郭富城爱过的女人:政府绩效评估指标设计的类型和方法

政府绩效评估指标设计的类型和方法 卓越 中国行政管理 2007-2

政府绩效评估指标设计的类型和方法*
卓　越
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[摘　要]政府绩效评估的指标设计是整个评估过程最为核心的构件。为了更好地把握三级指标的操作方式,可以把具体指标分成要素指标、证据指标和量化指标三种类型;可以从绩效要素结构、关键绩效指标、标杆管理、围绕专题绩效、因果关系和QQTC等多个角度进行指标设计。
[关键词]政府绩效;评估指标;类型;方法

　　一般来说,政府绩效评估的指标体系可以分成三个层级架构,或者称为三级指标体系。一级指标即评估纬度,评估纬度关注评估的战略思路和战略理念。二级指标也叫做基本指标,侧重评估的策略目标,关注组织内的职能结构。我们通常把三级指标称为具体指标,三级指标结构复杂,角度多变,本文所说的指标设计的类型和方法主要指的是三级指标的设定。
一、政府绩效评估指标设计的基本类型
根据笔者近年来的实践探索,具体指标可以分成三种类型:
1、要素指标
这种类型的指标以定性指标为主。用要素这个词来表述意在说明这种指标是基本指标的一个构成部分,同时,要素这个词也含蓄的说明这种指标只是为基本指标提供评估视角和评估背景,提供一种参考对照。也就是说,要素指标只是为评估者在把握评估尺度和程度方面提供一种范围与内容的参照。不同的评估者,面对同样的评估对象、评估材料,参照同样的要素指标,会有不同的主观感受,在成绩评定方面,会有不同的定格方式。要素指标在评估的刚性程度和客观性方面,显然不如量化指标。
要素指标在评估方式上有局限性,但是,要素指标在评估过程中又是不可缺少的。一个完整的绩效评估指标体系,应该是定性指标和定量指标相结合。我们强调定量指标的重要性,以此提高绩效评估的客观性和科学性。但是,即使是企业绩效评估的指标设定,也不可能完全采用定量化。政府部门的绩效评估就更不能简单地撇开定性指标了。政府部门为社会提供公共服务,公共产品具有产品形态特殊、产品价格缺失、产品要素独特的特点,相当一部分公共服务难以简单计量,相当一部分政府的管理绩效只能用定性的方式加以确定。“定性方法在项目设计中起决定作用,是一种重要的检测项目的手段。”[1]要素指标适用于通用型的评估模块,当然,要数指标也要根据政府的不同层级、不同部门和不同行业,有针对性地设计,体现特色。例如,设计公安部门通用型的绩效评估,在综合评估主体方面,组织建设基本指标可以采用班子团结、素质标准、管理规范、战斗力、凝聚力等作为要素指标;制度建设基本指标可以选择内务管理制度、警务公开制度等作为要素指标;思想建设基本指标可以考虑学习教育、争先创优、精神文明、职业道德等作为要素指标;作风建设基本指标可以将遵纪守法、廉洁奉公、勤政为民、诚实守信作为要素指标;法治建设基本指标可以选用严格执法、公正办案、程序规范、认真负责、及时无误等作为基本指标。
2、证据指标
所谓证据指标,就是反映具有导向性、发展性特征,同时又具有不确定性特征的工作业绩内容。证据指标以自我评估为主,由评估对象按照评估基本指标的设计要求自行提供,评估主体可以根据掌握的情况进行多种形式的审核。例如,在弘扬节约型社会的背景下,倡导节约型政府意义重大,节约行政成本应该成为一项基本指标,可以由评估对象自行提供具体的节约举措。如何塑造政府形象也是一个焦点问题,可以将社会美誉评价作为一项基本指标,评估对象如果有群众赠送锦旗、媒体正面报道之类的事实,就可以作为具体的证据指标填写进去。
近年来,欧洲行政学院正在大力推广公共部门的通用评估框架,即Common Assessment Framework(CAF)。CAF模型主要来自于欧洲质量管理基金会的“卓越模型”,内容模块之间有着很强的内在逻辑性。运用CAF模型的目的和宗旨在于“通过组织的自我评估和诊断,促进组织的学习和改进”,即“学习了解自身组织状况、运行方式和管理行为,致力于过程变革和改进的目标”,不断提高公共部门自身的管理水平和管理质量。CAF模型包括了促进(enablers)和结果(results)两大要素,共9大标准(criterion),其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素;员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标(sub-criterion)。这些标准指出了组织评估时所必须考虑的主要问题。欧洲行政学院和我国国家行政学院有一个合作项目,意在中国推广CAF模型,目前,已确定了几个试点单位。CAF模型以自我评估为主,也许,这种评估方式在中国试行会遇到挑战, 2005年10月,在厦门市举办的中欧公共部门绩效评估国际研讨会上,就有学者和实践工作者敏锐地提出这个问题。
CAF模型并没有直接设置三级指标,三级指标是在评估的具体实施过程中由评估对象自行完成的。厦门市思明区政府作为CAF模型试点单位,示范性地运用证据指标完成过程操作。例如,在对标准八:社会结果评估纬度中的环境绩效结果基本指标进行评估时区政府提供了机关大楼内实行垃圾分类,推行ISO4001,清除有毒气体,提出绿色行政理念,执行公务做到文明执勤、不扰民,在产业导向上重视发展高效低耗产业(总部经济、旅游经济、光电产业)等正向肯定性证据,同时也提出了需要加强居民对环保意识的培养倡导、加强环保措施、机关用车需提高环保意识、进一步加强能源节约等须改进的地方。根据提供的指标证据,评估小组给这一项基本指标打了3. 5分。笔者认为,这是CAF模型最大的特点,也是研究CAF模型最有启发性的地方,可以作为设计证据指标类型的一个十分有力的国际佐证。
3、量化指标
量化指标也是绩效评估指标体系中最具灵魂性的部分,缺少量化指标的体系不可能是一个有真正效用的指标体系。量化指标有两种表述方式:一种是算术式的量化,另一种可以称之为数学式的量化。算术式的量化主要从数量统计的角度反映工作业绩,比如,办公室每年撰写多少份工作报告,人事部门每年组织多少次培训活动,市场监管部门每年完成多少次市场检查活动等等。这种量化主要表现政府的工作负荷、工作过程。与企业相比,政府部门的很多工作处于整个工作链的中间状态,不具有终端产品的意义。政府的工作业绩要以结果为导向,同时也需要用过程来反映。政府的工作业绩需要有一种量的刻度,同时,反映这种类型的指标也是有限量意义的,属于比较低端的指标。这种类型的指标与目前通常用来评估考核政府部门的目标管理方式基本同属一个层次。目标管理并非全是数量型的东西,但它主要还是通过数量统计来反映工作业绩,各级政府、各个部门通常是以完成上级每年预先规定的目标任务作为导向的,目标任务较多的是以数量关系确定的。
笔者在《政府绩效评估的模式建构》一文中曾经分析过,“比率数据型是运用一定的百分比率和约定数据作为指标要素的方式。比率数据不是一种简单的算术符号,它反映了特定的部门在约定职责和履行状况之间一定的数量关系,具有特定的客观性。”[2]此外,文中列举的上下限值型、复合加权型等都是数学式量化的具体表现方式。有关数学式量化方式的具体内容本文将在第三部分结合指标设计的方法一并阐述。
二、政府绩效评估指标设计的基本方法
政府绩效评估要做到公平公正、系统全面、可靠客观和连续稳定,为此,绩效评估的指标设计方法必须是多元化、多视角的。“在评价组织绩效的过程中必须采用各种不同的方法。绩效是多方层面的,所以应该采用多种评价方法,以综合反映组织绩效的全貌。只有这样,组织的成员才有可能衡量哪些工作的质量比较高,哪些工作完成得不够好”。[3]
1、按照绩效要素结构进行指标设计的方法与效率相比,效率是一个单向度的概念,而绩效却是一个综合性的要素结构。政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,获得的公共产出最大化。政府绩效不仅仅体现为“三E”,还包括质量、公平、责任以及能力等要素。与以往的考核相比,政府绩效评估的关键在于对绩效的理解,为此,指标设计最重要的方法也就是围绕绩效的要素结构展开。具体说来,按照绩效要素进行指标设计有两种思路[4]需要特别注意:
第一,效率指标和效益指标相区分。效率指标是一种服务水准(产出)与成本的比值,效率指标的例子包括:供给每餐的成本,收集垃圾每吨的成本。效益是效果与目标的比值,需要从定量与定性方面进行分析。效益指标的例子包括:参与一项职业培训项目后6个月之内的就业人数;感到他们邻里安全的百分比。第二,过程指标和结果指标相结合。政府绩效评估不仅需要以结果为导向,也需要以过程为内容。“业绩测评基于这样的总体理念,即每个生产或政策过程能够被细分为四个基本元素:投入、通过量、产出和后果。如果可能的话,这些元素应当用客观的措施和指标来测评。对投入、过程、产出和效果的测评应当区分开来。”[5]
2、运用关键指标进行指标设计的方法
关键绩效指标(KPI)是企业绩效管理中比较流行的一种指标设计方法,可以直接引入政府绩效评估。关键绩效指标(KPI)是通过对政府组织内部运作过程中关键成功要素的提炼和归纳,“限制在最重要的极少数:在给定的组织层次上每一个目的业绩测评数目应当限制在最重要的少数几个。业绩测评系统应涵盖那些能让一个组织评估成果、作出决策、重组过程并分配责任的关键业绩维度”[6]通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析,衡量流程绩效的一种目标式的量化管理指标。
关键绩效指标的设计方法可以运用于政府组织、政府部门以及个人岗位三个层次。当然,不同的层次,贯穿的管理理念有所不同。一级政府组织更多关注组织战略目标的实现,政府部门要体现的是一种策略性目标,通过部门的参与,侧重于部门管理责任。岗位的KPI由部门KPI分解而来,岗位KPI的确定与部门KPI相对应。岗位职责在设计岗位KPI时起重要作用,工作分析是绩效管理的基础性工作。在具体岗位的KPI中,结果性指标相对较少,行为性的指标可能较多。
设计关键绩效指标可以:①通过把握组织、部门和岗位的工作职责来实现。根据组织的战略目标与部门设置情况,根据部门间工作业务流程的关系,提取工作要项。②通过管理者与被管理者共同参与来实现。或者是管理者先拟初稿,或者是管理对象先提出意见,双方共同讨论,认真研究,反复修改,最终提出一个双方都认可的方案。③运用指标权重的调查和提炼来实现。权重调查以战略目标、拾遗补缺、系统优化为原则,可以采取主观经验法、等级序列法、对偶加权法、倍数加权法、层次分析法和权值因子判断表法等各种方法具体实施。④运用标杆基准法(外部导向法)来实现。把同一职能范围最有成效的政府部门关键业绩行为作为对照分析基准,进行评价与比较,建立可持续发展的关键绩效指标体系以及最优的持续改进方法。标杆或基准可以分为四类:一是内部标杆,二是竞争标杆,三是职能标杆,四是流程标杆。⑤通过成功关键分析法来实现。通过鱼骨图分析,寻找组织成功的关键要素,确定组织KPI维度,明晰优秀业绩的条件和目标。在分解成功要素的基础上,对成功模块进行解和细化,确定KPI具体要素,并将KPI要素进行筛选,分解为恰当的可量化的KPI。
3、运用标杆管理进行指标设计方法
标杆本身是一个测绘学术语,用以说明在确定高度时作为参照点的一种标识符号。标杆运用在管理学上有一种隐喻的功能,表示对其他事物进行度量的一种尺度。在政府绩效评估过程中,标杆不仅仅是作为技术指标的一种标准值,运用标杆管理,还可以直接作为指标设计的方法,当然,这种方法实际上也就是比较的方法。我们可以确定某个标准值,作为指标设计的思路,定位不同的标准值,可以产生不同的指标设计方法。“就这些功能而言,可以使用不同的业绩测评:与过去比较,跨截面比较,实际业绩比较与业绩标准比较。使用什么样的路径依赖于决策制定者在特定情形中需要什么样的信息。”我们可以将目前的工作绩效与之前建立起来的目标进行比较,可以将目前的工作绩效同其他类似组织的工作绩效进行比较,可以将目前的工作绩效与已有的国家标准进行比较,可以将目前的工作绩效与过去的工作绩效进行比较,如此等等。
4、围绕专题进行指标设计的方法
政府绩效评估可以分成组织绩效评估、个人绩效评估、项目绩效评估和专题绩效评估等多种类型,各种类型的绩效评估还可以具体细分,比如,组织绩效评估可以分成一级政府的绩效评估和政府部门的绩效评估。不同的政府绩效评估类型之间相互联系又相互区别,各有特点。政府围绕社会、公众共同关心的导向性、焦点性问题,构建系统的评估体系就是专题绩效评估。专题绩效评估指向性强,集中度高,是考验政府执政能力、回应能力的重要标识。近年来,我们可以发现各种各样的专题绩效评估越来越多,我们所熟悉的发展指数、文明指数、生活质量指数等等都是专题绩效评估的具体表现。
一些学者侧重从过程和结果相结合的思路将质量指标区别为过程质量指标、服务质量指标和满意指标三种类型,他们认为,过程质量指标是指导和控制过程再造活动的一个关键要素,有助于提供服务的整套程序的质量;服务质量指标评估的是服务供给是否达到预先规定的质量标准;满意指标分析的是服务是否满足顾客的需要。此外,还有一些学者提出了客观质量指标和主观质量指标的设计方法。客观指标内含过程质量指标和服务质量指标两者,具体内容取决于服务设计,而主观指标则是要评估顾客—公民对服务质量的感受。
5、按照管理的因果关系进行指标设计的方法
管理涉及众多的因素,管理职能和管理过程是两种基本的管理因素。按照管理的因果关系进行指标设计的方法其实就是按照项目管理的思路将管理职能和管理过程进行分解,分解出来的因子也就构成指标设计的模版。管理职能可以分解成为计划、组织、协调、指挥和控制等几个因子,管理过程可以分解成计划-执行-检查反馈-分析改进等几个因子,相应的,绩效指标也就可以按照这几种思路进行设计。
6、QQTC指标设计方法
这是管理学上比较成熟的一种指标设计方法。Q(Quantity)即数量,通常可以用个数、时数、次数、人数、项数以及额度来表示。Q(Quality)即质量,比率、评估结果、及时性、满意率、达成率、完成情况、合格率以及周转次数是这种指标的常用说明方法。T(Time)即时间,最通用的是完成时间、批准时间、开始时间、结束时间、最早开始时间、最迟开始时间、最早结束时间、最迟开始时间、最早结束时间和最迟结束时间等一次概念。C(Cost)即成本,可以包括费用额、预算控制等内容。

[参考文献]
[1][美]彼德·罗西等·项目评估方法与技术[M]·华夏出版社, 2002·313·
[2]卓越·政府绩效评估的模式建构[ J]·政治学研究2005(2)·
[3][美]理查德·威廉姆斯·组织绩效管理[M]·北京,清华大学出版社, 2002·80·
[4][5][美]阿里·哈拉契米·政府业绩质量测评—问题与经验[M]·中山大学出版社, 2003·35, 7-8·
[6][美]凯瑟琳·纽科默,爱德华·詹宇斯等·迎接业绩导向型政府的挑战[M]·中山大学出版社, 2003·17·