x20和pro2:近来若干重要国际问题的分析

    2009年以来，世界经济政治形势发展出现重要变化与转折。国际金融危机消退，经济开始走向复苏，以2 0国集团为代表的新的国际经济治理机制登台，国际社会共同努力应对气候变化，美国、日本新政府提出和推行“新政”，我国周边形势出现新的变化。

    一、关于金融危机后世界经济的复苏

    经过2008年下半年 到2009年上半年的深度经济衰退之后，世界经济已经步入复苏的轨道。一个值得关注的风险是，由政策刺激复苏向正常复苏的转换，即大国经济刺激政策退出会导致经济增长不稳定。在后危机时代，以“再平衡”为导向的经济增长方式的调整不仅要求美国，而且要求其他国家改变以往的经济增长模式，这对东亚经济，尤其是我国经济的中长期增长将构成巨大的挑战。

    1. 全球经济复苏的趋势

    尽管世界主要经济体从2009年下半年开始都摆脱了经济衰退，但2009年仍然是战后以来经济下跌幅度最大的年份，全球经济首次出现负增长。

    受我国经济拉动，2009年初亚洲经济率先步入复苏，而世界三大经济体的复苏很不平衡。日本经济从第二季度开始转入正增长，在这一轮经济衰退中实现了“先进先出”，但是，仍然处在慢升状态；美国经济得益于大规模的经济刺激，从第三季度转为正增长；欧元区经济的增长也始于第三季度，但在区域内出现了“增长双轨制”：德国、法国复苏势头较强，而南部国家复苏势头较弱。与此同时，截至第三季度，三大经济体都还处于通货紧缩状态，失业率呈现上升态势。2010年全球经济复苏的趋势不会改变，会由负转正，但增速较慢。

    2010年世界三大经济体经济复苏的强度很大程度上仍然会取决于政府刺激经济的能力和意愿。美国政府既有继续刺激经济的能力，也有强烈的刺激意愿。日本政府拥有继续刺激经济的意愿，但刺激经济的能力不足，政府债务/GDP的水平是发达国家中最高的。欧元区成员国政府对继续实施经济刺激政策的意愿不足，部分成员国的财政状况已经陷入危机(如希腊)或面临高风险(如西班牙)。因而，美国经济复苏的前景最为看好，日本经济次之，欧元区经济最弱。据估计，美日欧三大经济体的增长率分别在2.5％、1.5％和1.0％左右。

    新兴市场经济体总体上仍将是全球经济复苏的亮点。其中，我国与印度经济最为强劲，巴西经济将会出现温和复苏，而俄罗斯经济的前景将取决于世界石油价格的走势。

    2. 经济复苏进程中的风险

    全球经济的自主性复苏机制尚未确立，经济增长还主要依赖于经济刺激政策的走向，准确把握经济刺激政策的退出时机至关重要，退出过早将意味着已有的经济刺激政策效果会前功尽弃，复苏进程中断，陷入二次探底泥潭。1930年代大萧条过后美国的教训与1990年日本泡沫经济崩溃后的教训都是典型的例证。反过来，退出过晚将可能诱发通货膨胀，使经济结构的转型放慢。

    目前，人们对通货膨胀的预期开始形成。短期内，这种通货膨胀预期有可能不表现为消费价格指数的上升，而表现为资产价格、大宗商品价格与贵金属价格上涨风险以及国债风险。为了规避通货膨胀，投资者大量投资推高了石油、股票、大宗商品、黄金的价格，新兴市场经济体投资者还推高了房产价格。近期迪拜主权债务危机造成全球金融市场动荡，就表明投资者对全球主权债务风险的担忧。因此，2010年要对主权债务危机的风险给予高度关注。

    出于对经济复苏前景的担忧，2010年多数国家可能会继续维持经济刺激政策。对美国来说，这需要继续使美元贬值。相比较而言，欧元区可能率先选择退出刺激政策，美国随后，日本退出的时间可能最晚。

    在后金融危机时代，全球经济面临的最大的结构性调整就是“再平衡”，即美国经济减少消费，提高储蓄率，增加出口。与此相对应，东亚经济，尤其是我国经济需要增加消费，降低储蓄率。

    面对美国需求放慢的趋势，亚洲经济如何转型，创造新的增长动力，将取决于该地区的大国经济是否有意愿从根本上调整多年来的出口导向型模式，全球范围内需求结构的这种调整能否保持同步(调整幅度与调整时间)对于全球经济的稳定增长至关重要。

    二、国际经济治理的新发展

    全球化时代世界经济发展的一个突出特征是各国经济相互参与、相互依赖，国际金融和商品市场超越国别管理，形成跨国链接与体系。尽管二战后建立了几个国际管理机构，如联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织，但是，由于它们功能有限，满足不了新的国际经济治理的需求，因此，20国集团作为一个新的国际经济治理机制出现，有其必然性。

    1. 20国集团提升的意义

    全球金融危机推动了全球治理进入新阶段。20国集团(G 20)成为国际经济合作的主要论坛是一个重要的转变。G20的宗旨是推动发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济持续发展。然而直到本次全球金融危机前，G20在全球治理中的作用甚为有限，发达国家仍然主导着对世界问题的讨论。直到2008年9月美国次贷危机演变成全球金融危机后，为合作应对危机，G20才逐渐受到重视，并进而通过将部长会议升格为首脑会议、机制化、常规化等手段，发展成为国际经济合作的一个主要论坛。

    G20地位的提升凸显出发展中国家作为整体，其经济实力的相对提高以及在全球经济事务中作用的日益增加，表明世界主要国家以合作方式通过政策协调应对危机的立场与共识。

    2. 20国集团的作用与我国的参与

    G20迄今为止已举行了三次峰会，在稳定国际金融市场，维持世界市场开放，推动经济复苏和国际金融体系改革等方面起到了显著作用。全球化、经济发展上的相互依赖，对国际治理提出了新的要求：一是各国经济政策上的对话、协调与合作，各国，尤其大国，不能完全自行其是；二是危机应对，需要国际社会，其中主要是大国之间的通力合作。鉴于全球化下一国、一地发生危机扩散迅速，影响巨大，危机应对措施必须及时、到位；三是制定全球性规则，对资本、商品的跨国流动，其中主要是规模很大的流动进行有效监督与管理，对现行的国际体制进行调整改革。从这几个角度来看，G20有必要在推动国际经济治理方面发挥积极的和更大的作用。

    当然，我们也必须认识到，尽管G20已出现机制化的趋势，但它仍然只是一个全球性论坛。也就是说，它所达成的协议都没有法律约束力，也缺乏强制执行力，其最终效果有赖于各方的自觉行动和彼此之间的协作。再则，G20体现的是大国治理模式，而大国治理所体现的是实力的影响。以美国为例，奥巴马积极推动G20框架，目的是在美国单独治理很难行得通的情况下，通过集体合作，保持美国的国际主导权。

    G20峰会没有在改变美元本位制方面取得进展，而后者正是本次全球金融危机最重要的根源之一。作为信用货币储备体系，美元本位制缺乏对储备货币发行国货币发行数量的约束，美国政府是根据国内经济发展需要来制定货币政策，而非根据世界经济增长需要来制订美元发行数量。美国存在持续的经常账户赤字，是世界上最大的债务人，客观上也存在美国通过增发货币制造美元贬值来稀释对外债务、转移调整负担的激励。而次贷危机爆发的一个重要原因，就是美国国内宽松的货币政策导致全球流动性泛滥，进而压低美国金融市场长期利率，制造出罕见的房地产泡沫与衍生品泡沫。因此，如果不对当前国际货币体系进行根本性改革，造成危机的制度缺陷就不会消除，也不可能实现世界经济真正意义上的可持续增长。

    全球金融危机中我国经济相对稳定，引起了国际社会的广泛关注。同时，全球治理框架的调整也为我国积极参与国际体系的改革提供了重要契机。尽管全球治理出现了一些有利于我国等发展中国家的变化，但是我们也必须清醒认识到，全球治理格局并未发生根本性变化，发达国家仍然占据主导地位，美元霸权未受重大挑战，发展中国家内部对于全球治理的未来格局尚缺乏共识，这些都意味着重塑全球治理任重道远。我国需要多管齐下，综合利用各种全球治理机制和平台，广交朋友，在贸易自由化、国际货币体系改革等关键领域积极有所作为。

    三、我国周边形势发展的新趋势

    周边地区是关系我国直接和重大利益的地区，2009年大局基本上继续保持了稳定与改善的趋势，但也出现了一些新的问题和挑战，有的具有潜在的战略含义，值得关注。

    我国周边地区的形势不太平静，新的问题和挑战涉及的领域增多，涉及的地理范围和国家数目也有增加的趋势。

    在东北亚，朝鲜半岛南北关系紧张，朝鲜于2009年5月再次进行核试验，致使六方会谈中断，迄今未恢复，这增添了半岛局势的变数与未知数。在东南亚，2009年8月，缅甸政府军进攻果敢地方武装，导致其国内局势的波动和数万难民逃往中国，使中缅关系出现裂痕，而美国则趁机而入，作出改善与军政府关系的姿态。国内政治斗争使泰国陷入混乱，致使东亚合作领导人系列会议改期，对东亚合作产生了不利的影响。柬泰关系因边界冲突而出现紧张，柬埔寨邀请泰国前总理他信访柬，导致两国关系恶化，东盟对此无能为力。在南亚，尼泊尔毛派上台执政使国内政局发生了重大变化，提供了中尼关系发展的新契机。但是，随着尼国内各派政治势力的争斗加剧，2009年5月普拉昌达被迫宣布辞去总理职务，其国内政局陷入新的不稳定。巴基斯坦国内政局不稳，美国的新反恐战略以及巴基斯坦政府军对其境内塔利班武装分子的军事清剿行动，使巴国内局势更难平静，巴国内局势充满变数。

    鉴于这些变化在不同程度上都涉及这些国家国内政治结构的重组和转型问题，达到稳定、有序需要一个相对较长的时期。如果深层次的问题不能得到妥善解决，无论是国内政治，还是安全局势都可能会出现反复。

    在我国与周边国家的关系中，也出现了一些新的摩擦点。中印边界出现新的紧张，印度数次向有争议的边界地区增兵，加速向该地区移民，让达赖访问达旺地区，并且通过媒体报道激起印国内的反华情绪。在南中国海，越南、菲律宾、马来西亚等国不断试图采取各种措施宣示其对所占岛礁的主权，并在岛礁上兴建设施，搞活动，强化占领。澳大利亚不顾中方反对，向“疆独”分子热比娅发放签证，放映美化“疆独”分子的影片，加上澳政府在中铝收购力拓公司时进行政府干预，使中澳关系出现波折。

    虽然周边地区出现了许多问题和挑战，但它们对于未来地区格局的影响有限，尚没有对我国与这些国家的关系造成大的负面影响，我国周边安全形势和安全环境并没有明显的恶化。周边地区的安全威胁虽然变得更为多样化和复杂化，但对我国产生的政治和安全压力还是有限的。

    值得注意的是，美国因素在我国周边关系中“发酵”，其影响具有“多维效应”。美国对我国态度的变化，对其他国家有明显的信号作用，它们会据此改变与中国打交道的方式。比如，像日本这样美国的传统盟友，就会产生一定程度的危机感，担心在中美接近的过程中其地位会被边缘化；像澳大利亚这样试图在中美之间发挥一定“桥梁”作用的国家，其发挥作用的余地也会明显减小。本地区一些曾经试图利用美国在东亚军事存在来平衡中国实力增长的中小国家，今后面临的选择不再是在中美之间如何站队，而是在中美合作的框架下，如何自处的问题。

    从发展趋势看，美国在我国周边地区的行动能力会缓慢下降，我国在这一地区的地位和行动能力会渐进上升，这将是一个中长期的趋势。这一趋势将对本地区一些国家的外交、安全政策产生重要影响。美国的一些盟国担心，美国可能实力地位衰落而进行战略收缩，从而降低其对亚太安全事务的影响力，其对盟国安全承诺的可靠性也将大为降低。

    中美关系的变化，现在还只是初步展现出一个方向，未来还有很多变数。在如何定位对华关系问题上，大多数周边国家还在“冷静观察”，加强与我合作将是基本趋势。

    四、美对外政策的调整及影响

    美国实现政党执政轮替，导致了其内政外交政策的重要调整和变化。鉴于美国是世界最大的经济体，又是我国对外关系的关键大国，其战略与政策变化将对我国产生重要的影响。

    1. 美国对外战略的调整

    美国政党执政更替使美国的内外政策发生重要转变。奥巴马上台适逢美国陷入内外危机的困境：对内，是二战后最严重的经济危机；对外，伊拉克战争、阿富汗战争局势恶化，新兴大国崛起对美国势力和影响造成新的挑战。面对这样的局势，奥巴马政府不得不提出和推行“新政”。

    民主党政府与布什的单边主义进行了明显的“切割”，提出了运用所谓“巧实力”战略，即利用硬实力和软实力，形成一个融合政治、经济、外交、军事、法律与文化领域各种资源和手段的综合战略；注重大国协调，强调“多伙伴”关系，在巩固传统盟友关系的同时，正视新兴大国的群体性崛起，与之开展双边对话合作；推动大国协调机制的提升，重视国际对话、协调与合作。与共和党执政相比，民主党政府的对外政策表现出更为灵活、更开放的特点。

    美国以应对金融危机为契机，积极推动国际对话合作，力求确立其在国际经济与政治格局调整和新体系建立中的领导地位。国际金融危机祸起美国，奥巴马高调出席2 0国集团峰会，对其他国家提出的政策主张持开放的态度，通过推动国际社会就刺激经济和加强金融监管等方面达成共识赢得了一定的信誉。与此同时，奥巴马政府也积极争夺全球热点议题的话语权，包括气候变化、能源安全、核裁军等，以抢占“后金融危机时代”国际问题对话与管理上的主导权。

    奥巴马大幅度减少美国在伊拉克的驻军，制定了撤军时间表，将反恐重心“东移”，推出“阿富汗——巴基斯坦新战略”，意在摆脱战略上的被动，从困境中脱出，同时，也放言改善与伊斯兰世界的关系，宣称“将以尊重的语言同穆斯林交往”，并提出支持巴勒斯坦建国、对以色列施压和与哈马斯进行接触的中东“一揽子新政策”。此外，美国还提出与“敌对国家”对话谈判，对伊朗、古巴、缅甸等都表现出了更灵活的政策。

    奥巴马政府对美国对外政策的“变革”，使美国对外政策在扩张性和冒险性上有所收敛，在一定程度上有助于缓解美面临的战略困境，也有助于世界局势的总体稳定。不过，这种“变革”主要还是外交策略、外交风格和外交手法上的改变，而并没有改变美国外交战略的总目标，即确保美国在世界的主导地位与全球利益。因此，从这个角度来观察，奥巴马所实施的对外战略调整不是“战略收缩”，而是“巧外交”下的“战略强化”。

    2. 美国对华政策的调整

    奥巴马政府重视对华关系，与布什政府相比，更具有全面性。值得注意的是，奥巴马的对华政策具有大战略调整的背景，即新的“两个并重”战略：一是跨大西洋同盟和跨太平洋伙伴并重，二是在跨太平洋关系中，美中关系与美日关系并重。在这样结构重构中，我国的分量明显提升。然而，我国分量增大也具有双重含义：美国既有加强与我对话合作的一面，也有加大对我打压力度的一面。

    奥巴马开创了美国总统上任后头一年访问中国的先例，中美关系在美国的政党轮替中实现了平稳过渡，开局良好，这在冷战结束后还是第一次。国务卿希拉里强调，美国“致力于与中国发展积极的合作关系”，要与中国“同舟共济”。奥巴马强调，“美中关系是世界上最重要的双边关系”，奥巴马政府推动建立了新的中美战略与经济对话机制，并且拓展了与我国的多领域，包括军事领域的交流、对话与合作。

    但是，去年底今年初以来，美国宣布新的对台军售计划，美国领导人执意会见达赖，屡屡在汇率上施压、强逼人民币升值，利用谷歌事件对中国说三道四等，严重干扰了中美关系，使中美关系出现了新的紧张局面。

    中美作为世界大国，在涉及自身及人类和平与发展的一系列问题上，拥有广泛的共同利益，也肩负重要责任。在应对金融危机、反恐、核不扩散和应对气候变化等重大国际和地区安全性问题上，中美合作不可或缺。总的看，合作仍是中美关系的主题。但与此同时，制约两国关系发展的一些结构性因素依然存在。

    其一是两国之间的合作期望落差。美国政府对美中“合作”期望值很高，比如，希望我国在大幅度减少贸易顺差、让人民币升值、继续购买美国国债、承担更大的减排责任、对美国的巴基斯坦——阿富汗反恐给予更大支持等诸多领域让美国满意。出于自身利益考虑，我国很难按照美国的一厢情愿行事。同时，我国也会希望美国在减少财政赤字、稳定美元汇率、承担更大的减排责任方面作出表率，在台湾、涉疆、涉藏等问题上尊重我国的核心国家利益。在这些方面，美国也很难令我国满意。因此，双方对于对方的期望，存在巨大落差和错位。

    其二是两国之间的战略互信缺失。随着我国的快速崛起和国防现代化取得成就，美方的疑虑也在随之增加。美国副国务卿詹姆斯·斯坦伯格提出“战略再保证”的概念，其核心含义就是美方认识到，两国在诸如外层空间、核裁军、核安全、海上对峙、专属经济区的法律地位等问题上认知差距很大，如不加以解决，可能会出大问题，美国希望中国作出切实保证，不侵犯美国的战略利益。在地区问题上，奥巴马政府强调“重返亚洲”，并为此作出许多举动。美国“重返亚洲”显然是缘于我国地区影响上升，担心东亚合作会把美国“逐出亚洲”，为此，通过加强与亚洲国家的合作，以“更直接的方式”参与亚洲合作进程来保证美国的利益和提升美国的影响力。

    其三是贸易摩擦与“再平衡”。在金融危机和美国失业率不断上升的背景下，美国国内的贸易保护主义倾向抬头。2009年以来，美国对中国产品共发起10起反倾销和反补贴合并调查，2起反倾销调查，1起特保调查，涉及禽肉、轮胎、铜版纸、油井管等多种输美产品，立案频率之高，前所未有。纠正不平衡需要双方作出努力，对经济结构和经济致策作出调整，应该在开放的格局下进行，简单地要求人民币升值、限制中国商品流入并不能解决中美之间的不平衡问题。

    因此，尽管中美关系在奥巴马执政后开局良好，中美之间的战略对话合作升温，但真正使两国关系走向“正轨”，尤其是进一步深化，还要克服很多大的障碍。

    “G2”的说法扭曲了中美关系的本质特征，既不利于两国关系的发展，也会给国际社会造成误解。事实上，在一些重要的方面，两国间的“角斗”还会是很明显的，比如，在去年召开的哥本哈根国际气候大会上，中美之间的争论就充分表明了这一点。因此，对中美关系中的摩擦面不可轻视。

    (中国社科院国际研究学部课题组 课题组负责人：张蕴岭；成员：李向阳、高洪、倪峰、周方银、田丰)