直面“管理”到“服务”的治理之变（人民观点·特别策划·基层治理系列访谈②）

——从“后税费时代”看农村公共服务挑战

　　编者按：在前几期“关注基层治理”的本报评论员系列文章发表后，关于评论中指出的当前基层工作中存在的只热衷于招商引资、大上项目，而对环境保护、教育发展、社会公益等公共服务不热心的“选择性治理”现象，引起了强烈反响。许多来自基层一线的干部和相关学者纷纷反映，这是当前基层治理的一个普遍问题，也是农业税取消、基层权力结构调整后，农村治理模式在从“管制型”向“服务型”转变中亟待解决的重要课题。

　　为此，本期访谈特别邀请两位基层一线的干部——来自东部的财政强镇、浙江诸暨市店口镇的党委书记张壮雄，以及来自中西部欠发达地区、四川仁寿县珠嘉乡的党委书记彭安全，前者以创建外来建设者新型公共服务的“店口模式”而闻名，后者则因“15元公务餐”的“珠嘉式接待”备受关注。同时，我们约请长期研究农村基层治理的中国人民大学教授郑风田，一起探讨“后税费时代”基层公共服务管理。

　　●取消农业税后，乡镇职能从过去的“收粮、收款、刮宫引产”变成了“服务农民、发展经济”

　　●“给老百姓少掏钱的实惠感”应成为当前基层公共服务的着力点

　　●发展和服务，不要围着楼转，而要盯着人走，沉下来做实事

　　“收钱”变“发钱”，税改引发基层转型

　　本报评论部：取消农业税至今，基层正在发生两个变化：一方面，乡村一级的财力比过去减少，财权进一步向上收回；另一方面，在推进城乡公共服务均等化、缩小贫富差距、城乡差距的中央政策导向下，长期供给不足、配置不均的农村地区，受到格外重视。在这种“财权向上集中，事权基本下移”的“后税费时代”里，乡镇发生了什么改变？

　　彭安全（四川仁寿珠嘉乡党委书记）：2006年之前，实行的是“村提留，乡统筹”，县乡财政也比较吃力，乡镇欠债更是中西部欠发达农业乡镇的普遍状况，这是因为，当时的农业税费按登记人口来征计，但乡里外出打工的人增多，收税收款难以找到人，上缴又一分不能少，于是东借西凑，从而产生了“赤字”。

　　取消农业税后，乡镇职能从过去的“收粮、收款、刮宫引产”变成了“服务农民、发展经济”。简单说，过去乡里主要工作是“收钱”，现在则变成了“发钱”，把上级拨款用好发好。

　　张壮雄（浙江诸暨店口镇党委书记）：店口镇集体经济起步早，村里经济实力不错，常常集体代缴了那些税费。因此，停止征收农业税对群众支出来说没啥影响，我认为，更多体现在乡镇机构和职能转变方面，从管制型向服务型政府转型。

　　本报评论部：从“收钱”变“发钱”，从过去的“吃饭型财政”变成了“讨饭型财政”，“小财政”要顶着“大建设”，对你们而言，是松绑了还是压力更大了？有学者认为，乡镇政权在国家政权体系中居于末梢地位，作为国家公共服务供给链条的终端，乡镇公共服务供给体制带有明显的垂直性、依附性和凝固性，形成了一种“压力型体制”，导致了乡镇政府目前的治理困境。实际情况如何？

　　彭安全：与税费改革之前相比，工资现在由上级财政包干，医疗、教育也有各级政府划拨经费，收钱的压力没有了。不过要做的事并没有少，提供的服务比以前甚至更多，更重要的是要支持地方经济发展。珠嘉是一个农业乡，没啥子工业，让农民脱贫致富是当前我们的最大服务内容。也只有发展搞上去了，才能在教育、医疗、文化生活等公共产品服务方面创造更好条件。现在我们正在高效农业示范产业区、乡村旅游、新村建设等方面积极努力，组织动员、规划协调、通过项目服务提高农民的收入和生活水平。

　　张壮雄：店口是浙江省首批27个小城市培育试点镇之一，经济发展和城镇建设的资金需求是比较大的，土地资源也十分紧张，这都需要上级的政策支持和倾斜。而教育、医疗、住房等公共服务方面，我们不仅完成市里的统一标准，而且还有提高。另外，考核的压力比较大，店口经济长期在相对高位上运行，经济指标的增幅很难有大幅提高。建设要是搞不上去，有时就无法获得支持和资源。

　　“选择性治理”，民生何以优先

　　本报评论部：压力型体制下，会使基层治理工作中出现一些“治理承包制”或“指标连坐制”现象，导致“选择性治理”。现在的问题是，如果“选择性治理”无可避免，如何让这种“选择”向民生需求倾斜？

　　张壮雄：总的来说，教育、医疗等民生保障服务是群众最为看重的。在浙江，我们镇是比较早实施12年免费教育的，我们算了一下，一个高中生，一年需要补贴2500块钱，对于一些低收入家庭来说还是一笔不少的钱，从自己掏变成政府补，一来一去就是5000块钱。而医疗方面，全市规定的门诊报销比例是20%，我们提高到了40%。

　　这两项措施，花的钱并不是很多，但很受群众欢迎。这也给了我们很多启示。对老百姓来说，上得起学、看得好病，所获得的实惠，所拥有的幸福感受，大大高于建起的栋栋高楼、修建的宽敞马路。也因此，我们把提供服务的着力点放在了“要给老百姓少掏钱的实惠感”。

　　彭安全：在珠嘉，群众对农业服务看得较重。乡镇机构改革后，原来的七站八所整合为农业服务中心，农机服务、农技推广、水务建设等方面的服务，都是农民迫切需要的。这方面的保障，就非常重要。

　　张壮雄：公共服务也要与时俱进。政治上的“维稳”与管理上的“维权”，本质一致。在东部地区，外来务工人员增多，各种冲突也较多，分析原因，其共同点是：感到没有分享到发展的成果。店口的体会是：当我们解决好外来务工人员的“同城待遇”问题，为“新店口人”提供一个能发展、留得住、有归属感的良好环境， 就能化解许多矛盾，形成发展活力。因此，公共服务问题，既是社会问题，也是民生问题，同样也是政治问题。

　　提高“服务供给”，需要拓宽思路

　　本报评论部：政府的力量是有限的，特别是在当下社会快速发展、利益主体日趋多元的背景下，改革创新基层服务管理模式，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”已为共识，对于基层来说，该如何提高公共产品、公共服务的供给能力？

　　张壮雄：全靠政府大包大揽，财政显然承受不起。不妨发动整合社会资本和社会力量。像以BOT方式吸引企业参与公共服务，就是一个好模式。在店口像垃圾焚烧项目、污水处理项目，以及电影院、书店这类公共文化设施，对资本有吸引力，我们交给社会资本去做。教育、医疗等基础民生保障，则政府来主导。市场无法满足的服务由政府来做，应是基层政府治理模式改革的方向。

　　彭安全：让企业参与到新农村建设当中，这样既可以帮助政府实现产业升级，也给农民提供了新的收入来源和更好的居住环境。对经济实力普遍不强的中西部乡镇来说比较适合。

　　本报评论部：针对困扰乡镇快速发展的主要因素，有什么改革建议吗？

　　张壮雄：乡镇政府过去没有太多自主权，审批项目都需要去市里，现在推行强镇扩权，依法下放、能放就放，应是一个破题思路。像诸暨，从市里下放到店口的权力就涉及发改、建设、国土、环保、安监等30个部门96项，我们的自主权增强了，加上财政倾斜力度加大、分税机制调整、可支配资金的增多，对提升乡镇的服务能力和水平大有裨益。

　　需要注意的是，权力下放、资金增多的同时，乡镇的机构改革也得随之跟上，防止出现“人小衣服大”现象。

　　彭安全：与人、财、物相比，作为乡镇干部，最需要的还是上级给政策。土地审批、财政支配等方面如果有政策，基层干部有了自主权，就会更有干劲。仁寿县从去年开始试点推行强镇扩权，我们能够深刻感受出其中的变化。当然，对于赋予基层的权力，还要加强监督，以防止权力滥用的行为。

　　本报评论部：如果用一句话概括，你们觉得，加强基层公共服务管理的最重要抓手是什么？

　　彭安全：靠干部理思路找出路，靠党员赢信任获支持，靠村民强监督促改革。

　　张壮雄：发展和服务，不要围着楼转，而要盯着人走，沉下来做实事。

　　强化“农民本位”意识

　　走出“选择性治理”误区

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授  郑风田

　　取消农业税之后，尤其是新农村建设战略全面实施以后，国家加大了对农村的投入，目前我国每年涉农资金投入已达近万亿。在这样一个大背景下，我国农村基层治理工作也发生了根本性的转变，治理模式从过去的“管制型”角色向“服务型”转换。这种变化对农村基层工作者提出了更高的要求，他们既要完成上级有关部门交给的政府“代理人”角色，又要具体承担搞好本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色。这种角色的转变对基层工作者要求高，挑战也很大。

　　由于过去多年来形成的惯性思维以及上级有关部门的考核机制还未根本性转变，一些基层政府走入了选择性治理的误区，还热衷于过去的招商引资、大上项目、上大项目，对基层公共服务工作并不热心。如何才能扭转目前这种基层治理困境，建立完善的服务型政府呢？以下三点转变非常重要：

　　其一，要以“农民本位”视角重塑我国基层治理框架。中央提出的新农村建设战略，其根本任务还是服务好农民，让农民满意。所以应该把“以农民为本位”作为我国农村基层治理的核心，各地新农村建设的目标、任务都应该充分尊重农民意愿，反映农民要求，过程让农民充分参与，建设成果也要让农民来评判。只有这样，才能避免唯上不唯实的治理性偏差，提高农民的满意度。

　　其二，建立农民意愿的需求表达机制，涉农项目设置应该变“自上而下”为“自下而上”。韩国在新村建设中很注重农民意愿表达，不少公共项目往往先由农民提出，政府派出专门调研人员到农村进行实地调查访问，吸收农民意愿，最后汇总反馈到政策制定部门，再由政策制定部门召集农民代表、农业专家、社团代表对这些意见进行整理分析，以作为农业预算和农村发展政策制定的原始依据。这样选拔出来的项目才能真正急农民所急，反映农民的真实需求，避免面子工程等不正常现象。我国地区差别很大，农民的需求差异也很不同，涉农项目安排要充分考虑项目所在村的需求意愿，避免一刀切现象。

　　其三，基层工作考核应该增加所在社区民众满意度调查。目前不少对基层政府的考核指标基本上是政绩考核、工作评比等“指挥棒”，而对反映民生的指标，如教育投资、环境污染治理、医疗卫生服务、道路建设等指标反映不足，尤其是考核机制还存在不少问题。良好的服务型政府必须反映辖区百姓的声音，应该增加村庄居民的满意度考核指标，可以通过第三方的随机抽样，来考核基层治理质量。