勉强在一起会幸福吗:深圳市实施行政问责制的实践与思考2

　　经过长期的实践，深圳市确定了行政责任机制的五个要素，即职责、目标、监督、评估、问责，并按照这五个要素初步建立了一套比较完整的行政责任体系。这个体系有两个显著特点：

　　一是形成了从责任设定到责任履行、责任监督、责任考核、责任追究的有机整体和完整链条。职责、目标、监督、评估、问责五要素不是简单的并列关系，而是具有逻辑上的连续性、整体性和系统性，构成一个完整的行政责任链条。履行政府责任的前提和条件是明确职责划分。职责清晰后，就要促进行政部门履行职责。实践证明，实行可考核的目标管理是一个有效的方法，不仅有利于将政府各部门的责任具体化，也有利于解决政府决策层与执行层脱节的问题，提高政府内部的执行力。目标确定后，部门将根据所设定的目标去执行，政府则对执行过程进行监督。行政监督是对部门执行全过程的系统控制，具有防止和纠正行政管理出现失误与偏差的作用。但行政监督主要是过程、程序上的监督，并不能保证结果的合理性。因此，有必要对执行结果及时进行考核评估。开展政府绩效评估，就是以公共责任和公共服务为理念，以群众需求为导向，以群众满意为目标，对政府行政绩效进行评估，并及时将评估结果进行反馈和运用，最大限度地提高行政绩效，努力实现公共利益的最大化。考核评估后，就要进行责任追究，对失职失责行为作出否定和制裁，保证行政责任的正确履行。

　　二是形成了具有反馈控制功能的闭环系统。上述行政责任链条具有目标管理的调校功能和履行职责的倒逼功能，形成了两个闭环，一个是从绩效评估反馈到责任设定和目标管理的闭环，促进政府管理目标的合理调整。首先根据管理效率、服务质量和群众满意程度等方面情况，对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果的绩效进行考核评估。然后根据评估结果，及时对政府职能、部门责任、工作目标进行调校，使职能更加明确、责任更加清晰、目标更加合理，从而提高行政行为的绩效。另一个是从责任追究反馈到履行职责的闭环，促进政府及其部门职责履行到位。通过对失职失责行为的责任追究和履职优秀行为的激励，促进部门和工作人员增强责任心，更好地履行职责。这两个闭环都应同时具有正、负反馈的功能，通俗地讲，就是奖勤罚懒。

　　形象地讲，职责设定、目标管理、行政监督、绩效评估、行政问责是行政责任体系的五个“环”，环环相扣，连成一体，形成了政府管理的完整链条和闭环系统。如果缺少前4个中的任何一环，行政问责就难以系统、全面推行。因此，深圳市全面健全行政责任体系，着眼于行政管理和行政责任的整体来推行行政问责，防止因工作不配套而影响行政问责制的实施。

　　1、从政府职能、部门职能到岗位责任制，层层划清行政责任

　　一是科学界定政府职能。深圳经济特区成立以来，以精简、统一、效能以及决策、执行、监督暨相互协调又相互制约为目标，先后进行了七次行政管理体制改革和四轮行政审批制度改革，不断优化政府机构设置，科学合理界定政府职能，理顺政府纵向和横向部门的权责关系，解决政府职能“缺位”、“错位”和“越位”的问题。

　　二是理顺政府部门职能分工。积极解决职能交叉、权责分离、多头多重执法、运作不畅等问题，努力实现政府内部责任的明晰化。2006年以来，按照效能优先、依法界定、上下基本对应和一件事情以一个部门负责为主的原则，先后对52项交叉重叠、不够明确的职能事项进行了调整。还出台了《深圳市人民政府行政执法协调办法》，在市法制办设立了法制协调机构，解决各部门之间的执法争议，进一步提高执法效能。

　　三是科学划分市、区、街道事权。理顺政府纵向关系，弱化基层政府的经济管理职能，强化其社会管理和公共服务职能，实现管理重心下移。推进街道综合执法体制改革，将原属17个市政府职能部门的21项执法事项下放街道集中行使。完善社区管理体制，推行“居站分设”管理模式，设立社区工作站，承担政府部门在社区的行政事务，社区居委会回归自治组织的定位，进一步强化社区综合服务功能。

　　四是健全岗位责任制。探索建立职位说明书制度，职位说明书载明每一职位的名称、任职条件、工作项目、工作依据、工作权限、工作标准、工作责任等内容，将每一职位的工作任务和责任细化量化，作为公务员录用、考核、培训、选拔及奖惩的重要依据。6个区和35个市政府部门都建立了岗位责任制，有的编制了行政工作标准操作规程（SOP），有的导入了ISO9001：2000国际质量管理体系。

　　2、全面推行目标管理，落实工作责任制

　　一是实行层级责任目标管理。每年初，根据市委市政府确定的全年各项重点工作，制定不同层级的目标管理责任书，将每一项工作任务详细分解到各分管领导、各区、各部门，再由各区、各部门具体分解到内设机构及工作人员。监察机关和政府督查部门对照责任书的内容，加强检查督促，确保政府重点工作全面落实。

　　二是推行部门责任“白皮书”制度。在16家与市民生活息息相关的政府部门试行了白皮书制度，以“白皮书”的形式，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标、进度要求及上一年度工作目标任务的完成情况，接受社会监督。白皮书载明的任务及目标，由各部门根据法定职责、上级机关和市政府下达的工作任务提出，经监察机关审核、报分管副市长审定后，通过报刊、政府公报、市政府及部门网站等形式向社会公布，完成情况纳入政府绩效评估范畴。

　　三是建立部门主办责任制。对涉及多个部门的管理事项，实行谁主办，谁负责，相关部门积极配合，强化工作责任制，减少推诿扯皮。深圳市还规定，今后凡需要政府领导出面协调的事项，只协调一次，只出一个纪要。政府督查部门两次发出催办通知书，仍不能完成工作任务的，移送监察机关追究行政责任。

　　3、创新行政监管模式，强化行政监督

　　一是拓宽监督渠道。在畅通信访举报渠道的同时，主动从执法监察工作、绩效审计和经济责任审计发现的问题、发生行政复议和行政诉讼的事件、政务督查工作、突发性应急事件、群体性事件、重大责任事故以及新闻媒体反映的问题等其他8种渠道，积极主动收集线索，实施问责。2005年以来追究行政责任的问题中，只有13.2％的线索来源于群众信访举报。

　　二是运用网络技术实施全程监控。陆续建设了“深圳市行政审批电子监察系统”、“深圳市重大投资项目审批电子监管系统”、“深圳市政务信息资源共享电子监察系统”、 “深圳市政府绩效评估系统”，并将四个系统整合为“深圳市行政电子监察评价中心”，实现省、市、区、街道四级联网，成为行政指挥中心和政务督查枢纽，在政府管理和行政监督中充分发挥标杆导向、实时监控、全程督查、刚性约束和自动问责的作用。

　　三是实行全方位的监督检查。市委市政府每出台一项重大改革，每部署一项重要工作，都要求监察机关全程介入，全面督查。监察机关每年总的检查事项均在100项以上，大的检查项目都在30项以上，一方面全程督查，一方面强力问责，发挥警示作用、威慑作用和推动作用，保证重大政策措施和工作部署执行到位。

　　四是主动接受外部监督。坚持向人大及其常委会报告工作制度，主动向政协通报重要工作情况，积极邀请人大代表和政协委员对政府工作情况进行检查评议，自觉接受人大的监督和政协的民主监督。大力实施“阳光工程”，主动公开各类政府工作信息。开办“民心桥”广播直播节目、“廉正直击”电视专题节目和定期的“直通车”报纸专栏节目，由市领导、各区和政府各部门领导与市民直接沟通对话，了解人民群众的诉求和呼声，对于媒体曝光的问题及时进行处理。“民心桥”开播四年来，共举办256期，市领导和各区领导参与直播47人次（其中，市领导11位，区领导23位）、义务参评员参与直播114人次，听众反映的问题100%都有反馈，90%得到解决，有10%的问题因涉及各方面原因暂时未能解决的，也都与听众及时进行了沟通说明。

　　4、建立政府绩效评估体系，强化责任考核

　　2006年6 月，深圳市成立了市长、常务副市长任领导的政府绩效评估委员会，办公室设在市监察局，正式启动了“深圳市政府绩效评估系统”的研发工作。深圳市政府绩效评估以科学发展观和正确政绩观为指导，秉持“标杆管理、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”的理念，构建“科学合理、公正透明、动态开放、简便易行”的绩效评估体系。2007年3月，制定了《深圳市政府绩效评估指导书（试行）》和《深圳市政府绩效评估指标体系（试行）》，从行政业绩、行政效率、执行力建设、行政成本四个方面设置20个指标对市政府职能部门进行综合评估；从经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面设置36个指标对区政府进行评估。政府绩效评估系统于同月建成并投入试运行，在公安、交通、城管、环保、食品药品监督等16个政府职能部门及全市6个区政府进行试点，政府绩效评估工作全面启动。

　　5、加大行政惩戒力度，严格落实行政责任追究

　　推行行政问责制，重在动真格。2005年至2008 年上半年，深圳市共查处行政责任案件250宗，对62个单位和548名个人进行了问责。2005年，查处行政过错案件32件，追究责任单位3个，追究责任人员73人；2006年，查处行政过错案件77件，追究责任单位9个，追究责任人员146人；2007年，查处行政过错案件97件，追究责任单位37个，追究责任人员203人；2008年上半年，查处行政过错案件44件，追究责任单位13个，追究责任人员126人。上述数据表明，一方面，深圳市行政问责力度不断加大，另一方面，行政机关的各项监督管理工作仍需不断改进，行政问责制对于促进政府部门改善行政管理具有重要的作用。

　　深圳市行政问责工作取得了初步的效果：一是增强了政府公务员讲责任、尽职责的责任意识弘扬了务实进取、积极向上的风气。二是完善了政府管理和运行机制，建立了科学严谨、奖罚分明、操作性强的行政责任体系，强化了行政管理内控机制。三是提高了政府的公信力和执行力，一批长期困扰深圳发展的历史遗留、老大难问题近年来相继得到解决，市政府年度目标任务100%完成，行政审批提前办结率达到99.7%，市民群众的满意度不断提高。

　　总结全市行政问责工作，主要有以下几方面的体会：

　　一是制度先行，加强法规制度建设。逐步建立并形成一套比较完备的问责制度体系，使行政问责制在规范化、法制化、系统化的轨道上运行。

　　二是系统推进，完善各项配套措施。按照行政责任机制“五要素”的要求，全面推动政府管理创新，促进执行力建设，防止孤立片面。

　　三是覆盖全面，全方位开展问责。问责对象既有公务员也有行政机关，既有行政首长也有一般公务员；问责情形覆盖了不履行或不正确履行职责的各种行为。

　　四是纠建结合，促进政府部门改善管理。在查处行政问责案件的同时，着重从体制、机制、制度方面寻找产生问题的深层次原因，提出意见和建议，促进政府部门改善行政管理。

　　五是知行合一，坚持理论与实践相结合。以监察学会为平台，从国内聘请了一批知名专家学者担任顾问，每年都召开研讨会，以理论研究指导问责工作实践。

　　六是教育为基，强化公务员的责任意识。通过编印发放“1+6”文件小册子4万多本，辅导教育近2万人，专题培训近2千人，把学习内化为公务员的自觉行动。

　　三、行政问责制有关问题的探讨

　　行政问责制在我国尚处于起步阶段，从深圳及国内其他地区的探索实践看，还存在不少问题，这些问题既有理论方面的，实践方面的，也有认识方面的，亟待研究解决。

　　（一）关于行政问责的内涵问题

　　对于行政问责的内涵，目前尚没有明确的定义，各地的理解不一，规定不一，做法也不一。

　　1、行政问责主体

　　国内不少地区和一些学者认为，问责主体不仅有同体的问责主体，即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。而在香港地区，不同的问责对象有不同的问责主体：对主要官员（仅指3位司长和12位决策局长，不属于公务员序列）的问责，问责主体是行政长官、立法会和廉政公署；对公务员（仅指负有监管和领导责任的上司）的问责，问责主体主要是受委任的独立委员会或个人、公务员叙用委员会。我们认为，行政问责主体不等同于监督主体，是指有权启动问责或者实施责任追究的机关。在政府系统内部，依照人事管理权限和法律法规授权，行政问责主体应当包括上级机关、主管机关和监察、审计、财政、人事等部门。在政府系统外部，按照我国的干部管理体制，政府及其部门的主要领导是由党委推荐（提名）、通过人大任命的，因此党委、人大是当然的问责主体，除此之外，行政问责主体还包括司法机关。而各民主党派、新闻媒体、公民、法人和其他组织等具有申告权的监督主体，只是行政问责的发起主体。