20个新奇日本文具:过渡期省局改革路径新探-中国矿业网

过渡期省局改革路径新探
http://www.chinamining.com.cn 2009年09月15日 作者:邱 实 编辑:
通常所说的地勘单位，往往指的是地质队。但到目前为止，不论是地矿的内蒙古、广东等局，还是行业的华东有色等局，都是省局改革模式，全国还未见一个地质队单独改革。10年前的属地化改革也是以局为单元属地到省，而不是以队为单元属地到各地。主体的不同，改革的思路不同，方向、目标、路径也都不同。因此，地勘单位改革发展应该以省局为单元整体研讨、整体谋划。
地质找矿改革发展大讨论面临的现实背景：一是各省局属地化已经10年，都已成为省政府直属的正厅级事业单位；二是省地矿局机关多数已参照公务员管理，按规定不能参与经营活动；三是改革的终极目标如果是省局所带的队伍部分或整体企业化，那么当前的共识是必须要有过渡期，而过渡期的政策是戴住事业帽子，走好企业路子；四是新中国成立以来真正的地质工作主力军是地矿和行业省局率领的地勘队伍，必须真心诚意地依靠这支队伍。省局的改革发展搞好了，新机制、新局面就有了。
基于上述背景，尽管各省省情、局情不一，资源禀赋不同，软硬实力不齐，但从宏观着眼、微观入手、抓住共性、整体谋划，要想真正解决问题，办法总比困难多。本文主要探讨从2000年机构改革厅局分家到最终实现企业化这一过渡时期，省局改革的几个问题。
一、关于省局改革的主客观条件分析
《国务院关于加强地质工作的决定》颁布后，地质工作者欢呼地质工作的第二个春天来了。当前，省局改革的确已经具备了一些主、客观条件。从客观上看：一是我国经济社会又好又快发展的基本面和趋势不会变，整个社会对包括资源环境在内的大地质的需求日益增长，经济发展对资源的依存度不断提高，而我国在国际资源市场上的话语权短期内难以提升，国内资源供给在一些主要矿种上严重短缺，资源瓶颈制约日渐凸显，供需矛盾进一步加大，强烈的需求将有力地推动地质工作的发展；二是《国务院关于加强地质工作的决定》等一系列政策文件的出台，彰显了国家对地质工作的鼓励支持态度，地方政府出于经济社会发展的需要，对地质工作的认识理解有了转变，给予了更多支持，中央和地方共同营造了有利于地质工作发展的良好氛围；三是近年来强劲的社会需求所带来的巨大商机，有力地刺激着商业性地质工作，商业性的社会资本投入甚至已超过政府公益性投入，造就了一大批外行的业主进入地勘行业，客观上壮大了地勘生产力；四是属地化10年来，各省局都有了长足的发展，已基本度过生存温饱阶段，其经济、技术、人才、装备等硬实力不断增强，其社会知名度、公众美誉度等软实力大幅提高，具备了进一步发展的各项基础；五是地质找矿改革发展大讨论以前所未有的深度和广度影响着人们的思想，启迪着人们的智慧。从主观上看：一是新中国地质工作者前赴后继，艰苦奋斗，60年的巨大奉献，“三光荣”的优良传统，培养和造就了一支特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的队伍，上至部长下至职工，都有报效国家的强烈的事业心和责任感；二是从国家地质工作大调查开始逐渐形成的新一轮找矿热潮，尤其是2003年以来矿业的不断升温，地质队从中看到了巨大的商机，也初步尝到了甜头，快找矿、找大矿、找好矿已成为各省地矿局上下一致的共同意愿；三是以局为单元整合各类资源，大大加强了各省局的综合实力，地质资料二次开发、深部找矿、新理论、新技术、新方法、新手段、新装备的全面推广和运用，使地质队的找矿成果明显增多，能找矿、会找矿的优势更加突出。□
但是我们也必须清醒地看到还有很多不具备的主、客观条件：如地质工作尚未被社会广泛了解；地质科学规律与市场经济规律尚未被充分尊重和尚未有机结合，体制不活、机制不顺；矿业权规划、设置、取得还不尽科学；地质勘查、矿业开发市场秩序不够规范；地质工作生产环境不时受到干扰；地勘单位主力军作用发挥不够，地质职工害怕政策多变，反复折腾不能一心一意找矿；一些历史遗留问题长期得不到解决，有关政策落不到实处；矿权难取得、工作地盘难确定，有劲使不上等等，“大讨论”的出发点就是要解决这些问题，只有使这些不具备的条件逐步具备了，并与已具备的条件相结合，地质工作大发展的春天才会真正到来。
二、关于地质工作需求者、管理者、生产者的定位
地质工作是经济社会发展的基础性、先行性工作，社会主义市场经济下的地质工作，既要遵循地质科学规律，又要遵循市场经济规律，二者不可偏废。不能一讲地质科学规律就是回到计划经济时代；一讲市场经济，就是市场万能、“招拍挂”惟一，必须在科学发展观和“大地质”观的指导下，探讨新形势、新背景、新需求下的地质工作的职能、职责、效能，地质工作需求者、管理者、生产者之间的相互协调关系。
当前，对地质工作的需求已从计划经济时代政府单一需求转变为政府、社会、内企、外企等多元需求。正是需求者的扩大，刺激着地质工作的供给。国土资源管理部门代表政府，与其他客体一样，都是需求者。从理论上讲，其需求都可以通过市场来满足。如同其他公共产品和服务一样，政府需要的公益性、基础性地质工作和服务，可以通过市场购买获得，而不一定需要自己养大批队伍自己生产。
社会主义市场经济的基本特征之一是政府调控市场、市场引导企业。服务型政府的定位就是提供公共产品和服务，管理社会和调控监管市场。因此，政府不能既当裁判员又当运动员，不能与市场争权、与企业争利，不能代行事业职能，即使是公益性事业职能也应交给事业单位去做，政事必须分开。
同样是事业单位，中国地调局及其所属大区中心与各省局也应合理分工。中国地调局主要立足于国家层面，按国家的需要，做好公益性、基础性工作的规划、布局、指导、管理工作。大区中心主要开展基础研究、科研攻关，不应再组建吃“皇粮”的队伍去抢市场。即便是包含大地质内涵的公益性、基础性工作的具体项目如自己力量不足，也可以发包给省局的队伍去干。中国地调局和大区中心从事战略性矿产资源勘查时，主要承担前期工作，化解找矿风险，并引入市场机制，由体现找矿先进生产力的地勘单位或企业接续，引入大投入进行整装勘查，如被实践证明极为有效的“泥河模式”。这样就从源头上理顺中央与地方、厅与局关系，化解地调院归属、对成矿区带重复勘查等矛盾。发挥强大的勇于奉献的又没有后顾之忧的省局主力军作用，比另建一支政府军，与省局这支有找矿经验的队伍拼抢内耗要强得多。这也是建立新体制的题中应有之意，符合国际惯例。
省局主要职责是干事业、管资产、带队伍，利用50多年来一直从事公益性、基础性地质工作和战略性矿产资源勘查的优势，主动承接国土资源主管部门委托的全部地质工作和各项地质服务，成为坚强可靠的技术支撑，承上完成国家任务，启下满足地方需求，为地方政府提供大地质服务和矿产资源支撑、为社会各需求主体提供商业性地质服务，具体实施各类项目。
地质队的定位是生产者。不论是公益性还是商业性，都是地质工作，不过是投资主体、资金来源不同。对地质队来说，只有给客户提供满意的地质成果或服务，才能获取自身利益。公、商可以分开运行，按照不同的客户需求、采用不同的经营管理方式，就队伍本身来说不一定非要分体运行。
三、关于省局改革目标与自身不能经营的矛盾破解
如果说省局改革的最终目标是打造成集地质找矿、矿产开发、地质科研、勘查施工于一体，占有国内外两个市场、两种资源份额，有自主知识产权、有核心竞争力、有雄厚经济实力的地矿勘查开发集团，那么过渡期内就要创造条件积极向这个目标迈进。当前，各省局都带着成千上万人的队伍，局机关是司令部，但受参公管理限制不能经营，受事业费管理限制不能投资，受预算管理限制不能集中财力，这个难题不破，改革发展无法进行。而破解这个难题其实并不难，关键是政府解放思想，在事业性质、地勘费增长机制、各类社会保障统筹三不变的前提下，给各省局国有资产授权经营权，落实转增资本金政策，在整装勘查、深部矿权和预留空白区矿权设置与各类矿权的配置上向省局倾斜，在与基金合作项目的比例上照顾省局的利益，真正调动主力军的积极性，让想找矿、会找矿，能服务、愿服务的队伍有用武之地。对尚存的历史遗留问题，主要通过各省局的发展来逐步解决。这样做，政府提供的主要是政策支持，并不需要花费太大的财力，就可以用这种渐进式改革方式，在减少改革成本、保持队伍稳定的有利情况下，让各省局做实做强，不断壮大实力，向最终改革目标迈进。事实上，内蒙古已经做了，而且效果不错。
四、关于结构调整与管理流程再造
过渡期采用渐进式改革方式，更重要的是各省局自身主观努力。随着经济社会不断发展、市场经济不断完善，要适应激烈的市场竞争，必须进行结构调整与管理流程再造，建立新的运行机制。首先是组织结构调整。过渡期内，有条件的省局可以采用省局与公司两块牌子、一套人马方式，省局戴事业帽子，公司走企业路子。局领导和机关处室双岗双责。队多人多的省局，各队可以入股省局集团公司成为股东，主业和主力人马进入公司，保留原地质队番号，对上在劳动、人事、财务、审计等方面与省直有关部门对应和衔接，对内承担为离退休职工服务、基地和社区管理等职责，确保戴住事业帽子，并为走好企业路子创造条件。队少人少的省局，可以取消队为基础，直接以局为单元，或重建真正意义上的新型地质队。其次是产业结构调整。各局都已确立地质立局战略，可以矿产开发为重点，以地质勘查为基础，强化大地质，拉长产业链，探采一体化，上游向矿产开发，下游向矿产品加工贸易延伸。工勘岩土企业多数向大地质领域转向，少数留在建筑业内的，提升其技术装备水平，以“工程基础”为核心竞争力，与门槛低、数量多的民企竞争。多种经营企业改制或关停并转。再次是人才结构调整。改变余缺并存局面，余的人转行、培训、自主创业；缺的人培养、引进、借用，不求所有但为所用。
由于省局与公司两块牌子，局领导和机关处室均实行双岗双责，从单纯的上级机关、管理者变为股东和管理者兼经营者，在局的层级组织和决策程序保留的同时，增加了现代企业制度规定的三会一制和企业决策程序，因此，在原运行机制以外，要再造新的企业管理决策流程。与之相适应的还要有新的考核制度、新的薪酬制度。随着地勘生产力的进一步解放和发展，新的机制将逐步占据主体地位，双轨制将逐步并轨，自然平稳过渡后，最终产生符合现代企业制度的企业管理流程。□