dlp技术投影机的刷新率:对我国县乡社区工作的几点意见

　　这次参加全国县乡社区工作会议，听了代表的经验介绍，也考察了河南渑池县的农村社区建设，说明我国在县乡社区建设方面，取得了明显的进步。下面，我想就我国农村社区建设问题，谈几点看法，与大家交流。

　　第一，我国县乡社区建设工作，是与地方政府的职能转变分不开的。我国农村社区建设，乡镇政府至关重要。但是我国地方政府内部门的设置，是原来计划经济体制留下的遗产。公共服务的职能在政府内部被各个不同部门所割裂，造成相互扯皮、推诿、效率低下、人浮于事，因此地方政府职能转变尤为重要。

　　我在广东云安县看到，他们整合乡镇行政资源，把原来的各种机构归类整合为：党政办公室、宜居办公室、农经办公室、综治信访维稳中心、社会事务服务中心5个大部（三办两中心）。各个部门根据为农民服务的内容，分别设相应的部门。农经办公室设有：农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心、农村发展服务中心。农村土地流转服务中心成为收集村民出租和承租土地信息，进行交易的平台。农村劳动力服务中心和农业发展服务中心，分别为外出务工农民和在家从事农业生产的农民提供服务。综治信访维稳中心则将信访、维稳、司法等几个部门整合在一起。“宜居办”主要职责是协调各个部门对村级环境进行改造。这种整合人员不增不减，成本较低。这项改革最大的作用就是理顺了职能，破除了部门利益，提高了行政效率，大大地减少了行政成本。

　　发达国家在社区建设方面有很多经验值得我们借鉴。我在美国考察过那里的社区建设。一般来说，美国的社区建设经验是：地方政府有明确的责任，就是为社区建设提供政策和运作法规，资金，监督和考核非营利机构的运行。社区管委会有很大的发言权，他们是社区的实际运作者和管理者。社区管委会属于民间性质，由居民直接选举产生。管委会向地方政府申请资金，制定工作计划，处理居民的意见，监督资金的使用。社区活动产生的利润不能分配给个人，只能用于社区服务。社区实行自我管理、自我监督。非营利性社团组织承担具体的社区服务项目，在不同领域内进行养老、助残、扶幼、济贫、环保、教育、卫生、治安、娱乐、休闲等项目。他们与社区管理委员会是密切的合作关系，是社区建设的中流砥柱。社区居民积极参与。居民参与社区活动在很大程度上是通过非营利性社团组织来参与的，也就是我们通常所说的志愿者活动。社区建设资金主要来自三个方面：政府拨款；服务项目收费；自建项目租金。

　　如果这样来看待社区工作，那么我国地方政府职能的转变就必须向服务型政府转变。地方政府为社区建设服务意味着他们要制定社区发展的政策和运作法规，提供财政支持，监督和考核非营利机构的运行等，使地方政府由承担社会发展的无限责任，向有限责任转变，更多地发挥社区管理委员会和非营利性组织的作用。

　　第二，社区工作的关键是社会组织的成长发育。只有社会组织发展了，农民的参与和政务的公开透明，才是可持续的。社区中的非营利性组织和社会组织，是社区建设中不可或缺的力量。其重要性体现在两个方面：一方面是这些组织是社区建设具体项目的承担者，地方政府对社区的投入，社区管理委员会工作计划的实施和落实，都离不开他们。另一方面他们是社区居民参与社区建设的载体，居民通过他们的桥梁作用，把自己的意见反映上去，所以他们也在很大程度上成了居民的代表。在社区中，单个居民与社区管委会和政府相比，处于绝对的劣势，而组织起来的居民，由非营利性社会组织代表的居民，才能和社区管委会与政府处于平等的地位。在这种基础上的对话才是对等的和有效果的。从这个意义上说，居民参与要以社会组织的形式进行，才是可持续的。而这一点，也正是我国社区建设上的短板。

　　第三，要使农民关心和参与农村社区建设，就要与他们切身利益密切相关。也就是说，与农民的福利水平提高无太大关系的社区活动，无利益和利害关系的社区活动，农民参与程度不会高。这样看来，农民现在最关心的问题，正是我国农村社区工作的重点。也就是说，农民的核心利益，就是我国农村社区工作所要关注的问题。那么，现在农民最关心什么问题呢？这在不同地区具体情况不同。在中部和西部省份农村，农民最关心的是致富问题。那么我们社区工作，就要围绕这个农民最关心的问题开展工作。要想办法帮助希望外出务工的农民解决信息传递问题，还要想办法为他们外出务工经商提供培训。对于仍旧在家乡的农民，对孩子要解决好教育问题和留守孩子的关怀问题，对仍旧有劳动能力的妇女和老人，通过土地流转，帮助他们在家乡找到可以挣钱的工作，以及保护好环境等。对于东部发达地区的农村，社区工作则要更注重财产权的保护，农民权益的维护等。权利跟着利益走。社区建设只有真正反映了农民的要求，是农民得到了实惠，才会有更多农民关心、参与，实现可持续发展。

　　第四，社区工作要有一套工作流程，通过流程来实现农民的参与、政务公开和民主监督。我曾经在重庆开县的麻柳乡看到那里比较成熟的项目管理法“八步工作法”。我也在广东云浮市的云安县看到那里创造的“十步工作法”。社区建设除了需要地方政府的政策和法规，社会组织的积极参与外，有没有一套行之有效的工作流程很重要。社区工作千头万绪，办事情都需要有一套程序。没有大家遵守的办事程序，任何社区工作都难以开展。

　　重庆开县的麻柳乡从2000年开始，对该乡和村里需要办的公共事情，都按照“八步工作法”的程序来决策和实施。第一步：深入调查收集民意（弄清大多数群众需要办什么）；第二步：召开会议初定方案（召开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）；第三步：宣传发动统一思想和认识；第四步：民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；这避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有钱物均有群众代表管理，村组干部管事不管钱）；第五步：户户签字进行公决（赞同的达到85%，才予以实施，否则暂缓）；第六步：分解工程落实到户；第七步：各村民小组组织实施；第八步：竣工张榜公布（由群众财务管理委员会清算财务）。这八步中，最关键的是两步：全民公决；干部管事群众管钱。

　　云安县的村级农村社区服务合作社的具体决策运行机制“十步工作法”则与“八步工作法”有异曲同工之妙。这十步是指：（1）梳理确定议题；（2）制定初步方案；（3）征求社员意见；（4）社员投票表决；（5）公示表决结果；（6）分流三站实施；（7）定期开展研判；（8）民主评议监督；（9）组织绩效评价；（10）事结公布结果。

　　这些都是基层干部和农民在社区建设实践中创造出来的宝贵经验，值得各地借鉴。

　　第五，目前，农村社区建设要围绕着土地问题展开。我国30年农村改革开放发展的实践告诉我们，农民权利是个体系。它至少应由经济收益权、社会管理权、社会福利权等构成。同时，农民权利体系的构筑必须建立在农民财产权的基础上。

　　在农民权利体系中，经济收益权是农民权益中最基础的部分。这种收益权与农村的生产要素相联系，一方面它表现为农村劳动力的流动；另一方面则与土地的流动相联系。前者是劳动力价值的体现，是农民的劳动收入。后者是农民财产价值的体现，是农民的财产性收入。在任何一个社会，如果农民只有劳动收入，缺乏财产性收入的话，很难说他们的经济收益权利是完整的。很难设想，一个只靠出卖劳动力的农民能够有持续参与社会管理的积极性和动力。也很难设想，那些缺乏财产收入，只靠有限工资生活的农民对农村和社区的管理是值得信赖的。

　　社会管理权是农民当家作主的权利。农民要实现这个权利，必须要有参与的动力，同时必须组织起来。而这两者都与农民的财产权密切相关。只有当农民有了财产的时候，为保护自己的财产他们才会有参与的动力；为实现自己的财产权利，他们才能够组织起来，用自己挣得的话语权，来与比他们强大很多的公司谈判和与政府对话。

　　社会福利权是农民享有政府提供的公共服务的权利。尽管农村现在取消了直接的农业税，但是农民依然是间接税的纳税人，依然有权利享有政府提供的均等化的公共服务。农民还是有选举权的公民，虽然目前他们能够直接选举的只是村级自治组织的领导人、县人大代表和部分试点的乡镇党委、政府官员，但是，我国基层民主政治发展的目标，就是要将这种直接选举，逐步在乡镇、县甚至更高层级的政府推开。这样看来，广大农民逐步对各级政府官员地位的决定权，可以对政府产生为农民提供均等化的公共服务的倒逼作用。

　　对农民来说，他们最主要的财产就是土地。但是，如果农民的土地是外在于他们财产权利的时候，也就是说，如果农民的土地可以被政府或者其他社会集团随意调整、侵占、剥夺的时候，农民的权利是很难实现的。只有当土地真正成为农民的财产时，即土地真正是“我”的，而不是“我们”的时候，农民从土地收益的获取中，就会生发出对社会管理参与的强烈要求，用参与社会管理来保障自己合理的经济利益。与此同时，农民在对其土地财产权的维护中，自组织程度的提高和参与意识的增强，也对承接政府提供的公共服务提供了良好的基础，这样一方面提高了政府公共服务的质量，另一方面农民也将逐步获得与市民同样的社会福利权。

　　现在，不少地方政府在土地的管理方面，进行了制度创新。广东省云安县就将该县8个乡镇进行了主体功能区划分，按照不同定位，划为三类：优先发展区（优先区）、重点发展区（重点区）和发展与保护并重示范区（示范区）。县城所在地六都镇被划为优先区，是云安打造工业新城的主要载体；镇安镇和石城镇为重点区，既发展工业，也发展特色农业；而其余5个镇都被列为示范区，以生态保护为主体功能。主体功能区划分的背后，是云安县对生态环境的精心呵护。不同的定位，扭转了各镇在发展中都向GDP看齐的局面。主体功能区划分强调要以功能定位为核心，明确了各镇该干什么，不该干什么，并用一个体系予以保障。这种划分要达到的目的，就是不以GDP大小论英雄，而只以功能发挥好坏论成败。循环经济工业园的面积虽然仅占云安县的1.09%，2009年却为云安贡献了59.2%的工业增加值和80.57%的税收。2010年税收比重达到90%。

　　四川省筠连县的高坪苗族自治乡从2008年开始，对全乡的土地进行了功能区划分，分为：宜林区、宜烟区、宜粮区。其中50%的土地是宜林区，实行保护政策。宜烟区和宜粮区实行轮作，每年一换，烟粮土地各占一半。乡政府制定了土地流转指导意见，主要是规范土地租金和竞标方式，政策每年调整一次。每年的政策调整指导意见的修订，宜烟宜粮区划分，乡党委政府都要征求农民意见。先分村民小组开会讨论，再以村为单位制定土地划分规划，进行公示。

　　农村社区建设需要将关注的目光聚集在农村土地问题上，社区组织要与地方政府协调合作，为农村的土地流转创造条件，增加农民的财产性收入，保护农民的土地财产权。

　　第六，对于那些经济条件比较好的乡村，需要把对乡镇财政预算的审查、批准和监督，纳入社区建设的范围，为农民创造更多的参与渠道。乡镇政府的财政预算，关系到农村社区的千家万户。如何将这些收入管好用好，与农民和社会组织的切身利益息息相关。从我国东部省份一些地方的试点经验来看，这既是制约政府及政府官员合理使用公共财政资金的有效手段，也是基层民众参与地方政府治理的有效渠道。更是我国实现地方治理“善治”的有效途径，可以实现“双赢”或“多赢”的局面。我从2006年开始至今，先后对浙江温岭市实施的“民主恳谈”和公共预算的民主恳谈，进行过多达7次的调查和访问。温岭市现在对于公共预算的民主恳谈，已经从最初的几个乡镇，发展到2011年对全市所有乡镇和市属局委，全部开展公共预算的民主恳谈。这样做，使政府的运作彻底地公开、透明了，增加了民众对政府的信任，提高了温岭市委市政府的公信度，财政运作更加规范、有序、透明，整个政府治理水平迈上了新台阶。

　　今后，我国县乡社区建设就是要在这种更根本的方面，有一些实质性的进展，以推动整个农村的社区工作。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  （本文为作者在某学术会议上的讲话）