弱。 　　改革开放以来，顺德人在全国许多经济体制创新方面多次拿到“第一名”，一直在我国县域经济体中排名领先。近几年，由于顺德“行政中心”地位的削弱，导致顺德在城市化水平、对企业的吸引力、居民的生活质量等方面远远落后于“长三角”的昆山、张家港、江阴等市。不仅如此，顺德经济总量也从长期以来的全国县域经济第一，跌到二、三位，从目前的发展趋势来看，如果顺德的“行政中心”地位得不到加强，顺德不仅城市化步伐会停滞不前，顺德的经济由于行政体制管理等问题，总量还会继续下跌，这对广东乃至全国来说都是莫大的遗憾。 　　行政体制改革滞后，已经严重阻碍了经济体制改革。因此，竹立家认为，积极推动行政体制改革，加快“省直管县”改革步伐，具有重要的现实意义。不仅可以减少政府层级，防止**和省级政府政策在贯彻和执行过程中的扭曲、变形和流失，也能够极大提升我国县域经济社会发展和城市化发展水平。 　　推行“省直管县”改革，是消除行政管理体制机制发展障碍的重要战略举措。广东省应该有所作为，在有条件的地方突破体制机制上的障碍，创新地方政府机构改革 　　经过30多年的改革开放，我国的经济社会面貌发生了很大的变化。到2008年底，我国经济总量突破4.3万亿美元，排名世界第三位，人均超过3200美元，这在中华民族的发展史上是一个历史性的进步。 　　但是，我们也要看到，伴随着我国的经济持续发展，还存在一些体制和机制上的障碍，特别是政治行政体制和机制上的障碍。竹立家说，“正是在我国改革与发展最为关键的时期，****国务院提出‘省直管县’的改革措施。从这个意义上说，这一改革措施是消除行政管理体制机制发展障碍的重要战略举措。” 　　在我国改革开放过程中，广东省一直肩负着体制机制创新的艰巨任务。竹立家认为，广东省应在有条件的地方推行“省直管县”，应以“珠三角”地区提振县域经济社会发展水平为突破口，实行行政上“省直管县”，扩大地方经济社会管理权限，形成以县市为行政中心、经济中心、文化中心，人口规模100万左右的中等“城市集群”，促使政府公共产品和公共服务供给规模化、均等化，提高政府效率和效能，全面提升广东城市化水平和经济社会发展水平。 　　从现有的发展基础和条件来看，“珠三角”有能力形成广东乃至全国最大的“城市集群”，形成城市人口规模3000万以上的超大城市群，使广东的城市文明水平走在全国的前列。结合经济、社会、文化发展水平的实际，广东顺德是实行省直管县基础条件比较好的县区，可以走在全国前列，这对广东乃至全国都具有示范和“标本”意义。 　　对于顺德即将开始的改革，竹立家认为可从两方面进行：一是完全确立顺德“行政中心”的主体地位，从行政体制上给顺德的改革与发展提供动力机制，扩大顺德改革与发展的体制空间，增强顺德自主发展、自主创新的能力，使顺德的城市化水平和人民生活质量水平与经济发展水平相一致，用十年左右的时间，使顺德成为中国经济社会发展水平最好的城市之一。二是建立广东省省直管的计划单列区，切实减少对顺德的行政管理层级，着力消除顺德发展的体制性障碍，扩大顺德自主发展的制度空间，赋予顺德在人事、财政、决策、城市建设等方面的行政自主权，为顺德在新一轮改革与发展过程中能继续走在全国前列提供必要的体制机制保证。 　　改革不可能一蹴而就，改革过程还会出现一些新的情况、新的问题，需要认真研究，大胆探索。竹立家提出，各地情况各异，基本条件不同，地方政府机构改革一定要因地制宜，从实际出发，切忌一哄而上热热闹闹走过场。只有这样，才能稳步推进改革，依法行政和制度建设，并为深化我国行政管理体制改革的总体目标奠定坚实基础。