莫道烦愁谁人懂谁的诗:破解中原经济区土地供求难题靠国土职业资格制度打 “科技牌”

1.我省城乡建设土地供求困难与楼市土地闲置、耕地撂荒顽疾并存

1.1城乡建设土地供求困难

人多地少。全省16.7万平方公里，近一亿人口、人均土地资源仅有0.07公顷，不及全国平均水平的1/4；以占全国1.74%的土地，养育着占全国7.5%的人口。

城镇化土地需求量大。目前，我省仅39.5%的城镇化率，低于全国平均水平10个百分点。按照测算，到2020年要实现10%的城镇化大体需要457万亩建设用地。

建设用地供求矛盾突出。在“十二五”期间，我省平均每年需要80万亩的土地用于建设，而国土部每年只能给我省20万到25万亩的用地指标。

土地需求“跷跷板”形态明显。一方面确保粮食增产，坚守全省耕地约1.2亿亩红线；一方面，工业发展需要占用大量土地。

1.2城乡土地闲置、撂荒顽疾

城市开发商 “囤地”成为制约房地产发展的顽疾【1】。有数据显示，1998～2008年间，全国范围内用于房地产开发的土地购置面积达到31.3亿平方米，而截至2008年年底，全国仍有近40%的土地滞压于发展商手中。去年12月28日我省国土资源厅《河南省房地产用地闲置土地处置情况公告》，公布31宗闲置土地，共计1685.7亩。

农村耕地撂荒成为社会关注的热点。今年9月13日央视《新闻1+1》根据国土资源部调查，我国每年撂荒的耕地近三千万亩。2005年7月11日中国新闻网报道：仅周口市国土局进行摸底调查后发现：目前，周口市“空心村”的面积达到了315000多亩，这相当于十个乡镇的耕地面积。据此推算全省18个地市农村宅基地闲置、耕地撂荒至少在百万亩以上。

2.政府借助社团力量不到位，缺乏土地登记代理人机构是主因

2.1闲置土地政出多门

2010年8月19日国土资源部土地利用管理司司长廖永林表示，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。目前土地闲置大体分为两类，企业自身原因造成的占46%，另外54%的闲置土地主要是由政府原因造成。土地闲置原因复杂，涉及规划、交通、农业、林业、水利等多部门职能。长期从事城市规划的河南财经政法大学研究生处处长郭军认为【6】，目前还存在规划主体混乱、重复建设、生产力浪费的尴尬，导致土地等要素资源的使用低效。有关媒体责难国土资源部门“行政不作为”是欠公正的。

毛地出让、规划调整、拆迁难、查处不力。２００４年之前，我省经营性用地同全国一样多采用“毛地”协议出让，地方政府在出让合同中对企业开竣工时间约束很宽松，加之政府规划调整、征地补偿安置不到位、拆迁难等。例如，郑州花园路扩宽，占用某公司两块商业用地，2008年市政府批文置换126亩住宅用地，至今闲置垃圾成山。

GDP崇拜机制，带来造城运动。一位外国人一语道破了愈演愈烈的中国各地“造城”运动的玄机：GDP崇拜。几乎与“造城”运动一样，因土地招商官员步步高升与爆出的腐败案层出不穷。2009年6月29日中国经营网记者报道。河南“白宫”风波续：农民上告国土资源部。郑州市惠济区毛庄村毛学勤等3位农民将国土资源部告上法庭，因由是在向国土资源部反映600亩土地被政府和开发商违法征用后长期闲置问题，国土资源部未能在国家规定的半个月内予以回复，涉嫌“行政不作为”。

供地模式欠妥。简单说，现在供地处于“政府征地-融资-政策性、阶段性卖地–企业错过机遇、资金断链-土地闲置-查处-再闲置”恶性循环模式。据笔者调查，郑州经济开发区、中牟国际物流园区等部分土地，错过了2004年8.31大限，占用七年多，成为无证“黑户”，政府、企业进退两难。

2.2开发商囤地等待升值、无登记代理资质企业炒地是楼市公开秘密

当前房产商，尤其是小房产商的信贷资金80％至90％来自银行，如今银行信贷收紧直接将许多小房产商逼到了悬崖边上。今年11月18日《河南商报》报道：郑州多开发商资金紧张被爆见承包商都躲着走。例如：2004年郑州花园路扩宽，占用某兽药经销商两块商业用地，政府在花园北路用129亩住宅土地置换，至今闲置垃圾成山。“山中无老虎，猴子称霸王”！无政府注册的土地登记代理机构，土地转让靠偷土地增值税炒地公司、联盟倒地非法运作。

2.3农村宅基地闲置、耕地撂荒，缺乏法制、产权不明晰、市场机制

农村宅基地闲置。一是，举迁闲置。由于城镇化，近来城镇打工、经商或举迁到城镇生活的居民，造成宅基地的闲置。二是，搬新宅留老宅。在旧村改造过程中，村民搬进了新住宅，而旧宅基地依旧存在。三是，沿路建新居占旧居。靠近主要公路、街道搞开发区建设，所处地段村民可以以很低的价格得到一块土地盖房经商，原来房产闲置。

农民承包地撂荒。目前，河南有多达2000万的农村人口长期在城市就业，他们基本都有宅基地、承包耕地。目前，都在低效率水平上使用、运行。新生代农民工中，16～25岁的41.4%没有承包地、36.4%没有宅基地。愿意回农村定居的农民工只占8.8%。因法律不健全、产权不明晰、纠纷不断、流转不畅、产出效率低、外出打工、农村劳动力缺乏等机制缺陷，带来大量土地撂荒现象举不胜举！

2.4缺乏相关社团组织、制度及中介机构

民间组织作为与政府、企业并列的第三部门，具有人才、技术、信息和体制等方面的优势。2003年，笔者考察欧洲行业协会发现:比利时首都布鲁塞尔市政广场不同形态的行业协会建筑物，围绕市政厅建设的现象说明：协会是政府联系企业的桥梁和纽带（见图片）。市场经济国家政府需要行业协会协助、企业离不开行业协会服务，故企业工人上访堵门闹事等罕见。

法律规定建立行业自律管理的土地登记代理人职业资格制度。《行政许可法》第13条规定：“行业组织或者中介机构能够自律管理”等事项，可以不设行政许可。2003年，人事部、国土资源部日前联合印发了《土地登记代理人职业资格制度暂行规定》（以下简称《规定》），标志着我国土地登记代理人职业资格制度建设进入实质阶段。《土地登记办法》（2007部令第40号）规定：“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。国土资电发[2010]184号【2】明确要求检查“土地登记代理制度情况。土地登记中介代理机构及土地登记代理人员情况，是否成立了土地登记代理人协会等”。

省市国土资源行业民间组织不健全。省国土资源行业有土地、地质学会；土地估价师、矿业协会、地质协会、测绘协会等。缺陷有四：一是，省土地登记代理人协会相对滞后。土地登记代理人职业资格制度是国务院第三批下放的职能。目前，中国土地学会地籍分会申请土地登记代理人协会等待民政部审批。省级成立土地登记代理协会的有浙江、广东、黑龙江、安徽、江西、内蒙古等六省，其中内蒙古自治区、广东省 “土地估价师与土地登记代理人协会”联办，其他省均为土地登记代理人协会。我省及18地市土地登记代理人协会均是空白。二是，全省土地登记代理人机构申请登记三年未果。依照河南省国土资源厅《关于贯彻执行（土地登记办法）进一步加强土地登记工作的通知》（豫国土资发〔2008〕146号） “2009年3月31日前以省辖市为单位推荐上报省厅” 规定，18地市按时向省厅地籍处有呈报，至今未果。三是，郑州国土资源协会筹备七年工作就绪暂等 “适时”。《关于成立郑州市国土资源协会筹备领导小组的通知》（郑国土资文[2004]433号）文件显示：“经党组集体研究，决定成立郑州市国土资源协会筹备领导小组，适时成立市国土资源协会”。协会筹备备案、文件起草、场地安排等就绪。因人事调整，暂等“适时”。不仅与其他地市学会、协会并进无法相比。而且，与同级的郑州市住房保障及房地产管理局，就有市房地产评估、经纪、物业协会等三家民间组织相比，无法协同工作。四是，城乡土地投资开发机构独身难寻 “婆家”。2008年9月成立的，中国城乡小康发展河南中心是中国城乡发展促进中心的派出机构（副厅级编制，已在河南省国家事业登记管理局登记注册）。行政上受河南省委、省政府领导，业务上接受中国城乡小康发展促进中心指导。其章程标明：利用国家政策资金、社会资金和国际资金等为城乡小康建设提供资金保障。基本任务是寻找我省农业现代化、乡村城市化等项目。无土地登记代理“红娘”，独身难寻“婆家”。

3.建议：落实土地登记代理人职业资格制度，打好“科技牌”

3.1国土资源职业资格，是中原经济区土地供需不可或缺的科技红娘

所谓土地科技红娘，经济学常识告诉我们：资本是财富的爹，土地是财富的娘，科技劳动是财富的红娘。土地规划、评估、登记代理人是有职业资格的技术性劳动，是土地与资本联姻的“科技红娘”。11月11日郭庚茂省长在中原经济区新闻发布会上承诺节地900万亩的大礼：“如果把农村占用土地的人均248平方米降低到200平方米，我们测算，通过新型农村社区建设可以有900万亩的潜力挖出来。所以说，通过城乡挂钩、节约、集约、挖潜，这个路还是有得走的”。既靠国土部门登记，土地等级代理也不可或缺。

3.2呼吁建立省（市）土地登记代理人协会

先期，由省市国土资源厅、局委托有关处、测绘局、土地调查测绘院或协会，申请筹备成立省（市）土地登记代理人协会（土地登记代理机构），由省民政厅监管、省国土资源厅、市国土局业务指导。尔后，协会（机构）逐步与政府部门脱钩，按国家社团管理有关规定实行自律管理。实行会员制，代理机构和代理人入会本着自愿原则，不得强制入会。

3.3土地登记代理人协会服务职能

提供服务。根据《规定》，土地登记代理人从事以下登记代理业务：办理土地登记申请、指界、地籍调查、领取土地权利证书等；收集、整理土地权属来源证明材料等与土地登记有关的资料；帮助土地权利人办理解决土地权属纠纷的相关手续；查询土地登记资料；查证土地产权；提供土地登记及地籍管理相关法律咨询；与土地登记业务相关的其他事项等七项。学习广东省政府行业协会“一业多会”经验【4】，建立土地登记职能转移和购买代理服务制度。即按照建立土地登记代理服务七项目录—注册有职业资质服务机构—职能转移—购买服务的方式，推进政府职能转移和购买服务。

反映诉求。一是，费改税。政府把土地闲置费改收土地闲置税。税收是政府的主要财政收入渠道，具有强质性。二是，省政府有令就行，不失信与民。省政府《关于进一步加强土地开发利用管理的若干意见》（豫政〔2011〕27号）第十款规定：“严格清理处置闲置建设用地。农用地转用被批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效”。实践证明：政府下步为例的结果是开发商步步为营，不仅土地长期闲置，而且政府丧失权威。三是，土地登记公示，让闲置、撂荒土地“晒太阳”，交给社会监督。1998年笔者考察澳大利亚托伦斯登记制时，发现其特点是有公信力、公示性强。土地权利一经登记，便有不可推翻的效力。如在新南威尔士州，只要交付查询费用后，就可以按照权利人姓名或地址查询房地产权利状况，并打印相关信息。但在申请查询的表格中提示查询人注意，如将查询的信息用于非法目的，要承担法律责任。故法庭很少处理土地违法案件。

规范服务。一是必须以同行业的事业和企业为主体；二是必须建立在自愿原则的基础上；三是必须以谋取和增进全体会员的共同利益为宗旨；四是培育协会自我服务、自我协调、自我监督、自我保护的意识。

3.4市、县健全土地登记代理机构

一是，注册有土地登记代理资质的“正规军”迫在眉睫。2006年5月23 日《国土资源报》报道：“管理有道 棋高一招——淄博市土地登记代理工作纪实”指出：制度设计的科学周密，管理的到位和滴水不漏，给淄博市土地登记代理创造了良好的市场环境，多年来，淄博市的土地登记中介代理保持着健康有序、如火如荼的发展态势。据说，这里的中介公司竞争十分激烈，信誉好的公司成为就业市场上十分抢手的单位。在中原经济区城乡统筹中，通过在省土地登记代理协会自律下，地市登记注册的登记代理资质机构，为民间资本找地，为开发商找钱，充当政府、开发商、农村牵线搭桥的 “科技红娘”。

二是，鉴于开发商资金断裂现实，当好企业与民间开发资本衔接的牵线人。按照9月27日《法制日报》报道:以股权转让土地使用权的法理分析。尽快建立国有土地使用权转让、集体土地流转、抵押等二级交易市场。开发商不但能从政府手中拿到土地使用权，在公开市场上，也能获得其他企业转让的土地使用权。这种市场机制确立后，将有利于土地市场的稳定，“囤地”现象也将获得有效制约。

三是，受委托代理集体土地确权登记发证、集体土地房产登记抵押“全覆盖”工作。“三部一办”《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定，农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。借鉴第二次土地调查的经验，注册土地登记代理机构，委托代理此项工作。

四是，健全农村土地承包经营权流转市场、集体土地交易所。河南省《农村土地承包经营权流转规则》、郑州市《关于建立健全土地承包经营权流转市场的意见》确立了土地流转规则、办法、组织，促成有形市场。建议分两步走：第一步培育市场要素。一是因势利导提高农民和农村集体的产权意识。二是培育中介组织。中介组织的成熟程度标志着市场的成熟程度。在适当的时候应交由中介组织办理。三是设置市场准入条件，准入包括规划方案、主体资格等。第二步是建立集体土地交易中心。一是发布承包土地使用权供求信息，提供承包土地使用权交易、洽谈、招商、展销地点；二是提供转让代理、地价评估、信息咨询等中介机构服务；三是建立窗口办文集中服务制度，受理政府集体土地所有权确权颁证，集体土地使用权转让备案和政策咨询。三是组织集体土地使用权挂牌交易，减少协议转让。土地流转有五种形式【3】：一是股份制。国土部鼓励有条件地方进行农村土地股份制改革。二是转让、抵押、出租。三是土地置换。四是反租承包。五是储备经营。委托有资质的“撂荒土地银行”、“土地信托银行”或其他储备中介参与运作。学习重庆农村土地交易所挂牌。2008年12月4日，作为第一家农村土地交易所，即以“地票”也就是“农村建设用地指标”作为主要交易标的，以此实现远距离、大范围的农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩。

2011年11月28日

参考文献

1、2009年11月6日《第一财经日报 》“囤地”成为制约房地产发展的顽疾

2、2010年12月，《国土资源部办公厅关于印发〈全国土地登记规范化和土地权属争议调处工作检查方案〉的通知》

3、2007年11月27日中国社会学网曾永昌《城乡统筹改革试验的土地制度选择——中国特色集体土地市场的理论和实践初探》

4、2011年11月23日南方日报报道《广东将放宽社团登记行业协会允许“一业多会”》

5、2011年11月25日人民网记者于猛报道：《国家土地督察制度实施五周年，绩效评估委托四高校完成地方政府用地行为逐步规范》

6、2011年10月17日农博网《河南有望全面盘活闲置和空闲土地》