天津大寺新家园公租房:地勘行业体制改革有关问题的思考

胡远群  汪海林

地勘行业战略性结构调整，是在以局为单元，坚持事企分开，实行分类指导，加快地勘单位向企业转变的指导原则下进行的。按照国家政府机构改革部署要求，整个地勘行业除国家重组少量人员的地质调查机构，承担国家战略任务外，其余的地勘队伍都要立足市场，成为商业性的地勘业和多种经营业的市场主体，地勘单位完全转变为企业已为期不远了。为适应这种形势要求，地勘行业必须遵照十五大精神，加快战略性结构调整的步伐，积极稳妥地开展以资产为纽带的改制、改组和改造等改革工作，使地勘单位和现有企业，在包括所有制结构调整、企业制度创新的改制和经营机制转换的过程中，找到自己的位置，尽快转变为真正的市场主体。

然而，要使改制取得成功，使改制成为目前调整生产关系、解放生产力的有效手段，就必须对改制工作进行深入研究，对目前已改制成功的经验和改制中存在的问题进行具体的分析，把改制工作作为一项系统工程来对待，使面临改制的操作者，从理论上和思想上明确改制工作所必须具备的条件和需要解决的问题，从而适时改制，规范操作，搞好诸方面的结合，以扩大改制成果。

一、改制需要一系列条件

地勘单位（含所属企业、下同）与社会上其他企业相比，具有其一定的特殊性。一是地勘单位属全民所有制事业性质，长期实行条条管理，与地方政府不存在复杂的经济利益关系。因此，单位的经济发展，不能很好地融入地方经济（区域经济）发展规划，带有较明显的地勘行业色彩和较大的局限性，缺乏应有的生命力，严重地影响着地勘单位进入市场的切入机制和力度。二是地勘事业费尽管距需求差额不小，但其经费的高含金量足以使一部分职工基本得到安置，比社会上效益较差的企业多了一份依靠。这种“皇粮效应”既缓冲了干部职工对市场压力的危机感，同时也淡化了转产初期所倡导的“背水一战，置其死地而后生”的拼搏精神。三是地勘单位地质勘探成果变现的困难，使地质勘探手段的投入回报不成比例，严重地阻碍着国家计划外商业性地质工作的正常开展。加之商业性地质工作容量的限制及其国家矿权市场和流转机制尚未形成的客观原因，使大多数地质职工，不得不放弃熟练的地质找矿、开矿手段优势，而从事新领域的开发，进入新的产业，投入新的竞争市场，致使转产的一次性投入需求较大。四是地勘行业职工年龄的老化及所从事专业的单一性，使很大一部分职工严重缺乏进入市场谋生的手段和勇气，促成了地勘行业职工对单位的依赖性和进入市场重新就业的局限性。因此地勘单位的改制事先要作好多方面的准备工作，政府和主管部门也要为改制单位创造一系列的必要条件。

就改制单位而言，应作好以下准备工作：第一，要选准适合企业特点的财产组织形式。目前现代企业财产组织形式有股份制、股份合作制和有限责任制等多种形式，同时改制还可采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和出卖等形式。地勘单位要改制成什么形式，一定要根据本单位现有生产力水平、生产经营环境、产权关系、产品市场和社会承受能力等因素统筹考虑，选准改制方向，确定改制目标，因地制宜，因企施策，不必强求一致，避免资源和时间的浪费。第二，要尊重职工的意愿。劳动者是社会生产活动诸要素中最积极、最活跃的要素。单位改制目标的确定，必须尊重职工的意愿，要考虑职工对单位改制的认识过程和所有制变更可能产生的逆反心理。改制目标的进出及改制方案的确定，要在深入研究的基础上，引导职工提高认识，统一思想，消除顾虑，完善方法，明确步骤。使企业职工明了单位面临的市场压力和自己应有的责任、义务、权利和风险，从而树立起与企业共命运的思想。防止改制中的“上热下不热，上动下不动”被动局面的发生。保证改制工作在积极、稳妥、热情、有序的基础上顺利进行。否则，不但会影响改制的进程，还会使企业遭受一定的损失。例如某地勘局机械厂，改制前为全民所有制单位，拥有总资产2100万元，资产负债率为58%，在职职工180人。1997年9月开始改制动作，经资产评估确定净资产为932万元（不含向主管单位的扶持借款127万元），经过核销、剥离、提留，最终确定国有资产为118万元。按照股份合作制规范意见，该厂职工对国有资产实行一次性买断，并于1998年5月正式改制为股份合作制企业。但是半年时间不到，该厂就因职工对所有制的变更（一次性买断）不理解，心理上不能接受，加之企业领导班子和产品销路也存在一些问题，现在又准备将股份合作制改制为有限责任公司，使企业遭受到不应有的损失。第三，要明晰产权。明晰产权的一个最基础的环节，就是要对地勘单位的资产进行评估。资产评估是一项理论性、政策性很强的工作，严格掌握政策界限，是资产评估机构的重要职责。单位不可能也不应该因改制特定目的的不同，而要求评估机构把国有资产评得越低越好或越高越好。人为地评低，客观上会给改制企业经营者和所有者无偿占有国有资产创造机会和条件，造成国有资产的流失，这是不允许的；人为地评高，造成资产的虚假，也会影响其他企业或个人入股的积极性及改制企业的发展后劲。

就主管部门而言，应为改制单位创造如下条件：第一，提供改制的政策保证和尽可能的资金扶持。改制就是为了放开、搞活国有企业，因此各级地方政府对改制出台了一系列优惠政策。作为地勘行业的改制单位，也需要主管部门根据国家政策法规，及时制定出一系列有效、可行、便于操作的优惠政策，以提高单位改制的积极性及改制工作效率。同时在可能的情况下，主管部门应给予改制单位，特别是国有资本少，生产经营周转资金困难，职工年龄结构极不合理的单位以资金上的扶持。因为改制既是单位所有制性质的改变，同时也是单位职工“国家身份”的转变。如果只是改变单位所有制性质，职工仍然保留“国家身份”不变，那么职工不会有太多的顾虑，但这并不是改制的全部目的，也不符合市场经济的运作规则。完全意义上的改制，既要改变单位所有制性质，同时也要转变职工的“国家身份”。前者的改变则随着单位经营资本的单一形式向多元化结构的过渡而到位。而后者的转变就并非易事，是需要支付转换成本的。因为地勘单位国有职工的特殊身份，并不是凭空所得，而是花钱买来的。长期以来，特别是计划经济时期，国家实行低工资制度，国家并没有为地勘单位职工支付足额的报酬，其应得工资作了各种社会扣除交给了国家，而国家也承诺，要为国有职工提供生老病死等终身保障。现在，国家进行战略性结构调整，地勘单位要作为市场主体进入市场，按照市场经济规则，国家不可能也不应该继续对其进行大包揽，于是改制企业就需要转变职工原来的身份。那么国家过去对国家职工的承诺怎么兑现？如果国家不兑现，企业改制，职工身份就无法转变，如果国家支付这笔成本，支出又从何而来？当然只能从国有资产中进行提留或补充相应数量的转换资金。因此，主管部门对于国有资本相对较少的改制单位，要尽可能地给予资金扶持。这种扶持，实际上也只是一种理所应当的转换资金支付。第二，必须解决富余人员过多的问题。要改制，单位必须克服影响职工积极性的人浮于事现象，实行减员增效。这样就势必造成富余人员的下岗分流。对于这部分职工，主管部门应主动帮助改制单位，通过再就业工程予以解决，否则将会影响改制企业经营机制的转换和企业效益的提高。第三，要剥离企业的社会职能。地勘单位办社会是计划经济体制下遗留下来的产物，要使单位通过改制，轻装上阵加入到市场竞争行列中去，必须利用国家相关政策，通过种种手段和多种方式剥离依附于地勘单位的社会职能，对非经营性资产作出妥善处理，否则会直接影响到职工、集体和国家的切身利益。第四，要健全企业经营管理人员的选拔、监督制度。要保证改制企业健康发展，必须使企业遵照有关法规，建立和执行企业经营管理人员的选择、监督和激励制度。主管单位和政府有关部门要在不过多干预企业行使人事权力的基础上，指导和帮助企业选好人才，配好班子。并且要在制度上保证企业内部权力制衡机制的健康运行和制约企业经营者短期行为的发生。企业重大人事变动，都应在保证所有者权益不受损害的基础上按程序进行。

就改制的外部条件来说，改制需要市场建设和制度建设的同步发展。第一，要使职工积极投身于企业改制，就必须解决职工的养老保险问题，这不仅需要社会保障制度作后盾，而且需要监督企业将职工养老保险制度真正落到实处。第二，改制企业必须要有一套可供遵循的完整的法律法规和经济运行制度作保障，使企业在经济运行中更好地运用法律法规维护自身的利益不受侵犯，更好地运用有关的制度和政策，如有限责任制度、股东大会制度，人事用工、资产处置、投资决策、产品定价、利益分配和监督激励等政策，规范和约束企业的行为，以保证企业经营自主权的落实和经营目标的实现。第三，要有正常有效的社会中介机构进行企业经营成果的鉴证和提供其它所需的服务。这种鉴证和服务的首要前提，是保证企业投资效益和经营成果的真实性及资产所有者法律地位及享有资产权益的完整性，要尽可能地克服市场经济中可能出现的欺诈行为。第四，对于参股到上市公司的投资者来说，股民需要一个健全、高效、有序的证券交易市场。这既可在企业经营不善导致亏损时，给股民提供一个资金的紧急出口，同时又有利于督促企业经营者全身心地投入到公司的经营管理中去。

二、要正确对待“先起步后规范”的提法

在各级领导层中，常常会碰到企业改制可“先起步后规范”的提法。对于这个提法，改制企业要有一个正确的认识。因为企业改制往往涉及到所有制的调整、制度创新和经营机制的转换。在所有制调整方面，十五大报告指出，实行国有企业的改革、改组和国有经济布局的战略调整，不仅要探索公有制新的实现形式，而且涉及到整个所有制结构的调整与完善，以及公有制实现形式的多样化。比如，一部分国有小企业要改为集体企业，有的要出售给个人；有的国有企业要实行股份制，有的改成股份合作制等等。这些形式都可能产生所有制的变化，如果不坚持解放思想，实事求是，按照“三个有利于”的标准进行大胆探索，而是囿于过去对社会主义的某些认识，停步不前，那么改革攻坚就难以致胜。因此，在这个意义上说，调整和完善所有制结构，探索公有制实现形式的多样化，就是要敢于试，要勇于起步，并且及时地总结经验教训来加以规范，这种先起步后规范是完全必要的。另外，各级领导在动员现有企业进行制度创新、动员各级政府大力发展非公有制经济的时候可先起步后规范，是针对整体和全局而言的。针对某一个企业或一个即将改制的地勘单位而言，则不能心中无数，盲目起步，否则今后可能出现的有些问题，是无法进行规范的。再者企业的资产性质不同，也就是在资产的公有或私有两种不同性质的条件下，先起步后规范也会导致不同的效果。如农村乡镇企业股份合作制初创阶段，农民只是为了通过股份合作制聚集和优化生产要素，筹集社会闲散资金开办企业，使自己既当股东又成为企业劳动者。当时，他们的行为没有繁琐的行政干预和规范的运行规则。许多企业因为这种层次简单的管理体制和灵活多变的经营机制符合当时农村生产力发展水平及自己的意愿，加之各股东对私有资产极强的责任感和强烈的成功欲，使大多数企业得到了长足的发展（当然也有不少因产业政策偏差和技术缺乏等原因造成的跨台倒闭企业）。如果国有企业改制为股份合作制为股份合作制，也搞先起步后规范，那情况就可能不一样。一是国有企业原有资产基本都属国家所有，产权结构简单；二是国有企业改制为股份合作制，目前国家通过试点已经取得了不少成功的经验，并出台了许多地方性、部门性规范意见，可供借鉴和利用；三是长期计划经济使职工形成的对国有资产的“大锅饭”的思想，以及面对不可回避的市场环境压力而又对市场经济认识不足的心理状态等等，这些因素都规定了国有企业的改制应遵循规范操作的原则，不得有丝毫的马虎和放任，否则将会造成不必要的国有资产损失。如果国有企业改制为股份公司或有限责任公司，那更应该严格按照《公司法》的规定运作了。至于一些企业在征得主管单位同意，不按有关规定进行审批、登记为改制企业，那也只是一个国家认可或不予认可其改制行为的问题，而企业的各项管理制度，运行规则必须齐全，企业的行为必须规范。否则其结果是可想而知的。例如某省局一家由八个地勘单位在没有行政干预的情况下，按照《公司法》规定，自愿认股组建的商品混凝土供应公司，1995年1月组建时总资本为654万元，经过3年的运营，至1997年底，累计亏损334.94万元，企业欠债1050万元，债权只有586万元，而且近一半呈难以追回状态。目前该公司要维持正常的生产经营，还需投入大量的资金购置固定资产和补充相当数量的流动资金，现在已处于一种极为艰难的境地。该企业之所以如此，根本一条就是：尽管按照《公司法》组建了规范的公司，但在内部运营过程中，企业缺乏一整套健全的规章制度，缺乏严格有效的监督机制，缺乏科学有序的管理，一句话就是内部运行机制不健全、不规范，使企业走到了破产的边缘。

目前市场经济运行中，企业改制行为不规范的事例为数不少。由于不规范的股份制改造，有的将所有者与经营者的制衡关系变成了公司内部人对自己的监督，造成了所有者的缺位；有的集社会经济管理职能与国有资产管理职能于一身，形成了新的责权不清，政企不分，造成了责、权、利不对称问题；有的助长了股东的急功近利行为；有的则在改制企业中形成了新的“大锅饭”。这些不规范改制行为产生的不良后果，直接或间接地导致了国有资产的流失，侵犯了所有者的权益，影响了生产力的发展，其危害较大。由此，国家经贸委最近指出，要全面准确理解和贯彻党的十五大精神，在推进中小企业改制时，既要积极，又要规范，不能追求虚荣，不搞运动，要注重实效，使国有中小型企业的改革健康发展。

三、改制工作要搞好七个结合

改制是为了选择适合单位特点的最佳的资产组织形式，其目的是为了更好地调整产业结构，更有效地推动社会生产力的发展，是为了使地勘单位真正成为市场竞争的主体，使地勘职工能为国家创造更多的财富。因此，地勘单位的改制就必须搞好以下七个方面的结合。

（一）改制要与我国社会主义初级阶段基本经济制度相结合。十五大报告指出：我国目前处在社会主义初级阶段，需要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济。公有制的主体地位主要体现在公有资产在社会总资产中优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用，主要体现在控制力上。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。地勘行业除国家重组少量人员的地勘机构承担战略任务外，其他绝大多数地勘单位在结构调整中，不论是从事商业性地勘工作还是转产从事其它产业工作，都不太可能进入关系国民经济命脉重要行列之内，因此改制时，在企业所有制问题上，不管是国有，还是集体，不管是合资合作，还是个体经营，只要其有利于社会生产力发展，有利于企业生产率提高，只要企业的产品销售率、人均利税率、资金周转率、银行使用等级等指标完成较好，就可理直气壮地鼓励其发展，支持其壮大，使地勘单位的改制，与我国社会主义初级阶段基本经济制度很好地结合起来。使改制成为促进社会生产力发展的有效动力。

（二）改制要同地方经济（区域经济）发展规划相结合。地方经济发展规划是国家经济发展规划的组成部分，对区域内的经济发展起着极为重要的指导作用。因此，该区域内的改制企业，不仅要在主管部门的指导下，依据国家产业政策和单位所处环境及自身条件制定和实施企业发展战略，同时其发展战略还要与地方经济发展规划有机地结合起来，使企业与地方经济的发展融为一体，成为区域经济中不可分割的一部分。只有这样，企业的发展才有依托，企业的改制才能取得成效，企业才有生命力。广西地勘局自1993年就注重了这个结合，并取得了骄人的成果，实践证明，这个结合是极为重要的。

（三）改制要同加速科技进步相结合。在改制过程中，要注重形成企业面向市场的技术开发和创新机制，企业改制要推动生产要素向优势企业和名牌产品流动，优化存量资产的配置。要鼓励引导企业的资金投向技术引进、技术协作和技术改造，控制传统技术的重复建设和单纯扩大生产规模的作法。技术引进要以技术上先进、适用，经济上合理、受益为原则；促进有条件的企业，对引进技术进行解剖、测试、研究，进行“反求工程”，达到消化、翻版、复制的效果，进而创新提高，形成更先进的技术；技术协作应大力推动“产学研”结合，加速科技成果的转化，降低企业在科技开发方面的成本，使企业在市场竞争中取得优势，使教学、科研单位更好地为物质生产领域提供新的科技成果；技术改造的着力点和出发点应放在增加品种、提高质量、降低消耗、提高生产的科技水平上，使企业沿着质量效益型的路子发展，适应市场消费趋势的不断变化。目前地勘单位大多数转产企业生产经营规模偏小，资金匮乏，技术含量不高，技术引进、技术协作、技术改造能力低，但是随着企业改制的启动和市场环境的改变，将给企业缓解以上问题提供一定的机会，因此企业在改制过程中，必须妥善地处理好规模效益及质量效益的关系，短期效益及长远效益的关系，把加速科技进步放到应有的位置上。

（四）改制要同加强企业领导班子建设相结合。企业的改制和发展能否搞好，在一定意义上说，关键在人，重点在企业领导班子。一个好的领导班子，可以把一个濒临破产的企业搞活；一个不好的领导班子，也可以把一个好的企业搞垮。所以在改制过程中，要非常重视企业领导班子建设，发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依靠工人阶级的方针。要根据企业性质的不同，遵照有关法规和程序产生企业领导班子，要建立“不拘一格选人才”的选配机制，扩大人才选拔范围，把那些有作为、有能力、有志于振兴企业的各类人才选进领导班子。同时现有主管部门还应对企业领导人员进行必要的考核和培训，使他们在工作中不断更新知识，强化市场观念，提高他们在社会主义市场经济条件下，加强经营管理、健全约束机制、廉洁自律、依法经营的自觉性。

（五）改制要同强化科学管理相结合。管理工作是为实现最终目标、贯穿于一切经济活动全过程的必不可少的重要手段。无论处在何种体制之中，强化科学管理都是一个永恒的主题。当前由于计划体制向市场体制的过渡，不少单位的管理工作因为种种原因，不但没有得到加强，反而有所削弱，不少单位的倒闭和衰退都与管理不严、管理不实有关。因此企业改制一定要把强化科学管理作为一项重要的内容，按照市场经济规律要求，建立一套符合我国国情的组织管理制度，形成有效的决策、执行和监督体系。克服把改制同管理对立起来、割裂开来的思想和做法，明确管理创新是企业改制的重要内容的思想，承认管理上不去，企业照样活不了的现实。在继承和发扬好传统、好经验的同时，重视社会主义市场经济条件下管理观念的更新，管理内容的变化和管理方法的改进，把企业管理提高到一个新水平。

（六）改制要同搞好再就业工程相结合。企业的改制，势必引起就业结构的变化。破产倒闭企业的职工要安置，企业富余职工要分流，不适应新工作的职工要改行，凡此种种，都会增加人员流动，发生部分职工下岗待业。从根本上讲，企业改制，有利于提高企业素质和经济效率，加快经济发展，从而有利于增加劳动就业，这是符合工人阶级整体利益和长远利益的。然而在这个过程中确会给部分下岗职工带来暂时困难，必须慎重对待。一要兼顾效益与稳定的关系，注重从整体上调整好产业结构，扶优扶强增加就业岗位，在分流中推进就业，并把握好改制与人员分流的“度”，在稳定中推进改制；二是企业采取厂内轮岗、淡季息工、发展多种经营，特别是注重劳动密集型产业的发展，吸收下岗人员，不要轻易把下岗职工推向社会；三是采取积极措施，依靠各方面力量，关心和安排好下岗职工生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，帮助他们走上新的工作岗位。地勘职工在企业改制中也要积极转变就业观念，提高自身素质，努力适应改革和发展的新形势、新要求。

（七）改制要同社会保障制度改革相结合。根据国家建立健全社会保障制度的要求，养老保险即将率先实行全社会统筹，随着市场经济的发展和社会稳定需要，还将逐步实行全社会的医疗保险、失业保险和工伤保险制度。地勘行业至今的养老保险还没完全进入社会，处在内部统筹阶段，其他保险还没起步。但改制过程中一定要首先解决好老职工的养老保险问题，使这些职工能进入社会养老保险，进入社会保险的起动资金应在改制中予以解决或作出确定安排，不能使职工的养老保险落空。其他保险制度的建立也要按国家文件规定逐步到位。通过社会保障制度的建立和到位，使职工消除对改制后的基本生存条件的担忧，同时促进企业间劳动力资源的合理流动。

（《地方机构改革理论与实践》）