大麦盒子4036降级:美国公共政策决策咨询考察报告

】      为了更好地贯彻落实《湖北省人民政府关于推进行政决策科学化民主化的若干意见》（鄂政发[2005]1号）中关于“进一步健全和落实专家咨询制度”的精神，省政府发展研究中心组织了赴美考察团，对美国公共政策决策过程中决策咨询情况进行了考察。考察团考察了洛杉矶县政务委员会、洛杉矶市政府及市议会、旧金山市政府、纽约湖北商会和乔治．华盛顿大学等机构，并与有关官员和专家进行了座谈。      一、美国公共政策决策咨询的情况简介    在美考察期间，我们感觉到美国联邦、州、市（县）三级政府都非常重视公共政策决策过程中的专家咨询（相当于我们理解的科学化）和公众咨询（相当于我们理解的民主化）。 专家咨询在美国公共政策制定和决策过程中发挥了重要作用。早在上世纪二、三十年代，美国在公共政策决策过程中就开始重视咨询专家和政策分析研究机构（或称智囊机构、思想库）的意见。当时美国成立了一批致力于运用专业知识分析公共政策的机构，如卡内基基金会、布鲁金斯学会和美国企业研究所等。他们通过专业分析，帮助决策者和公众了解各种政策选择的可能后果和影响。三十年代特别是二战之后，随着凯恩斯理论在美国经济思想界取得主导地位和美国超级大国地位的确立，美国公共政策的导向从减少对经济社会的直接干预转为引导经济社会发展，政府公共政策和公共工程对经济、社会、外交、国防等方面的影响日益复杂，对公共政策进行专业分析和研究的需求达到了前所未有的程度，促进了一大批美国专业政策研究机构的形成，也促使美国政府在公共政策决策过程中越来越重视发挥专业机构和专家的作用。目前，美国约有2千多家政策分析研究机构，可分为如下四类。第一类是官方设立的政策研究机构，如白宫的总统经济顾问委员会、联邦各部门设立的政策分析机构、较大的州、市政府设立的政策分析机构。第二类是政府合同型政策研究机构，如著名的兰德公司、哈德逊研究所、城市研究所以及很多大学设立的政策研究中心。他们由政府提供研究经费和委托合同，为政府提供政策咨询研究报告。第三类为独立型政策研究机构，他们没有政府资助，也不接受可能影响其研究独立性的利益团体的捐助，主要由独立的公益性团体或个人设立和资助，就公共政策发表独立的研究报告。如布鲁金斯学会、卡内基研究会等都属于这类机构。第四类是游说推销型政策研究机构，他们由特定的利益团体设立，或接受特定利益团体的资助委托，发表的政策分析报告更多地代表了特定利益团体的观点。他们非常热衷于向政府、媒体和社会公众游说推销自己的观点和主张，以达到影响政策决策的目的。这四类政策研究机构构成了美国公共政策专家咨询的基础。根据美国的研究，政策研究机构在公共政策决策和公共事务中发挥了5大作用。第一，他们是决策者政策理念的主要来源。政策研究机构的主要工作是探求传播知识理念，目的是使决策者接受研究成果，使其理念能够落实在具体的政策制订中。政策研究机构还是意见交换和政策理解的促进场所，多数政治家经过和专家的互动，可以参与分享这些专家在政策问题上的观点，进而有利于自己做出决定。第二，政策研究机构是政策制定过程中专业知识的提供者。政策研究机构可为决策者提供多方案的政策选择，并对不同的选择作出专业的评估、比较和分析，从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。第三，政策研究机构是公共政策的评论者。通过对政策制定过程、决策、执行过程和效果的分析、评论，政策研究机构帮助社会公众对政策作出公正评价，帮助政府检讨得失和提高决策能力。第四，政策研究机构是高级官员和专家的人才库和蓄水池。通过实习和合作伙伴关系等方式，政策研究机构为政府培养新兴的政策制定者，是政府甄选高级官员的人才库。同时，政策研究机构也是从上任政府中退出人才的栖息地，为这些人才日后复出提供中转站。第五，政策研究机构是美国新闻媒体公共政策信息的权威来源。媒体可从政策研究机构获得更全面的公共政策信息和评论，帮助公众深入了解公共政策议题。 公众咨询是美国公共政策决策过程中的重要程序。美国各级政府都非常重视公共政策制定和决策过程中的公众咨询。特别是必须通过各级议会批准和公众支持的政策，都有明确的法定程序让公众对公共政策有全面知情权和参与政策制定过程并发表自己意见的权利，典型的公众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说游行活动、对本选区议员的游说活动、在新闻媒体上开展的政策辩论等。按照美国的公共管理理论，每项公共政策不可能100%为所有的团体和个人带来均等的利益，总有利益分配不均衡存在。公共政策决策的过程就是一个利益协调的过程，目的就是要让尽可能多的团体和个人从公共政策中得到好处，让受到损失的团体和个人尽可能少。因此，美国各级政府在公共政策制定和决策过程中不反对利益团体和个人的游说活动，还提供各种渠道鼓励公众积极表达自己的意见和主张，以便在政策制定过程中更好地平衡各方面的利益。同时，公众咨询和专家咨询又是美国公共政策决策咨询中两个相互补充、相互依赖的环节。美国政府提交公众咨询的政策方案往往会附有专家的咨询意见和评估报告，以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。因此，公众咨询依赖于专家咨询。而专家咨询也正是由于公众对独立、客观、公正的专业政策分析的需求才成为了政策决策过程的一个不可或缺的环节。由于公众咨询是美国决策过程的重要环节，美国政策分析机构也非常重视在政策方案制定和评估中多途径、多形式地听取并吸收公众意见，尽可能地使政策方案趋于完善。       二、洛杉矶市公共政策决策的程序、专家咨询、公众咨询的做法简介    洛杉矶市是美国第二大城市，2000年普查人口369万人，洛杉矶市所在的洛杉矶县人口960万，大洛杉矶都市区人口1600万，是全美最大的、人口增长最快的都市区之一。据洛杉矶市政府官员介绍，凡提交市长或市议会决策的重大公共政策或公共工程议案，必须经过如下的法定工作程序：    第一步：拟定议案。议案可由市长、市议员、市政府职能部门或市议会专门委员会提出，或由市民团体提出但得到市议会或市政府有关委员会同意。议案一经拟定，即由市政府或市议会的有关部门（委员会）单独或跨部门成立议案制定小组，同时成立咨询委员会。咨询委员会由议案所涉及领域的专家和有专长的市民组成，其职能是帮助议案小组分析、制定和评估政策方案。    第二步，列举现状和分析问题。议案制定小组和咨询委员会对议案所涉及的现状进行列举、排序，分析问题，找出问题的症结和原因。    第三步，制定议案所要达到的目标。议案制定小组和咨询委员会确定议案可以解决的问题、不易解决的问题和不能解决的问题及其相应的条件，提出本议案拟达到的目标。    第四步，拟定解决问题的各种方案。议案制定小组和咨询委员会针对问题和拟定目标提出解决问题的可能的各种方案。    第五步，对多种方案进行评估并选定推荐方案。按洛杉矶市法律要求，议案制定小组和咨询委员会需要对每个方案作出至少4个评估报告：一是环境影响评估，评估该方案实施对自然环境和人工环境的影响；二是社会影响评估，评估方案实施对人口、就业、公共安全、教育、卫生等社会因素的影响；三是经济影响评估，评估方案实施对就业、居民收入、居民支出、生产等经济因素的影响；四是对政府财务预算的影响评估，评估方案实施对政府的收入、支出、收支平衡的净影响。评估报告可由议案小组作出，也可委托专门机构作出。在综合各种评估的基础上，议案小组确定一个或几个推荐方案。    第六步，举行公众听证会。议案制定小组将推荐方案及其评估分析报告预先在公众媒体公告，并邀请公众报名参加公众听证会。听证会邀请的主要对象是利益受影响的公众及相关团体，特别是利益受损的公众及团体。如果方案在公众听证会上受到强烈抵制，则必须返回第二步，重新分析、制定、调整和评估方案，直到推荐方案在公众听证会上得到多数公众的认可。 第七步，拟定执行方案。根据公众听证会讨论后认可的方案，议案制定小组和咨询委员会制定可执行的议案方案。 第八步，提交决策。议案制定小组和咨询委员会将可执行的议案方案提交市议会或市长决策。对影响重大的议案，市议会（或市长）还会召开公众听证会，并可视需要召开多次听证会。我们在洛杉矶市议会参观时就旁听了市议会召开的公众听证会。听证会向公众开放并有本地电视台直播。只要会前提出书面申请，市民就可在听证会发表不超过3分钟的意见。所有发言都会被书面记录，议员的辩论也会被记录并存档供公众查阅。参与制定方案的官员和专家也可以被当场质询。只有在多数议员认为多数公众意见已达到一致后，议会才会表决。所有议员的投票也会被记录并公开以便公众监督。如果议案在第二至第六步之间工作深度不够，就可能在市长或议会决策环节久拖不决甚至被否决。据洛杉矶市官员介绍，前几年洛杉矶市曾有过一个兴建垃圾焚烧发电站的议案，由于对方案的社会影响评估深度不够，推荐方案更多考虑了节省政府开支，将4个垃圾焚烧炉全部选址在地价较低的黑人居住区，而在公众咨询环节又选择了过少的黑人参与听证，导致议案对黑人居民区的利益考虑不够。结果在议案提交议会后，受到了黑人市民的强烈抵制，最后议案被否决。   从洛杉矶市重大公共政策议案的制定和决策程序可以看出，整个过程较好地结合了专家咨询和公众咨询，体现对决策咨询的高度重视。但我们认为，整个决策的过程较长、效率较低，倒是需要我们引起重视并注意防止的。      三、对健全和落实我省决策咨询制度的几点建议    根据我们对美国公共政策决策咨询制度的考察，我们建议我省在健全和落实决策咨询制度的进程中，可在决策程序的法制化、重视决策咨询机构和专家队伍建设、搞好决策程序和信息的公开化、重视公众参与决策、把握好决策的时效和程序的有机统一等五个方面多做一些借鉴和探索。 一、实现重大决策的程序法制化。重大决策涉及面广、影响大，一旦失误就会对经济社会发展造成长期影响。可借鉴美国的做法，对重大政策的决策程序用法律法规加以确定，即用法制手段将重大决策的立项、信息公开化、分析评估、专家咨询、多方案比较、公众参与等程序作出制度安排，使决策过程有法可依，有章可循。 二、高度重视决策咨询机构和专家队伍建设及其作用的发挥。从美国的实践来看，加强多层次、多视角的政策研究机构和专家队伍建设是决策科学化和高质量专家咨询的基础。在对现有的各类官方决策咨询研究机构整合资源、提高素质的同时，积极支持大专院校、社会团体从事政策咨询研究工作，并采取有效措施促进社会政策研究机构的发展，使全省决策咨询研究机构和专家队伍结构合理、活力增强、能力提升。在发挥咨询研究机构的作用上，要加强决策部门与咨询研究机构人员上的联络与互动，职能部门在为党委、人大、政府起草重大的法规、决议和文件时就应吸收决策咨询部门的专家参与，提交党委、人大和政府决策的法规政策草案应有咨询机构的评估分析报告。对重大政策和工程决策还可设立专项的项目咨询委员会或专家工作组，以弥补现阶段省政府及各级政府咨询委员会专业能力尚不能完全适应决策需要的缺陷。同时，促使各级政府工作人员增强其科学决策的意识和自觉性。       三、推进决策过程和决策信息的公开化。决策过程和决策信息公开化是决策科学化民主化的基础。可结合我省正在推进的电子政务工作，将决策过程和决策信息的公开化作为电子政务建设的重要内容，为专家和公众参与我省各级政府的决策提供平台。发挥各级政府新闻发布和大众媒体的作用，引导大众媒体参与到决策过程中，服务决策信息公开化。鼓励公众媒体更多的传播当地政策决策的有关信息，如专家对政策方案的分析、公众的意见等。     四、不断完善决策过程中的公众参与和公众利益均衡机制的建设。公众参与决策是决策民主化的必然要求，也是均衡公众利益的关键，更是建设和谐湖北的要求。在美考察期间，我们感到公众参与决策是美国公共政策实施的基石。由于在公共政策的决策过程中让公众表达了各自的利益诉求，政策本身就考虑了各阶层的利益平衡，因而公共政策可以在利益多元化的美国顺利实施。随着我省经济社会的发展，公众利益日益多元化，我省也应当更加重视公众参与决策。根据我国国情，可以将公众听证会制度作为我省公众参与决策的平台。可在总结我国公众听证会已有实践的基础上，就决策信息发布、专家评估方案的公示、公众代表的推选、听证会程序、公众意见的采纳与反馈、决策方案的修改等作出规定，建立切合我省实际的公众听证会制度和公众利益均衡机制。    五、把握好决策的时效和程序的有机统一。在我国经济社会高速发展的今天，各级政府非常重视决策的时效性。但越是重大的决策，决策程序的重要性也越高。如果因为追求时效而减少甚至取消了决策过程中的调查、分析、设计、论证、公众评价、修正等程序，往往会导致重大的决策失误。我省在重大工程建设中已有数起这样的教训。按照现代行政管理理论，最大的失误是决策失误，最大的低效是决策失误导致的反复。在重大决策中，我省应借鉴美国的实践，不过分强调决策的时间效率，把握好决策的时效和程序的有机统一。