简述生物处理法的机理:创新管理 防范环境风险转向危机

    中国环境报记者 姚伊乐

环境风险无处不在，在缺乏有效的管理、应对策略的情况下，风险会在发展成为环境事件，进而引发社会危机。

2005年的松花江污染事件，2007年的厦门PX项目风波以及近年来波及全国的反对垃圾焚烧的事件等，都在不断挑战政府部门的环境风险控制和社会危机应对能力。防止环境风险转向社会危机、消弭社会危机造成更大损失和负面影响，亟需创新环境风险管理模式，包括环境风险和危机预警系统创新，危机管理策略创新和舆论引导机制创新等多个方面。

危机预警系统：遏制环境风险转向社会危机

预警、预谋：危机预警系统一般包括危机监测子系统，危机评估子系统和危机预报子系统。对潜在环境问题进行排查，对重点环境风险持续监测、评估，预测环境风险发展的方向、危害，从而在环境风险向危机转化的过程中，选择恰当时机，制定适当策略，遏制风险爆发，减少社会损失。

预警机制缺失：环境风险无处不在，缺乏危机监测系统则导致隐患被忽视，丧失警惕，导致风险转化为危机；同一环境问题频繁出现，管理者头痛医头、脚痛医脚，缺乏全面评估系统，问题易被弱化、局部化，最终全面爆发，形成社会危机。

2005年11月13日的松花江畔的一声巨响，2007年3月两会期间关于厦门PX项目的头号政协提案，2009年11月23日，番禺近千名市民在广州市政府前要求停建番禺垃圾焚烧发电厂——三个事件，不同形式，但均将环境风险引爆为社会危机。种种征兆究竟预示着怎样的危机？事件将如何演进？能否找准关键点切断风险向危机转变的导火索？这些正是危机预警系统的主要职能。

危机预警系统包括3个子系统。首先是危机监测子系统，分为4个阶段。一是在风险向危机转化的临界，敏锐地发现危机征兆，并根据对征兆的分析，得出或验证有关危机演进的初始判断。厦门PX风波的发生就早有征兆。早在2004年，厦门PX项目立项之后不久，厦门市环保局下属的某杂志曾发文指出“PX项目将会引起民众担忧”，但这一信号在当时被忽略；2006年年底，PX项目开工后不久，有学者向厦门市政府提出迁址建议，但仍没有引起相关部门重视，直至2007年的政协提案引爆舆论，诱发社会危机。二是基于初始判断，及时监测危机的发展速度和影响程度，以规划危机应对的总体原则和可行步骤。危机的“度”决定了危机管理的“度”，依据前者的变化趋向确定后者“行”与“止”的边界，这是危机预警应着力解决的一个基本问题。例如，吉林石化事故环境污染危机对时间要求的紧迫度；厦门PX项目迁址建议的提案对民意的影响程度；广东番禺事件对其他地区同类问题影响的广度等。三是调查研究利益相关者的态度和行为，在监测中发现主要矛盾、重大损害和紧迫问题，以制定针对性策略，实现重点突破。吉化爆炸事故后的紧迫问题应该是考量事发单位应急预案的可靠性以及重大损害产生的可能性；厦门PX项目的主要矛盾则聚焦在公众意见。四是追踪监测危机议题，了解议题形成的原因、传播机制和变化趋向，为有效设置、引导或改变议题提供决策咨询。类似厦门PX和垃圾反焚烧事件，追踪监测事件形成历程，是解决冲突化解危机的必要条件。

其次是危机评估子系统。危机监测子系统旨在通过信息源网络和多元信息渠道定量地获取信息，评估系统则旨在对获取的信息进行整理和评估。危机评估主要包括两个步骤，一是评估指标的设置，二是评估结论的形成。设置危机评估指标的目的是确立预估和评价危机的尺度。由于危机的复杂性和多变性，指标一般不可能是单一的，而是一个多元的评判体系，在坚持科学性、可比性、动态性和完整性等原则的前提下，评估组织可视实际情况设置多重指标。比如松花江污染危机评估指标，就应偏重时间指标、饮水安全指标、人力资源指标、声誉指标、公关指标等。这些指标整合议题，指向一个共同的问题：分析危机信息，得出评估结论。

危机评估是制定危机管理策略的根本依据，对危机管理的成败起决定性作用。一般而言，危机评估结论宜以报告的形式交付决策者和执行者，报告的研究者和起草者应对其科学性、真实性和准确性负责。危机评估报告至少应包括三个方面的内容。其一，对危机发展进程冷静分析，全面描述危机产生的诱因、演进过程和扩散方式，对危机的现实状况作出判断，对未来的变化趋向作出预期。其二，对危机危害程度的客观评估，如实反映业已遭受的损害，估价可能发生的潜在损害，研究损害的对象和损害方式。其三，对危机化解可行性的报告，指明应对危机所需要的主客观条件和内外部资源，对危机预控的可行性策略提出建议。

垃圾反焚烧浪潮的发展过程，凸显了我国环境风险预警机制的缺失。垃圾处理不规范引起的环境污染在全国范围内长期存在，但大多数问题未得到圆满解决。恶臭、肮脏、蚊蝇成为公众对垃圾填埋场根深蒂固的印象。在过去的数十年间，由填埋场污染问题而引起的小范围群体事件不时出现，均被视为局部环境问题未受重视。直至近年来北京六里屯、南京江北、江苏吴江以及广东番禺等数十起较大规模的群体事件相继发生，才引起中央层面重视。但由于缺乏全面的评估，对各个事件的处理仅限于各地方各自为政，缺乏通盘考虑。反焚烧的背景极其复杂，但发展脉络相对明显，趋势也不难预测，尤应重点评估的是问题的诱因及其内在推动力量。表面上，对现有处理设施建设运行水平的不满是事件的导火索，而背后却是房产开发与垃圾处理设施占地的利益博弈，是局部利益和整体利益相争的“邻避运动”。及早抓住问题实质，才能把握有利时机，有针对性地遏制危机发展。

最后是危机预报子系统。根据危机评估的结果，对危机的来临、发展及其危害，向组织内外的利益相关者发出警报，以唤起注意，采取预控措施。不同等级的危机，需要以不同方式发出警报，文件、媒体、会议等均是有效载体，问题的关键在于警报能否有效到达并使利益相关者警觉。

危机管理策略：事实和价值层面共同应对

任何危机都内在地包含事实和价值两个层面的要素。事实层面的要素包括危机导火索、危机发展进程、危机造成的财产损失、利益相关者的不满和对抗等；价值层面的要素包括对道德、信用、形象、品牌、尊严和公共准则的冲击等。应根据危机的不同情况，选择侧重某一层面或两个层面并重，制定最适宜的危机管理策略。

评估危机要素，在事实层面控制事态发展

危机控制在事实层面的策略，要求组织正确认识、了解和评估危机事实，并在此基础上采取有效的沟通方式，面向利益相关者澄清事实、告知真相，积极控制和改变事态的发展。围绕这一核心，国内相关研究者给出了事实导向策略的三个主要路径：告知、疏导和改变。

危机发生后，面向内部和外部利益相关者适时发布信息，以告知真相，是组织的首选策略。告知的具体方式有对外公告、投放新闻稿件、新闻发布会、座谈会、开通网站和热线电话等。告知真相的过程也需要把握好三个问题。一是迅速告知。每一分钟不必要的逃避和消耗，都意味着更大的被动和损害。即便组织者不知道真相，也应该告知媒体和公众“请等一等，我们将全力查证真相并迅速告知”。二是实事求是。千万别说谎，否则必将自食其果。三是权衡取舍。告知真相并不意味着一下子和盘托出全部真相，真相发布的节奏和时机也事关全局。在不适宜的时机发布了不适宜的真相，徒增混乱。有些真相公布后会招致更多非议和不满，有些可能冲淡、淹没既定的信息发布主题，有些则可能为竞争对手或恶意人群所利用。因此，要把握真相取舍的“度”，兼顾组织自身和利益相关者的双方需求。

松花江事件的良好应对效果显示了“告知”的重要性。在这个方面，松花江事件教训可鉴，经验也可鉴。不少媒体报道认为，吉林省环保部门没有在第一时间向原国家环保总局如实反映情况，导致错过了解除污染隐患的最佳时机——一个“以纸包火”的瞒报，让环境风险扩大化；2005年11月21日，哈尔滨因松花江水质受到吉化双苯厂爆炸污染而发布停水公告，22日，吉林省委宣传部和吉化均否认爆炸污染水源。——一个迅即被戳穿的谎言，引起相关利益方和公众不满。但吉林省政府随后的行动弥补了以上两大失误——23日，吉林省副省长、吉林市市委书记矫正中一行赶赴黑龙江会见黑龙江省领导，代表吉林省委、省政府表示慰问和歉意。第一次，一个省长向另外一个省市的公众公开道歉。公众看到的是一个“勇于承担”的政府形象，不仅仅是承担责任，也勇于承认错误。

此次事件中，黑龙江也经历了由发布“善意的谎言”到公布真相的艰难抉择。上述21日的停水公告是当天哈尔滨市政府发布的第二则公告，此前几个小时发布的却是另外一个信息：“关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公告”。对此，时任黑龙江省省长的张左己接受媒体采访时表示：“通过这件事，我们感到，在突发事件来临时，必须维护群众的知情权和参与权。一旦群众了解了真相，认为政府是正确的，就能支持你，就能与政府一道，共同战胜困难。”

林肯曾说：“让人民了解真相，国家将长治久安。”诚然如是。

告知之后是疏导。针对利益相关者有关危机事实层面的质疑和误解，通过有效沟通以“答疑解惑”。如果说告知策略旨在解决“是什么”的问题，那么疏导策略解决的则是“为什么”的问题。国内危机公关领域的研究者提出两点主张，一是要集中力量重点应对危机中的核心问题、突破关键瓶颈，而非四面出击，试图回应所有声音、理顺全部环节。而是寻找第三方联盟，利用外界力量疏导危机。

在应对垃圾反焚烧问题的过程中，疏导起着至关重要的作用。反对者所有的不解、质疑、讨论最终都可归结到一个问题：“为什么要建设垃圾焚烧设施？”对此，政府主管部门以及地方政府和相关部门通过各种渠道予以解释：城市用地紧张不能的现状不允许再应用填埋处理方式；现有技术条件下，综合利用难以承担起解决垃圾危机的重任。同时，部分地方政府利用专家座谈会、公众听证会、网上调查以及组织反对者代表到国内外已有焚烧厂参观调研等形式，与公众有效沟通，梳理民意，在相当程度上缓和了反焚烧事件继续扩大的事态，这为“改变”现状提供了民意基础。

改变策略解决的是“怎么办”的问题，是指组织经过一系列努力，改变危机事态的发展走向。这是事实导向策略的最高层次，也是最艰难、最复杂的策略体系。国内研究者将其主要策略形式分为几种形式。一是排除策略。危机诱因和危机发生机制可控时，在危机征兆出现后，积极行动予以排除。二是缓解策略。在无法完全排除危机要素时，将危机诱因控制在一定的时限或范围内，为制定、实施合理的应对策略争取时间和空间。三是转移策略。把无法排除或难以化解的危机要素分解开来，转移给更多的利益相关者承担，以减轻单一组织承受的压力。四是隔离策略。将尚未遭受到冲击的人、财、物资源隔离，免受危机侵袭。

一般来说，不同危机情况下，各种策略往往结合使用。垃圾反焚烧事件的处理过程中就在不同的阶段、区域分别应用了缓解策略、转移策略等。比如在北京六里屯事件、江苏吴江、南京江北、广东番禺等事件中，相关政府部门均以缓建或停建焚烧设施等缓解危机。在全国范围内开展垃圾分类等活动则是从全局着眼的转移策略和隔离策略，将垃圾处理问题分解为源头分类、回收、餐厨垃圾单独处理等几个单元，分别予以解决，既减轻了单一组织压力，同时也避免了“邻避运动”向更大范围扩散。

认识理念导向，在价值层面化解内在冲突

价值冲突是危机冲突的重要组成部分，看似无形,却以强大的力量主导着危机利益相关者内在的理念、意图和取向，外在的态度、情绪和行为方式；价值冲突往往与事实冲突相互作用，相互转化，影响着危机的演进方向。因此，在冲突的化解方式上要求有形补偿和无形沟通结合一体，不可或缺。

价值导向策略，要求组织了解危机中的价值异化机制，协调与利益相关者的价值契约关系，实现组织自我价值体系的再造和利益相关者对组织价值认同观念的重塑。有研究者给出了价值导向策略的三个路径：迎合、引导和重构。

曾有不少人表示，垃圾处理设施是公共设施，如果居民一反对就停建或缓建，此后类似设施将难以落地，城市发展也无法持续。这种观点无疑是正确的，但在危机事件处理中，政府这样的“迎合”也必不可少。迎合意味着倾听和尊重。面临危机冲击，组织如果没有足够的资源和能力满足各方利益，迎合是一个现实可行的策略，必要情况下还需做出妥协，采取合作的姿态，并力求赢得利益相关者的理解、同情和支持，在价值取向上形成众志成城克服困难之势。

但在尽可能迎合利益相关者的同时，亦应对其价值取向和需求进行合理引导。因为组织自身承受能力有限，一旦迎合和妥协超越特定底限，将陷入无法自救的窘境，同时，利益相关者在危机情景的刺激下，其价值取向极有可能发生异化和偏差，合理的需求被膨胀的欲望取代，使组织坠入“迎合—异化—再迎合—再异化”的恶性循环。广东番禺垃圾处理设施的选址至今未定，与公众价值取向异化不无关系。这就要求组织在合理迎合的基础上，施以有效引导。价值引导过程中，一要坚持多数人利益原则，要通过坦诚沟通对利益相关者动之以情、晓之以理，使其尊重、服从多数人的利益；二要坚持长远利益原则，要明确设计和规划化解危机的长远利益目标，使利益相关者保持清醒、冷静，回归价值理性；三要坚持适度利益原则，价值引导的目的是使利益相关者的价值需求朝着对组织有力的方向发展，但不能利用组织的集体强势和利益相关者的个体弱势而对之施以麻痹和欺骗，要在组织自身利益与利益相关者之间寻求一个可资引导的平衡点。

而当危机迅速袭来，在组织有效反应之前即对组织与利益相关者的价值互信体系构成强烈冲击，那么，危机处理策略中就要重点考虑重构价值层面的利益协作机制。厦门市PX风波正是如此。2007年3月的政协一号提案对PX项目的选址及其可能带来的环境安全隐患提出了质疑，通过媒体报道，提案在厦门引起强烈反响，两个月后，儿童节“散步”爆发。这期间，公众与政府之间隔膜越来越厚，政府公信力大大降低，民意危机已经形成。而此后厦门市政府的做法却值得称道：缓建PX项目，进行区域规划环评，开通渠道收集公众建议；半年之后，以坦诚的态度、公开透明的形式召开区域环评公众座谈会，并最终顺从民意，将PX项目迁至漳州古雷半岛。

这一过程包含了两条主线。一是组织自身价值体系的重构，组织要在危机中检讨原有的价值观和价值实现模式，对其中的偏差和失误进行必要的弥补和修正。如缓建PX项目，开通沟通渠道等做法。二是组织与利益相关者价值契约的重构，组织要在危机处理阶段和后期的恢复管理中，恢复利益相关者的信心，重建信用关系，重塑品牌形象，维系和强调与利益相关者的价值互动机制。比如进行区域规划环评，举办公开透明的座谈会，顺从民意搬迁项目等。

总之，当事实层面的冲突表现剧烈，化解事实冲突于组织最为有利时，应采取事实主导型的策略框架，如松花江事件；当价值层面的冲突成为最大损害，化解价值冲突于组织最为有利时，应采取价值主导型的策略框架，如厦门PX风波；当危机状态比较复杂，事实与价值冲突交织一体时，组织应理清事实发展和价值异化的主线，采取二者联合的策略框架，如垃圾反焚烧事件。

舆论引导策略：让真相占据主流

媒体既是化解危机的利器，同时也是引发、扩散和恶化危机的主要渠道和舆论平台。而一旦虚假信息甚至谎言、谣言占据了这个平台，事实将被扭曲，真相将被淹没，客观的声音也将被异化为敌对者。尤其是对于环境话题，由于多数媒体记者缺乏环境领域专业知识，在面对具体环境事件时缺少科学判别能力，易于将事实情绪化表达，客观上推动了环境风险向危机的转化。波及多个省市的反焚烧事件之所以持续时间如此之长，影响如此之大，与舆论有直接关系，应引以为鉴。

针对关键问题，及时矫正不实信息

环境问题报道中，对于危害的过分夸大往往造成社会恐慌，诱发社会危机。因此，及时矫正不实信息是遏制环境风险转向社会危机的重要手段之一。

在松花江事件前期，政府未公布水污染事件真实情况时，对于哈尔滨市的突然停水，曾有过“地震”之类的猜测，并造成一定恐慌，在政府公开信息后流言自然消弭；在厦门PX风波中，公众言论对PX项目的风险也有不同程度的夸大，但在项目迁建之后，夸张言论也随之消逝。但是，关于垃圾焚烧话题的争议却曲折得多。关键在于，在一开始，虚假信息就已占据了主流，绝大多数媒体已经先入为主地将“反对焚烧”设置为既定主调，而对于作为判断依据的信息却不暇甄别。

“垃圾焚烧是西方国家的夕阳产业；垃圾焚烧是污染转移；垃圾焚烧产生严重二恶英和重金属污染；垃圾焚烧导致周边居民癌症发病率增高……”这些极具煽动性的言论经过“意见领袖”（指引领人们形成某种看法的少数人）的传播，在2006年以后迅速成为垃圾问题报道的主流语汇。

这期间，不少地方政府也曾发出声音辟谣，但由于没有抓住关键问题的关键点，有针对性地澄清事实真相，效果适得其反。

“夕阳之说”是一个谣言，其源头是一则多年前偏离事实的报道。经过深入调查与大量数据查证之后发现，“垃圾焚烧是污染转移”，“垃圾焚烧产生严重二恶英和重金属污染”，“垃圾焚烧导致周边居民癌症发病率增高”等说也没有充分的事实依据，是对国外某些组织相关环境调查报告断章取义或歪曲之后，不负责任的臆测。

但最初的辟谣报道，没有就以上关键问题辨明是非，而是自说自话，侧重于强调目前技术的可靠性。对于公众来说，这显然有顾左右而言他之嫌，而对于与自身健康紧密相关的问题也更难释怀。

设置议题，主动介入

面对危机，政府或组织应积极参与话语权的较量和争夺。作为一种公共关系管理手段，组织主动介入的效果远远比被动应对要好。

针对现实情况，组织应主动设置一些结合自身发展需要的议题，并通过各种传播手段和管理机制，使之成为目标利益相关者的公共议题。议题必须具有创新性，形成亮点、热点和焦点，才能汇聚公众的关注点；同时，议题要具有公共性，避免成为组织的自言自语；此外，议题还要有互惠性，要服务于自身的特定目标和利益，同时也要代表目标公众的需求，体现公共利益。在关于垃圾焚烧问题争议中，政府先被动后主动，而前后的结果也大相径庭。被动参与释疑的结果使争议更加激烈，公众对抗情绪明显；而后不少地方政府主动设置议题，比如北京开展赴日考察垃圾焚烧厂，设立垃圾处理厂公共开放日以及“公众一日游”等具有特色的活动，成为媒体和公众关注的焦点，起到了很好的沟通效果。

除了主动介入，还可适当“借力”以获得话语权。组织针对外部的一些议题，进行于己有利的引导和控制，实现“外部议题—组织议题—目标公众议题”的良性互动，最终形成有利的舆论环境。“借力”要寻找、发现和利用与当前热点、难点紧密相关的社会议题，在组织和引导过程中要尽可能将不确定因素转化为确定，同时还要策划和实施一系列与之相配套的公共关系策略，整合各种公共关系资源和手段，实现外部议题与组织议题的结合，并使得公众对外部议题的关注转向对组织议题的关注。广州市在应对垃圾处理问题的社会争议时，有效地“借力”公众舆论，在网络上建立了公众建议平台，收集公众意见，推动垃圾分类等工作开展，有效缓解了激烈的争议。

波及范围极广的反焚烧事件引起了国家对生活垃圾管理的重视，但其过度发展已经形成社会危机。虽然近两年来各级政府部门采取了诸多措施有效消弭了其不利影响，但已经大大阻碍了解决实际问题的进程，同时造成社会管理资源的巨大损耗。政府部门的环境风险管理应以此为鉴。