偶看新闻同心爱着不能分手:宁波市海曙区国家税务局 -当前代开普通发票存在问题及建议
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/05/03 06:19:02
当前代开普通发票存在问题及建议
为规范普通发票代开，自市局2010年9月26日下发《宁波市国家税税务局关于加强和规范税务机关代开普通发票的补充通知》（甬国税发〔2010〕150号）文件后，海曙区局严格按市局文件精神做好宣传工作、规范代开，取得了较好效果。但在实际代开普通发票过程中尚存在一些需要解决的问题，有必要进行进一步探讨。 一、文件贯彻前后代开普通发票情况的比较（以2010年为例）
2010年
发文前代开情况
2010年
发文后代开情况
1月
2月
3月
4月
5月
6月
7月
8月
9月
10月
11月
数量
83
33
44
39
79
87
77
69
79
27
39
金额
5604541
2463699
774198
656250
3136828
4832677
2184758
4133943
5253835
35568
2644170
从上述比较情况来看，市局文件发出后海曙区局代开普通发票数量、金额均有大幅下降。区局认真执行市局文件规定，对代开普通发票对象进行了审核，对原文件规定的超限额、超经营范围、有固定生产、经营场所的纳税人进行了宣传解释，要求其办理税务登记证，申购发票开具。11月份代开发票金额较大，是因为有一户非增值税地税企业，临时取得增值税应税收入，要求开具普通发票，并按规定提供申请代开发票证明材料。
二、目前在普通发票代开方面存在的主要问题
（一）临时纳税人申请代开普通发票逃避正常的税务管理。
根据《税务登记管理办法》规定，“除国家机关、个人和无固定生产、经营场所的流动性农村小商贩外，均应当自纳税义务发生之日起３０日内，向纳税义务发生地税务机关申报办理税务登记”。对偶尔从事临时经营的纳税人需要开具发票的，符合以上条件的可以作为“临时纳税人”按规定向主管税务机关申请代开普通发票，以方便临时经营者。除此之外均应按规定办理税务登记。然而，目前来税务机关申请代开普通发票者大部分已不符合“临时纳税人”的条件，一些事实上的正常生产经营者也经常以 “临时纳税人”身份来代开。这些“临时纳税人”为了逃避工商和税务管理，既不履行正常经营者应办理营业执照和税务登记证等证照的法定义务，也不按规定建账建册自行申报纳税，而是采取不断变换申请开票人姓名或开票主管税务机关等办法，堂堂正正地“合法”申请并骗取税务机关开具的正式发票，少缴、不缴或偷逃税收，扰乱正常的税收秩序，而作为窗口工作人员对此现象却办法不多或毫无办法，导致一些已办理税务登记的正常业户也效仿此法，制造种种假象注销税务登记，游离于税务管理之外。经营销售中如需要开具发票的就到税务机关申请代开，不需要开票的就隐瞒销售。这种现象极大的助长了一些不良经营者的投机心理，导致“钉子户”、“难缠户”大量产生，使正常的税务管理处于被动位置。
（二）已办证的有证经营者变相申请代开普通发票
一些有证的个体工商户为了避免自己开具的发票营业额太大，以致招来定额的调整或税务管理的检查，所以他们将所要开发票金额拆分为若干张，分散地以家属成员或其他人名义到税务机关申请代开普通发票，化整为零，隐蔽地分化了营业额，使自身的生产经营规模稳定在较低水平上或干脆控制在起征点以下，钻税收优惠政策的空子，逃避应缴税收，从而直接影响了个体“双定”户纳税定额的真实性。新的增值税纳税人管理办法，对增值税一般纳税人的销售额标准大幅度降低，有部分预计一年内累计销售额将会达到一般纳税人标准的企业（个体工商户）为了逃避认定增值税一般纳税人资格，因此在发生实际业务时，如果购货方索取发票的，就通过以个人的名义到税务机关申请代开普通发票的办法，分解其销售收入，使其销售额达不到强制认定标准，堂而皇之逃避正常的日常税收管理。
（三）税务机关难以判断申请代开行为及代开证明材料的真实性
在代开普通发票工作中，窗口工作人员根据的是申请人提供的证明材料，特别是付款方出具的证明、购货发票来判断经济业务的性质及业务存在的真实性。然而，实际情况是，当前公民个人在法律知识相对欠缺，纳税意识淡薄，个人之间发生的业务往来开具发票、签订书面合同的很少，多为口头协议、不开具发票。在税务机关要求付款方出具相应证明材料时，一方面付款人多为临时出具简单证明并予以签名盖章的形式，收款人直接为付款人代写证明材料的现象屡见不鲜，以偷逃税款；另一方面出具的购货发票存在一票多开（即利用一张购货发票可多次重复办理代开业务或在跨区通办情况下可在多个税务机关代开发票）或虚票代开（即叫人虚开一张购货发票，待代开发票业务办结后再作废该张发票）现象。然而窗口工作人员却难以确定撰写证明材料人的真正身份，从而增大了窗口工作人员审核证明材料真实性的风险，同时也难以正确判断交易行为存在的真实性。
（四）是利用增值税起征点减免政策偷逃税款。起征点的政策已经不太适应征管工作需要，以前国家为了扶持农民增收以及社会弱势群体，国家税务总局规定了日（次）零售额、其它加工劳务额未达200元起征点的，月货物销售额5000元以下免征增值税；其它加工劳务额月销售额3000元以下免征增值税。这虽然也起到了一些积极的促进作用,但目前起征点政策正成为不法分子代开发票偷逃国家税收的工具，他们采取频换身份证到办税窗口代开普通发票，把销售额化整为零，跳避税务机关征管监控，达到“免税”目的，偷逃这部分应当交纳的税收。
（五）是利用虚开“自产自销证”逃税。目前开具自产自销证明的单位有财政所、国税机关、村民委员会等单位，这些单位对农民的真实生产情况因人手紧张缺少必要的核实，对不从事生产的农产品贩卖者敞开了漏洞，使他很容易就能开到自产自销证明，也逃掉了应缴纳的增值税。
（六）是广告、装修装璜等行业非增值税纳税人代开普通发票。
此类代开户多数在地税办理税务登记，国税未办、或者虽办理税务登记但企业营业执照没有增值税征收项目经营范围的非增值说纳税人。这些纳税人一旦发生广告制作、装修装潢材料销售等增值税应税项目就来办税窗口代开普通发票，且金额也不小。
（七）是大量沙、石、土方开采者未办理登记，开票数量多且金额大。
国家《水利法》及《矿产资源法》规定任何单位或个人从事此项业务均需向有关部门申请办理许可证。近期市局取消地材处沙石发票代开后，出现了大量未办理许可沙、石、土方开采者或虽办理税务登记却拒不开具发票，而叫用料单位到窗口代开发票的现象，且数量多、金额巨大，造成大厅窗口解释宣传工作压力增大，影响了正常工作的开展。
二、加强代开普通发票业务征管的建议
税务机关代开普通发票行为本身也是一种税收管理活动，开票主体是税务机关，其代开行为的合法、真实与否，对税收政策的正确贯彻落实与税收服务的依法优化起着举足轻重的作用。根据目前基层税务机关代开普通发票工作的现状，结合我局税收工作实际，拟对代开普通发票工作提以下几点肤浅的建议。
（一）扩大宣传，提高全社会的税法遵循意识。
从税收管理的角度来看，当前税务机关代开普通发票是对零散税源进行税款征收的重要途径和手段，应该积极鼓励纳税人到税务机关申请代开普通发票。因此，必须加大税法宣传力度，普及发票相关知识，提高纳税人的税收意识。一是加强对《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国发票管理办法》等相关税收法律、法规的宣传，使广大纳税人对发票的开具、取得、保管有正确、清晰的认识，从而提高广大纳税人的纳税遵从度。二是加大教育与引导，开展税法进社区、进学校、进农村等活动，培养公民索取发票的习惯，形成协税护税网络，切实发挥以票控税的作用。三是推进税收政务公开工作，运用各种媒体和载体，使纳税人了解、掌握税务机关代开普通发票所需的资料和程序，在方便纳税人办税的同时，使代开普通发票工作更加规范。
（二）加强事后监控管理，进行实地核查，堵塞管理漏洞。
代开普通发票窗口在代开普通发票时一般只对申请人提供的申请资料进行核对，为堵塞日常管理上的漏洞，防止纳税人利用税务机关代开普通发票的业务而钻政策空子，逃避税务机关正常的监控管理，税收管理员必须对辖区的代开普通发票的业务进行跟踪核查，包括日常的巡查管理和对申请资料有疑问的需要核实清楚的实地核查。对开票频繁的无证经营者，税收管理员要结合日常管理工作，加强与工商、地税等部门的沟通联系，加大巡查管理力度，对经巡查发现申请人有固定生产经营场所为逃避工商税务部门正常管理而到税务机关申请代开普通发票的，不再为其代开普通发票，并按《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定责令限期改正，将其纳入正常的固定业户管理。对申请代开普通发票金额较大的，事后管理员要对其货物来源、当次经营活动相关情况等进行实地核查。
（三）对于代开普通发票上的一些政策规定必须尽快明确。明确对于依法不办理税务登记临时取得收入的界定。建议一是规定依法不需要办理税务登记标准内容；二是明确规定，依法不办理税务登记的纳税人在一定期限内（一个月或一年）申请代开发票不超过一定次数或金额的，对其临时取得收入，由税务机关按照有关规定代开。三是对非增值税纳税人临时取得收入代开发票的界定。
（四）对购货发票证明材料，代开发票业务办结后全大市国税代开窗口应统一加盖“代开数量、金额核销章”（附图），防止重复开具或虚开；同时要加强发票核销环节的监控，对盖有“代开数量、金额核销章”而作废的发票，由税收管理员实地核查后按规定进行处理。
附：“代开数量、金额核销章”样章。
此发票已在 年 月 日作代开发票证明材料使用
（开票数量： ）
（开票金额： ）
××国税局
纳税服务科 马红
为规范普通发票代开，自市局2010年9月26日下发《宁波市国家税税务局关于加强和规范税务机关代开普通发票的补充通知》（甬国税发〔2010〕150号）文件后，海曙区局严格按市局文件精神做好宣传工作、规范代开，取得了较好效果。但在实际代开普通发票过程中尚存在一些需要解决的问题，有必要进行进一步探讨。 一、文件贯彻前后代开普通发票情况的比较（以2010年为例）
2010年
发文前代开情况
2010年
发文后代开情况
1月
2月
3月
4月
5月
6月
7月
8月
9月
10月
11月
数量
83
33
44
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79
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77
69
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金额
5604541
2463699
774198
656250
3136828
4832677
2184758
4133943
5253835
35568
2644170
从上述比较情况来看，市局文件发出后海曙区局代开普通发票数量、金额均有大幅下降。区局认真执行市局文件规定，对代开普通发票对象进行了审核，对原文件规定的超限额、超经营范围、有固定生产、经营场所的纳税人进行了宣传解释，要求其办理税务登记证，申购发票开具。11月份代开发票金额较大，是因为有一户非增值税地税企业，临时取得增值税应税收入，要求开具普通发票，并按规定提供申请代开发票证明材料。
二、目前在普通发票代开方面存在的主要问题
（一）临时纳税人申请代开普通发票逃避正常的税务管理。
根据《税务登记管理办法》规定，“除国家机关、个人和无固定生产、经营场所的流动性农村小商贩外，均应当自纳税义务发生之日起３０日内，向纳税义务发生地税务机关申报办理税务登记”。对偶尔从事临时经营的纳税人需要开具发票的，符合以上条件的可以作为“临时纳税人”按规定向主管税务机关申请代开普通发票，以方便临时经营者。除此之外均应按规定办理税务登记。然而，目前来税务机关申请代开普通发票者大部分已不符合“临时纳税人”的条件，一些事实上的正常生产经营者也经常以 “临时纳税人”身份来代开。这些“临时纳税人”为了逃避工商和税务管理，既不履行正常经营者应办理营业执照和税务登记证等证照的法定义务，也不按规定建账建册自行申报纳税，而是采取不断变换申请开票人姓名或开票主管税务机关等办法，堂堂正正地“合法”申请并骗取税务机关开具的正式发票，少缴、不缴或偷逃税收，扰乱正常的税收秩序，而作为窗口工作人员对此现象却办法不多或毫无办法，导致一些已办理税务登记的正常业户也效仿此法，制造种种假象注销税务登记，游离于税务管理之外。经营销售中如需要开具发票的就到税务机关申请代开，不需要开票的就隐瞒销售。这种现象极大的助长了一些不良经营者的投机心理，导致“钉子户”、“难缠户”大量产生，使正常的税务管理处于被动位置。
（二）已办证的有证经营者变相申请代开普通发票
一些有证的个体工商户为了避免自己开具的发票营业额太大，以致招来定额的调整或税务管理的检查，所以他们将所要开发票金额拆分为若干张，分散地以家属成员或其他人名义到税务机关申请代开普通发票，化整为零，隐蔽地分化了营业额，使自身的生产经营规模稳定在较低水平上或干脆控制在起征点以下，钻税收优惠政策的空子，逃避应缴税收，从而直接影响了个体“双定”户纳税定额的真实性。新的增值税纳税人管理办法，对增值税一般纳税人的销售额标准大幅度降低，有部分预计一年内累计销售额将会达到一般纳税人标准的企业（个体工商户）为了逃避认定增值税一般纳税人资格，因此在发生实际业务时，如果购货方索取发票的，就通过以个人的名义到税务机关申请代开普通发票的办法，分解其销售收入，使其销售额达不到强制认定标准，堂而皇之逃避正常的日常税收管理。
（三）税务机关难以判断申请代开行为及代开证明材料的真实性
在代开普通发票工作中，窗口工作人员根据的是申请人提供的证明材料，特别是付款方出具的证明、购货发票来判断经济业务的性质及业务存在的真实性。然而，实际情况是，当前公民个人在法律知识相对欠缺，纳税意识淡薄，个人之间发生的业务往来开具发票、签订书面合同的很少，多为口头协议、不开具发票。在税务机关要求付款方出具相应证明材料时，一方面付款人多为临时出具简单证明并予以签名盖章的形式，收款人直接为付款人代写证明材料的现象屡见不鲜，以偷逃税款；另一方面出具的购货发票存在一票多开（即利用一张购货发票可多次重复办理代开业务或在跨区通办情况下可在多个税务机关代开发票）或虚票代开（即叫人虚开一张购货发票，待代开发票业务办结后再作废该张发票）现象。然而窗口工作人员却难以确定撰写证明材料人的真正身份，从而增大了窗口工作人员审核证明材料真实性的风险，同时也难以正确判断交易行为存在的真实性。
（四）是利用增值税起征点减免政策偷逃税款。起征点的政策已经不太适应征管工作需要，以前国家为了扶持农民增收以及社会弱势群体，国家税务总局规定了日（次）零售额、其它加工劳务额未达200元起征点的，月货物销售额5000元以下免征增值税；其它加工劳务额月销售额3000元以下免征增值税。这虽然也起到了一些积极的促进作用,但目前起征点政策正成为不法分子代开发票偷逃国家税收的工具，他们采取频换身份证到办税窗口代开普通发票，把销售额化整为零，跳避税务机关征管监控，达到“免税”目的，偷逃这部分应当交纳的税收。
（五）是利用虚开“自产自销证”逃税。目前开具自产自销证明的单位有财政所、国税机关、村民委员会等单位，这些单位对农民的真实生产情况因人手紧张缺少必要的核实，对不从事生产的农产品贩卖者敞开了漏洞，使他很容易就能开到自产自销证明，也逃掉了应缴纳的增值税。
（六）是广告、装修装璜等行业非增值税纳税人代开普通发票。
此类代开户多数在地税办理税务登记，国税未办、或者虽办理税务登记但企业营业执照没有增值税征收项目经营范围的非增值说纳税人。这些纳税人一旦发生广告制作、装修装潢材料销售等增值税应税项目就来办税窗口代开普通发票，且金额也不小。
（七）是大量沙、石、土方开采者未办理登记，开票数量多且金额大。
国家《水利法》及《矿产资源法》规定任何单位或个人从事此项业务均需向有关部门申请办理许可证。近期市局取消地材处沙石发票代开后，出现了大量未办理许可沙、石、土方开采者或虽办理税务登记却拒不开具发票，而叫用料单位到窗口代开发票的现象，且数量多、金额巨大，造成大厅窗口解释宣传工作压力增大，影响了正常工作的开展。
二、加强代开普通发票业务征管的建议
税务机关代开普通发票行为本身也是一种税收管理活动，开票主体是税务机关，其代开行为的合法、真实与否，对税收政策的正确贯彻落实与税收服务的依法优化起着举足轻重的作用。根据目前基层税务机关代开普通发票工作的现状，结合我局税收工作实际，拟对代开普通发票工作提以下几点肤浅的建议。
（一）扩大宣传，提高全社会的税法遵循意识。
从税收管理的角度来看，当前税务机关代开普通发票是对零散税源进行税款征收的重要途径和手段，应该积极鼓励纳税人到税务机关申请代开普通发票。因此，必须加大税法宣传力度，普及发票相关知识，提高纳税人的税收意识。一是加强对《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国发票管理办法》等相关税收法律、法规的宣传，使广大纳税人对发票的开具、取得、保管有正确、清晰的认识，从而提高广大纳税人的纳税遵从度。二是加大教育与引导，开展税法进社区、进学校、进农村等活动，培养公民索取发票的习惯，形成协税护税网络，切实发挥以票控税的作用。三是推进税收政务公开工作，运用各种媒体和载体，使纳税人了解、掌握税务机关代开普通发票所需的资料和程序，在方便纳税人办税的同时，使代开普通发票工作更加规范。
（二）加强事后监控管理，进行实地核查，堵塞管理漏洞。
代开普通发票窗口在代开普通发票时一般只对申请人提供的申请资料进行核对，为堵塞日常管理上的漏洞，防止纳税人利用税务机关代开普通发票的业务而钻政策空子，逃避税务机关正常的监控管理，税收管理员必须对辖区的代开普通发票的业务进行跟踪核查，包括日常的巡查管理和对申请资料有疑问的需要核实清楚的实地核查。对开票频繁的无证经营者，税收管理员要结合日常管理工作，加强与工商、地税等部门的沟通联系，加大巡查管理力度，对经巡查发现申请人有固定生产经营场所为逃避工商税务部门正常管理而到税务机关申请代开普通发票的，不再为其代开普通发票，并按《中华人民共和国税收征收管理法》有关规定责令限期改正，将其纳入正常的固定业户管理。对申请代开普通发票金额较大的，事后管理员要对其货物来源、当次经营活动相关情况等进行实地核查。
（三）对于代开普通发票上的一些政策规定必须尽快明确。明确对于依法不办理税务登记临时取得收入的界定。建议一是规定依法不需要办理税务登记标准内容；二是明确规定，依法不办理税务登记的纳税人在一定期限内（一个月或一年）申请代开发票不超过一定次数或金额的，对其临时取得收入，由税务机关按照有关规定代开。三是对非增值税纳税人临时取得收入代开发票的界定。
（四）对购货发票证明材料，代开发票业务办结后全大市国税代开窗口应统一加盖“代开数量、金额核销章”（附图），防止重复开具或虚开；同时要加强发票核销环节的监控，对盖有“代开数量、金额核销章”而作废的发票，由税收管理员实地核查后按规定进行处理。
附：“代开数量、金额核销章”样章。
此发票已在 年 月 日作代开发票证明材料使用
（开票数量： ）
（开票金额： ）
××国税局
纳税服务科 马红