索纳塔9保养手册:司法改革的顶层设计

《南方周末》：司法改革的顶层设计
2011年12月12日13:01南方报业网徐昕我要评论(3)
字号：T|T
[导读]司法是关于纠纷解决的程序规则，在这个缺乏共识的时代，关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域，如果司法机构能够有效运行，宪政框架基本上就具备了。
转播到腾讯微博

（向春/图）
作者为北京理工大学法学院教授，本版所有文字由北大法学社整理，经作者修订，刊发时有删节
《中国司法改革年度报告》每年讨论一个基本问题，2009年讨论司法改革的阶段，2010年讨论司法改革的去政治化，2011年初步考虑讨论司法改革的议题设计和公众参与，也曾想讨论司法改革的顶层设计。一定要方向正确，才不会走偏。
为什么需要顶层设计
首先，司法改革不尽如人意，有人说改革的动力丧失，改革的热情消失。
其次，如果没有顶层设计，司法改革措施往往会出现冲突，包括改革措施之间相互冲突，局部与整体冲突。司法改革还可能会走偏，因此导致司法体制本身的缺陷固化，甚至可能会加剧，最终成为司法改革应当改革的对象。
再次，多年以来的司法改革比较细小，是一种技术性改革，一些人认为没有意义。我不赞成这种说法，我认为这种技术性改革还有空间。为了不迷失方向，顶层设计的重要性就不可否认。
何谓改革的顶层设计
2010年10月，中国共产党十七届五中全会提出“改革的顶层设计”，许多人讨论这一话题，但法学界似乎没有讨论。这一概念源于大型工程领域的设计理念，后来广泛应用于众多领域制定发展战略。对这一概念，我简单概括为四个字：顶层，整体——顶层优先，抓住核心，着眼高端，自上而下；整体关联，全局视野，系统建构，通盘设计。
根据顶层设计的思路，改革必须关注改革方向、改革路径和改革突破口。改革方向是法治与民主。改革路径，以前是由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央。今后应更强调由顶层到终端、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。
整体改革的优先策略大致有四种：财税改革优先；保障言论结社权利优先；基层民主优先，包括推行党内民主；法治改革优先。可以同时推进，但无论如何，法治改革应优先考虑。
顶层设计方案：五对关系，五个保障
关于司法改革顶层设计的具体方案，我的考虑还很不成熟，供大家批评。我概括成五对关系，五个保障。前者是基础，后者是次一级的设计，两者之间相互联系。
一、司法改革的战略安排，解决司法改革与政改和社会稳定之间的关系。
1.法治改革优先，司法改革应作为政改的切入点优先突破。司法是关于纠纷解决的程序规则，在这个缺乏共识的时代，关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域，如果司法机构能够有效运行，宪政框架基本上就具备了。司法作为社会的“稳定器”，可以为这个急剧变动的时代提供一种缓和机制。
2.谁来设计和组织改革？全国人大建立司法改革委员会，可能最为恰当。司法改革的议题设计等公共事务，公众有权参与，可以吵架，可以骂人。
二、司法独立审判，正确处理司法与党政、地方之间的关系。
司法独立审判是基本的法治原则，下级法院对上级法院，法官对法院领导，都应保持独立性，为此，需要组织和经费保障。
三、司法审查，正确处理司法与行政、立法之间的关系。
1.法院拥有更大的权力全面审查行政行为，包括抽象行政行为。
2.建立违宪审查制度，可以设立宪法委员会，或者建立宪法法院。
四、司法最终解决，正确处理司法与其他解纷机制之间的关系。
应确立司法最终解决的原则，树立司法权威。因此，必须改革信访、上诉、再审制度；解决“执行难、执行乱”问题，保障判决执行；发展替代性纠纷解决方式，使民众有更多可选择的机会。
五、优化司法职权配置，正确处理司法机构之间的关系以及司法机构内部的关系。
司法职权的优化配置，主要包括：1.弱化并严格限制侦查权，可建立司法令状制度；2.检察权回归政府代理人的定位，主要承担公诉职能；3.整合检察、纪委等机构职务犯罪的侦查职能，建立廉政公署；4.充分保障律师权。
法院内部关系的理顺，主要包括：1.上级法院可通过审级监督、人事任免建议影响下级法院，下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面配合上级法院的工作，除此之外，上下级法院之间“没有关系”。2.最高法院的功能调整为司法政策引导，发展案例指导制，逐渐减少“准立法性”的司法解释。3.理顺同一法院的内部关系，削弱院长、庭长的权力，改革审委会，落实合议庭的合议，推广独任审判。
这是五对关系。为了解决问题，需要五个保障。
一、经费保障。司法经费由中央财政保障，世界绝大多数国家皆如此。
二、职业保障。应建立一套科学的司法官的选任、任命、升迁、惩戒的制度，司法官享有任期保障、人身安全保障、退休保障及职务行为豁免权。
三、公正保障。保障司法独立，实现司法公正，是两个不同的问题，都需要努力解决，不可因司法公正不足而因噎废食。当然，必须保障司法公正，主要应做到：1.抑制司法腐败；2.全方位促进司法公开，尤其是裁判文书公开，希望最高法院建设判例数据库，这一举措意义重大；3.完善国家赔偿制度；4.以对抗制为基础完善司法程序，对程序违法的处理更严厉。
四、民主保障。司法民主有若干种表现，特别是陪审制度。为通过民主增强司法的正当性，中国未来应该在此方面努力。对重大刑事案件（如可能判15年以上），被告可以诉诸陪审团审理。但应当建立真正的陪审制，而非形式，具体制度可以再设计。
五、弱者保障，即司法的可接近性。当下社会弱者众多，他们该如何有效地接近司法？国家应提供一些保障，主要包括：有效的法律援助制度、司法救助制度、刑事被害人救助制度。
推进策略：两步走，渐进的措施
推进司法改革的顶层设计，策略是分两步走，近期逐渐推进，设定相对现实的目标。五对关系、五个保障是远期理想，可以找到近期的现实目标。
例如，司法独立审判，要实现似乎很难。近期是否可以逐渐提升司法的独立性？特别是从内部独立做起。法院总是抱怨受到干涉，为什么还自己干涉自己？上级法院干涉下级法院，院长、庭长干涉法官办案，对案件干预最多的往往是法院领导。
关于经费保障，现在实行中央财政统一保障司法经费或许暂时做不到，但是否可以试点，在一个省实行司法经费的统一保障？
关于司法职业保障，可以做的很多。比如，建立司法官转换制度，更多地从律师中选任司法官；司法官单独序列，与行政级别脱钩；司法官逐步实行高薪；司法官的升迁与时间挂钩等。