聚葡萄糖的副作用吗:法治政府视域下纠纷化解机制的多元化构建

　　摘 要：社会纠纷化解机制的构建是法治政府建设的重要组成部分。利益的分化和纠纷的增加推动了法治化进程和多元化纠纷化解机制的形成与发展。我国的纠纷化解机制建立的时间短，救济通道少，不同纠纷化解机制之间缺乏良好的衔接，亟待完善。建设多元化、开放性、专业化、高效率、衔接良好的纠纷化解机制,，培育社会自我化解纠纷的各种方式，是有效化解纠纷的要求。要从源头根治纠纷，必须建构合理的治理结构和社会制度。

　　关键词 法治政府;纠纷化解机制;多元化;构建

　　伴随着经济的发展和利益的分化，社会纠纷也日渐增多，如何化解纠纷剧增的风险和建设法治政府就成为政界、学界面临的重大理论与实践问题。对学术界来说，如何应对纠纷剧增的社会情势及其相应的制度建构之课题是晚近以来的事情，尽管如此，却也已有不少论述，有的是从思想史角度考察，如有学者从政治社会学的角度通过分析著名思想家论述冲突与秩序的辩证关系之观点，提出现代化与社会和谐的一致性，[1-2]或者分析马克思主义的阶级冲突观与科塞等西方思想家的社会冲突观的不同，指出必须重塑冲突观，化解而不是激化冲突;[3]还有的从比较全面宏观的角度论述纠纷化解机制的建构，[4-7]有的则从非讼纠纷化解机制论述，[8]或者从某种纠纷化解机制如调解专门论述;[9-10]还有的从纠纷化解主体的角度展开，如论述政府纠纷解决机制的完善，警告过分倚重法院在社会纠纷解决中的角色的风险。[11-12]由此看来，学界对社会纠纷的解决已经有一定的知识积累，然而，从法治政府建设的角度，全方位、立体式、综合性地探讨和研究多元化纠纷化解机制的构建的研究还是鲜见。本文将从现代国家构建和法治社会建设的角度考察我国社会纠纷化解机制存在的缺憾、成因及其对策，期待有的放矢为纠纷化解机制的完善提供知识资源和理论支持。

　　一、作为法治政府组成要素的纠纷化解机制

　　2003年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了十年建设法治政府的目标，这是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件，也是中国治道变革和现代国家建设的重要里程碑。《纲要》明确将“高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解”作为建设法治政府的目标，并提出相应的对策即“积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制”，“积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。……要积极探索解决民事纠纷的新机制。”毫无疑问，《纲要》将社会纠纷化解机制的建设和完善定位为法治政府建构的重要组成部分。

　　社会纠纷化解机制的建设和完善是法治政府建构的重要组成部分，原因在于：(1)从私力救济到公力救济的纠纷化解方式转型是人类文明的重要标志，是人类建构秩序的突破性进展。法与国家的诞生是社会冲突的结果，也是解决纠纷的制度结构，标志着纠纷化解的制度化、规范化、文明化。(2)中国从人治走向法治的过程是治理模式重构的过程，重要动因就是纠纷的增加与化解。治理中国这个人口众多、相对落后、地域辽阔、事务繁杂、贫富差距日益扩大的超大型社会，如若缺乏系统性、规范化、科学化的纠纷化解机制，秩序难以保证。走向法治是社会现代化过程中公共治理模式的必然选择。(3)社会转型是纠纷产生和剧增的原因，也是推动纠纷化解机制发展的动力。转型本身是利益调整和再分配的过程，因此带来很多特殊的问题，比如国企改革[②]、职工下岗、土地征用(比如城郊土地因为城市化而由集体所有变国家所有)、所有权的转换等等引发纠纷。[③]建构合理的纠纷化解机制是社会转型的迫切需要和重要条件。

　　社会结构的变迁、主体意识的觉醒、利益的差异与冲突、公共事务的复杂化与多样化要求必须实行“法治”，政治和行政行为作为资源权威性分配的过程必须规范化和正当化。1978年以来，经济体制转轨和现代化进程的推进促使中国社会阶层结构发生了根本性的改变，原来的“两个阶级一个阶层”的社会结构发生了显著的分化。政治分层的标准被逐渐淡化，政治分层的地位下降，经济分层的地位上升，在一定意义上甚至可以说，社会进行了重新的排列组合。[13](P322)贫富差距持续扩大，利益分配矛盾日渐突显。2007年8月8日亚洲开发银行发表《亚洲的分配不均》的研究报告，指出，从1993到2004年，中国的基尼系数从0.407扩大到0.4725，已达到拉丁美洲的平均水平，远远高于印度、韩国等国家和地区，在22个纳入亚行研究范围的国家中居于首位。[14] 在一个利益已经高度分化的社会，传统的粗糙、简单的靠领导权威或者政策、指示治理的方式已经难以应对。在我国，行政机关负责实施的法律约占全部法律的80%左右，管理的范围几乎遍及国家和社会事务的一切领域。如果缺乏法律的规范，缺少严格的监督，权力就会像一匹脱缰的野马，给社会和公民造成伤害。法治政府的建构、纠纷化解机制的合理构筑是国家建设的重要组成部分，也是社会和谐的基础工作。[15]

　　二、我国纠纷化解机制存在的问题

　　1、救济通道过少，难以适应纠纷“爆炸”的需求。

　　经过改革开放三十年的建设，我国已经初步形成了具有中国特色的纠纷化解体系。当前我国的主要纠纷化解机制有：(1)法院诉讼(含行政诉讼);(2)人民调解;(3)行政救济(复议、裁决、调解);(4)仲裁和公证;(5)申诉和信访，等等。但是，面对纠纷爆炸的社会形势，这些通道显得过于单薄和脆弱，难以应付。有的问题，诉讼无法解决或者难以单独解决。比如一些历史遗留问题，环境保护问题，群体性事件等，需要政治性、政策性、特殊化通道。而且，与发达国家相比，我国的纠纷化解机制不完善，通道少，灵活性差。英国行政法上的救济就有议会救济、司法救济、行政救济三种，[16] (P17)美国有50多个具有准司法权的“独立管制机构”和违宪审查制度，法国和德国都既有发达的违宪审查制度也有行政法院制度。从政治系统的稳定来看，解决官民纠纷、权限纠纷的这些制度安排无疑是具有特殊价值的装置。事实上，发达国家解决民事纠纷和其他社会纠纷的通道也是比较多的，比如强制ADR(非讼纠纷解决机制)和法院附设ADR制度、诉讼上的和解与调解制度、小额法院或小额诉讼程序、特别法院制度(如商事法院、劳动法院、农事法院等专门法院)、辩诉交易制度等等。多样化的纠纷化解机制不仅为当事人提供了选择的可能性，也为纠纷的及时化解提供了比较完善的制度通道。

　　2、偏重公力救济，忽视社会救济。

　　事实上，过分依赖公力救济不利于法治政府的建构，甚至会毁灭法治本身。如果我们将法治社会的建立仅仅局限于依靠国家正式的法律、单纯依靠司法审判，它恰恰是违背了法治的本质。正如国家是人们迫不得已的选择一样，公力救济也是人们迫不得已的选择。[17] (P15)权利是有成本的，为了维护权利我们设置了国家，缴纳赋税和履行各种义务。国家这一套具有自主性的结构“具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”，“在现存的支配阶级或团体与国家统治者之间可能会产生根本的利益冲突。”[18] (P27-28)过分依赖国家权力解决纠纷，可能会使国家机构本身自我扩张的冲动正当化，从而增加社会的负担，也为国家权力的扩张提供了合法性，威胁公民的自由与财产乃至安全。由于公力救济使双方的纠纷公开化，把双方的分歧和矛盾化约为权利义务，变成要么全有，要么全无的零和游戏，导致双方的对抗可能在法院判决后并没有消除反而激化，判决难以执行，权利救济的目标最终难以实现。[19] (P15-16)

　　3、依赖司法救济，忽视行政救济。

　　在建设“社会主义法制”、“依法治国”等观念地推动下，大量的纠纷涌入法院。以民事纠纷为例，法院一审民事案件的数量1980从66万件上升到2000年的400多万件的水平，2006则达到了4385732件。[20]统计显示：1989年至2008年，中国各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件，审结1401532件，结案率为99.7%。[21] 这一方面表现出人们对司法机构的厚望与期待，也表现出社会纠纷增加的现实，以及其他机制的弱化与缺失。[22]纠纷解决的途径单一化，诉讼被作为第一，甚至惟一的选择，诉讼总量高速增长，法院不堪重负，有限的司法资源难以应对社会纠纷解决的需求。[23]作为一种特殊的纠纷解决方式，诉讼有其局限。有的纠纷并不是简单的权利义务关系，而是涉及到人的感情和社会关系,比如一些家庭纠纷、赡养纠纷、邻里纠纷、宗教纠纷、民族纠纷，简单地采用诉讼的方式未必是最佳选择,也不好执行。行政权力是国家的重要分支，国家行政机关及其部门对社会纠纷包括行政纠纷的处理负有重要责任。行政部门解决社会纠纷的主要机制是行政复议、行政调解、行政裁决、行政和解等方式。然而，这些通道由于各种各样的原因还没有充分地发挥其潜力与功能。在法治政府建构的过程中，要重视诉讼的纠纷解决功能，也要强化政府解决民事争议、行政争议及其他社会纠纷的功能，还要充分的挖掘其他各种各样的能够满足纠纷解决需要的机制。

　　4、纠纷化解机制本身有待完善。

　　有中国特色的纠纷化解机制虽已初步形成，但是，这些机制本身还有一些有待改善的地方。以法院这一最重要最核心的纠纷化解机制为例，我国的法院目前还无法适应社会发展的需要。尽管宪法保障法院的审判独立，但是，法院的人财物都受制于党政部门，实际上受到的干扰是比较多的，以致一些地方法院沦为“地方的”法院，成为地方保护主义的工具，也是行政诉讼发展的重要障碍之一。信访的剧增对法治政府的建构是一种潜在威胁。不少党政干部在处理信访问题时习惯于通过批示、指示、打招呼来推动“案结事了”，而不是依法办事，通过必要程序来解决问题，加剧了对司法机构的不信任感，造成大量的重复上访事件。此外,由于行政复议机构附属于行政机关，独立性差，严重影响到复议的公正性和公信力，“能不受理的就不要受理，即使受理，也要维护原决定。”[24] (P36)这些缺陷严重地损害了行政复议制度解决行政争议的功能。我国的民商事仲裁由于各种各样的原因功能有限，与其设置的地域限制、人员构成、仲裁质量、与其他制度特别是司法部门缺乏良好衔接都有关系。最后,我国的人民调解的萎缩是个值得注意的问题，如何适应城市化、现代化、信息化的时代要求，加强人民调解制度的功能，是个重大的课题。

　　5、不同类型的纠纷化解机制之间缺乏良好的衔接机制。

　　如何使不同的纠纷化解机制之间互相合作、竞争与制约，形成合力，有效地化解社会纠纷，是个重大的课题和挑战。对于特定的行政纠纷，法律规定复议申请人可以在国务院或者诉讼之间选择;而有的纠纷，只能由行政机关裁决。这是违背司法最终决定原则的，不利于保障行政相对人的利益。而就人事仲裁而言，这种仲裁主要是一种内部行政行为，没有司法最终解决制度与之配套，也未赋予当事人在司法途径与行政救济途径之间选择的权利。如何改进人民调解与司法之间的衔接也是重大课题。人民法院在一般情况下，不会主动审查人民调解委员会主持达成的调解协议。这就使得司法审查仍然停留在原则上，而不能构成纠纷解决的司法链条上的一环。[25] (P36)对于基本权利而言，最大的潜在威胁来自于国家权力特别是以法律为外在表征的立法权。如何把一些通过普通诉讼无法解决的涉及宪法问题的纠纷通过合宪性审查制度进行解决是我国纠纷化解机制面临的一个重大挑战。此外，在我国，审计监督、行政监察、行政申诉制度等也是我国行政救济的方式。如何发挥这些监督机制的作用，并与行政复议、行政诉讼制度建立常规性的衔接机制，还有待探索。

　　三、当前纠纷化解机制失灵的原因

　　1、制度成长时间与纠纷化解的时效性的矛盾。

　　客观上讲，我国很多纠纷化解机制是近三十年才发展起来的，自身的完善需要时间。对于制度，从孕育、确立到成熟需要一定的时间，而且成长期以十年计，这种比较漫长的制度成长时间与纠纷“爆炸”的客观形势之间形成了矛盾。“浓缩发展”使得中央政府疲于应付，而社会利益集团的整体无组织性(农民没有自己固定的代表组织)使得纠纷的发展更富有震撼力乃至破坏性。这是后发国家谋求发展、实现现代化的重大挑战和考验。的用亨廷顿的话来说就是，“在欧洲和北美，现代化过程已持续了几个世纪，在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸问题，不是依次，而是同时出现在这些国家面前”。[26] (P47) 建构有效的纠纷化解制度体系不可能一蹴而就，需要相当长的时间磨合与适应，与经济社会政治的现代化过程一致，稳步推进。

　　2、纠纷化解体制面临制度瓶颈。

　　纠纷的解决不仅要建构和改善微观的纠纷化解机制，还有赖于宏观的宪政结构。宪法作为一国政治制度的基础，它决定着谁是国家权力的所有者，国家权力如何组织、分配、运行及各种纠纷如何解决。由于中国过去三十年的利益大调整和分化，导致权利的享有和行使高度不均。这种涉及到制度正义和社会公平的重大社会问题没有宪法改革是不可能的，因为这是基本权利的保护问题。如何吸纳新兴社会阶层，给弱者以表达利益和实现权利的制度化通道，走“议会政治”避免“街头政治”，是建构中国纠纷化解机制必须考虑的宪法问题。在目前中国，纠纷的化解还涉及到法院、检察院、公安机关之间的关系以及政党、人大、政府与司法机关之间的复杂关系，这是个体制结构的问题。目前的纠纷化解机制建构中还面临两个问题：一是法院与党委的关系，法院要受党的领导，但党如何领导?需要探讨。党的领导不应该是业务领导，更不应该是越俎代庖，包办代替。二是正确处理独立审判与人大监督的关系。人大对法院工作的监督必须掌握在一定限度之内，否则就会侵越审判权，影响法院的公正裁判和法律的正确实施。

　　3、公民社会发展不成熟，社会自我解纷机制亟待培育。

　　改革开放以来,中国的公民社会逐渐成长起来,对国家权力的约束功能也开始显现。然而，公民社会自身的自我规制和对权力的有效监督与控制功能还没有充分发挥出来。以湖南的“嘉禾拆迁案”为例,如果有强大的市民社会和发达的民间组织，这种权力的猖狂景象是不可能有的。公民社会的不发达还表现在其自身不能有效地处理社会发展中出现的问题。这是内部自治能力不强、自理机制缺失的反映。房地产纠纷、环境纠纷、劳资纠纷、生产者与消费者纠纷等等，社会本应有相当的自我解决的能力，但是在中间组织不发达的情况下，只能仰赖国家权力，矛盾也往国家身上集中。事实上，有些纠纷并不是国家权力直接导致的，而是由于社会力量之间权利和实力失衡导致的。以2008年7月19日发生的 “孟连事件”为例，就是公民社会不发达，利益冲突而力量对比严重失衡导致的结果。需要注意的是，公民社会自身缺乏自我调适的机制客观上将会给国家带来重大的政治和社会压力。最近发生的徐州师范大学因为申报博士点落选后教授罢课事件和西北政法大学申报博士点无望后师生到省政府“散步”抗议事件表明了缺乏行业自律规则的风险。

　　4、社会的思想观念本身有待改变。

　　在走向法治的过程中，民众的纠纷化解观念存在两个问题：一是对国家权力过分倚重，以劳资纠纷为例，当企业无视群众的维权活动，群众通常便到政府门口上访、请愿、静坐、示威，这时，政府便处于与群众对立的第一线，群众的反抗目标出现了标靶转移，由原来对准企业经营者转而对准了政府，通过向政府施加压力，再让政府向企业施加压力，达到解决问题的目的;[27]二是对司法机构寄予太多期待, 由于诉讼万能、诉讼崇拜的观念作祟，甚至出现了一些“五毛钱官司”、 “一元钱官司”，浪费宝贵的司法资源。解决纠纷的国家机构往往成了纠纷的诱因。以2008年6月28日发生的震惊全国的“瓮安事件”为例(2万多群众聚集的打砸抢烧严重事件) ，在群众游行、示威、上访过程中，瓮安县委、县政府主要领导干部不到现场，不敢面对群众，回避矛盾，反应迟钝，措施不力，贻误控制事态良机，丢掉了阻止事件升级的最后一道“防火墙”。[28] 在一些群众以为“不闹不解决，小闹小解决，大闹打解决”，往往通过集体行动的方式表达和实现自己的利益，以此威胁政府解决其诉求，不惜牺牲社会秩序。特别值得注意的是，一些职工群众不惜长途赴京上访，给北京和中央政府带来巨大的压力。[④]

　　四、完善我国纠纷化解机制的对策

　　1、进一步完善既有的纠纷化解渠道。

　　要解决人民法院的地位问题，必须落实宪法和法律的规定，从人、财、物诸方面解决人民法院的尴尬处境，改善党的领导方式，解决好法院与人大、政府的关系，避免法院沦落为地方保护主义的工具。改进行政复议制度，提高行政复议机关的地位，强化其独立性，使行政复议工作人员职业化和专业化，保证复议的合法性与公正性，为行政复议的公信力的提升提供制度和人员的基础。充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用，要解决调解协议的法律效果及与其他解决渠道的衔接问题。[⑤]完善信访制度，及时办理信访事项，对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。完善仲裁制度，制定专门的仲裁法，扩大仲裁的适用范围，用仲裁程序解决新出现的纠纷形式，保障仲裁机构的独立、中立地位，消除其行政色彩，完善仲裁程序，降低其费用。

　　2、培育多元化、开放性、专业化、高效率的纠纷化解机制。

　　构筑多层次、多渠道、综合化的纠纷化解体系，强化不违法的自决、社会劝解、刑事和解、行政和解、专业化的行政复议、行政法院、宪法委员会、人权委员会、人大“监督员”等机制的培育和建构，使各种纠纷化解机制之间互相协调、互相补充、互相竞争和制约。事实上，很多地方已经在尝试各种形式的纠纷化解机制。比如，广东推动建立社会“大调解”工作格局，使纠纷可选择不打官司。人民调解工作室走进全省各基层法院及法庭，调解成为百姓首选的纠纷解决方式。有的地方还建立民间劝导制度，设有民间劝导员，以宗族调解、亲友调解、邻里调解等方式解决社会纠纷，取得了良好的社会效果，成为人民调解、诉讼调解的有益补充。[29] 要在法治的框架内，建立辩诉交易制度、行政和解、刑事和解等制度，为纠纷的化解提供更多简便易行的制度安排。尝试在既有的制度安排之外借鉴国外经验建设一些新的权利救济通道。可以考虑建设独立于普通司法机构的行政法院、劳动法院、宪法委员会、人权委员会、议会监督员等制度。加强各种解决特定社会纠纷的社会中间组织的培育与规制，发展社会自我化解纠纷的各种机制。加强企业行业建设，促进企业自身的联合组织的建设，并加强政府对企业及企业组织的指导、监督和制约。构筑多样化、成本低、效率高的纠纷化解机制以便为公民在合法的范围内提供更多选择是社会和谐与发展的重要内容。

　　3、建构衔接良好的纠纷化解机制体系。

　　纠纷的原因、类型、水平都是多样化的，化解纠纷的机制也应该是多样化的。各种机制之间要有良好的协调与衔接以便发挥合力。要在利用已有制度资源的基础上，构建一个以司法为核心的、以民间调解为基础，以行政处理、仲裁为补充，加之法院附设调解的衔接互动的多元化纠纷解决机制。无论多元化的纠纷解决机制有多少种方式，所有的纠纷纠纷解决方式都有一个共同的价值目标，就是维护公正，恢复秩序。[30] 人民调解和诉讼是当今中国解决纠纷的最主要的两个渠道，加强两者之间的衔接非常重要。以人民调解为主的，包括其他民间性质的调解及其当事人之间的和解，组成解决社会矛盾纠纷的“第一道防线”，而司法审判是“最后一道防线”， 搞好这两道“防线”之间的衔接，建立一个由低到高的，完整的社会矛盾纠纷机制，是实现社会稳定的关键。[31] 要建设好仲裁与诉讼之间的衔接机制。民间仲裁、劳动争议仲裁和人事仲裁与诉讼之间的良好衔接是整个纠纷化解体系建构的重要任务。要改进行政解纷机制与诉讼之间的衔接。行政裁决是解决民事纠纷的重要手段，如果对行政机关的裁决不服，可以提起行政复议或者行政诉讼。要改变行政复议终局解决的问题，允许司法救济作为最后的救济。[⑥]

　　4、构筑合理的治理结构和制度安排。

　　要治理纠纷，必须从权力与权利、权利与权利的互动与平衡出发，才是治本之道。在当代中国，最突出的矛盾是官民矛盾和劳资矛盾，另外比较重要的矛盾是民族矛盾和以地区差距为表现的地区矛盾。要从源头治理纠纷(消灭是不可能的)，就得建构合理的治理结构和社会制度：(1)常规性对话(博弈)平台的构筑。加强和完善党代会、人代会、政协会、职代会等，改进临时性、非制度化的座谈会、协商会、通报会、恳谈会等等，使之成为利益博弈的制度性机制。(2)促进行业组织和自律机制的建设。国家要通过法律监管、指导和促进各种行业组织内部治理结构的民主化和自我规范。比如律师协会、会计师协会、出租车协会、行业协会、各种学术团体等等，应该有比较良好的内部治理结构和机制。(3)社会自治与基层自治。公民社会的健康发展也需要良好的治理结构与组织形式。要进一步探讨村民自治、居民自治、社区自治、业主自治等民主形式和治理机制，使纠纷尽可能化解在基层和社会。(4)社会结构合理化与公民社会的培育。要改进收入分配制度，缩小贫富差距和促进社会公平。培育和发展公民社会，培养具有独立人格、勇于负责、富有公共精神的现代公民。

　　Diversity Construction of Mechanism for Disputes Mediation

　　from View of Law-based Government

　　Fang Yaming

　　(School of Social Science and Jurisprudence, Guangdong University of Technology ; Guangzhou, Guangdong, 510090)

　　Abstract: Construction of mechanism for social disputes mediation is the essential component of constructing the law-based government. The interests partition and the disputes increase give impetus to the formation and development of the process of legalization and the mediation mechanism of diversified disputes. The mechanism for disputes mediation was established in a short-term aging, hence, the remedy channels are few and good connection is lacking among different mechanisms for disputes mediation. This phenomenon is in urgent need of improvement. Constructing diversified, open, specialized, high-efficient and well connecting mechanism for disputes mediation, and cultivating various ways of self-mediation of disputes in society are the requirements of effective mediation of disputes. If a radical treatment to the disputes from the origin is needed, the rational governance structure and social system must be constructed.

　　Key words: Law-based government, Mechanism for disputes mediation, Diversity, Construction.

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　　[14] 孙立平.贫富如何和谐共处.南方周末[N]，2007-10-8.

　　[15] 吴兢.写在〈全面推进依法行政实施纲要〉发布之际(下).人民日报[N]，2004-04-23.

　　[16] 参见应松年.行政复议法讲话[M] .北京：中国方正出版社，1999.

　　[17] 张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心[M] .北京：中国政法大学出版社，2006.

　　[18] [美]西达·斯考切波.国家与社会革命[M] .何俊志、王学东译.上海：上海世纪出版集团，2007.

　　[19] 有学者认为公力救济存在四大方面的局限性。参见张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心[M] .北京：中国政法大学出版社，2006.

　　[20] 《中国法律年鉴》[M]，中国法律年鉴出版社1986-2007年各卷.

　　[21] 王比学.20年，从“民告官没门”到“民告官”走上和解路[N] .人民日报，2009-4-11日.

　　[22] 以人民调解为例，改革开放以来一个引人注目的趋势就是其弱化。人民调解的数量1980年为800万件，2000年下降到400多万件，持续至今基本如此。《中国法律年鉴》[M]，中国法律年鉴出版社1986-2007年各卷.

　　[23] 宋振玲、赵涟漪.社会冲突与多元化纠纷解决机制[J] .沈阳干部学刊.2007，(3) .

　　[24] 李培传.行政执行监督[M] .北京：中国法制出版社，1994.

　　[25] 参见张英俊.现代行政法治理念[M] .济南：山东大学出版社，2005.

　　[26][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M] .王冠华译.上海：三联书店，1989.

　　[27] 朱力.中国社会风险解析——群体性事件的社会冲突性质[J] .学海，2009，( 1) .

　　[28] 刘子富.贵州“瓮安事件”始末[N] .天天新报，2009-03-29.

　　[29] 朱丽萍.探析建立社会纠纷多元化的调解机制[J] .法制与社会，2008，(6) .

　　[30] 宋振玲、赵涟漪.社会冲突与多元化纠纷解决机制[J] .沈阳干部学刊，2007，(3).

　　[31] 参见吴晖.人民调解与诉讼调解相对接的法律基础[EB/OL].2004-11-04.人民法院网(http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=137616).

　　[作者简历] 房亚明，1979年5月生，男，瑶族，广东连南县人，广东工业大学文法学院讲师，中国人民大学法学硕士、博士研究生，研究方向：宪法理论、政治制度。

　　[①]本文是中山大学肖滨教授主持的教育部人文社科基地重大项目“中国法治政府建设与行政伦理重建”(09070_3142050)的研究成果之一。

　　[②] 2009年7月24日发生的吉林通钢群体性事件(“通钢事件”，过万人聚集并导致总经理被围殴致死)和2009年8月中旬发生的河南省濮阳市林州钢铁有限公司因改制工作引起部分职工不满、发生部分职工聚集围堵改制工作人员事件(“林钢事件”)就是国企改制引发纠纷的典型事例。

　　[③]有关统计资料显示，十几年来，我国社会群体性事件呈直线上升趋势：1993年共8709宗，此后一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32000宗，2003年60000宗,2004年74000宗,2005年87000宗，2006年90000宗，增长了十倍。这表明我国的社会纠纷的急剧增加和纠纷化解机制的乏力。

　　[④]比如北京上访村的形成。王健.北京上访村调查：6成访民欲引起中央领导重视.民主与法制，2007-05-08..赵凌.报告称中国形成上访文化 北京上访村平时约2000访民.南方周末，2007-04-05.又比如2009年4月3日上午，河北保定依棉集团数千工人从厂区门口出发穿过保定城区，称要步行沿一0七国道进京“旅游”，起因是被企业无限期放假，并要求解决从二00四年拖欠至今的养老保险、公积金等问题。见吕子豪.河北保定一企业数千人徒步进京“旅游”.中新社保定四月三日电.

　　[⑤] 2002年9月5日由最高人民法院审判委员会第1240次会议通过的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。这第一次明确了调解协议的合同效力。

　　[⑥]我国现行《行政诉讼法》第37条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，在向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这是我国迄今为止有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。