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两个世界的最佳

      ——为什么要把政府和非政府组织法律援助服务提供者结合起来？

佛朗西斯·里根① ■文 崔 杨（北京 100000）

郑自文（司法部法律援助中心 法学博士 北京 100053）译

　　一、简介

    二战前，许多国家提供法律援助的基础是私人开业法律人士开展的慈善工作。二战后，许多国家意识到依赖法律界慈善工作的根本弱点。总之，这种计划对当事人和私人开业律师都不成功。许多政府建立了政府资助的法律援助计划，通常是雇用拿薪水的律师来公共法律援助办公室上班。同时，很多国家的青年律师和法律专业学生也开始更自发地建立法律援助办公室。很多国家都涌现出后来闻名的社区法律中心或更普遍的被称作非政府组织法律援助办公室。公共和非政府组织法律援助提供者之间稍显紧张的共存关系给法律援助决策者提出了一系列有趣的问题。本文探讨了问题之一：法律援助政策是否应该理想化地吸纳提供各种不同法律援助服务的组织。

　　最新的法律援助研究对在一国计划内将政府和非政府组织法律援助机构进行整合是否有利或受欢迎的问题几乎没提供什么答案。不幸的是80年代和90年代的政策及学院研究偏入了死胡同而关注法律援助的“混合模式”和“司法照顾模式”的优劣比较。讨论更关注法律援助人员的类型而不是法律援助机构的不同种类。也就是说讨论集中在是由私人开业律师还是拿政府薪水的律师提供服务。担心之一是私人开业者的服务性价比是否超过工薪律师。有趣的是这些研究大多忽略了一个重要的多的区分，即实际提供服务的各种不同类型的法律援助机构之间的不同，尤其是关于将各种不同类型的法律援助机构整合进国家法律援助计划中是否有争议。

　　从政策制定的角度看，重要的问题是：是否需要建立或允许成立各种不同类型的法律援助机构。比如是否应制定政策来吸纳各种不同的法律援助提供者如果它们能改进法律援助的反应和效力。但这类问题在学术界没引起多少关注。

　　本文分析了支持和反对整合政府及非政府组织的观点。此外我还分析了在国家计划内整合各种不同服务提供者的情形。我认为有很多原因应吸纳多种服务提供者，但最重要的是

      它们可能给客户提供更好的服务。而且吸纳多种服务提供者能使法律援助计划更接近推广司法公正的目标。这些计划也会更加完整适用。下两部分分别探讨了支持政府和非政府组织的观点。第三部分分析了支持多种服务提供者的观点。但设计或评估法律援助计划时不仅要考虑多种服务提供者的争论，决策者还必须考虑协调，政策发展，当然还有资金的问题。

　　二、为什么需要多种服务提供者？

    重要的是能分清不同类型法律援助机构各自鲜明而又互补的角色。这不仅为了研究的清晰和精确，也为了决策者建立或扩展法律援助计划时有相关的参照信息。

    尽管有很多种法律援助提供者，本文集中探讨政府和非政府组织法律援助的优缺点。在多数国家，这两类服务提供者占主流。需要强调的是决策者不把这两类服务模式化将是明智的。下面我将解释政府法律援助的强势会得到非政府组织强有力的补充。理想状态下，法律援助计划如果能吸纳不同类型服务提供者会更好地实现改进司法公正的目标。尽管这显然会制造一些行政不规范和低效，甚至是不同服务提供者之间的紧张，但结果通常是更全面有效的计划。

　　三、为什么需要政府服务提供者？

    很多人支持法律援助政策吸纳大规模的政府或公共办公室网络来给公众提供法律援助。下面小结了这些观点。公共法律援助：

    1.由公众掏钱资助，因此其机构及办公室都会相当稳定而且服务的各种相关内容都可以预见。

    2.由于政府的周期预算，资金也可以保证，尽管资金不一定充足。

    3.作为公共服务准则可能会比私营法律机构更有质量保证。

    4.对政府来说，资金开销是很可靠的。

    5.涉及信誉和专业水准的公共理念，而这通常与政府的服务相关。

    6.通常要拓展能力在机构内不同的服务办公室之间开发并实施统一的内部标准和政策。

    7.改进政府的合法性，即公众会认为政府有足够的关注并且在努力解决获取法庭和律师资源的问题。

    8.通常会接受“全体社会”的义务，即办公室给全体社会成员提供服务，或至少给被认可的所有弱势群体成员提供服务而不考虑年龄，性别和住所等因素。

    9.能够建立大范围的办公室网在全国提供范畴相似的质量相近的服务。

    10.根据资金和政策优先服务范围可以相当广，包括教育，信息，咨询以及轻微和严重刑事，民事，家庭和行政案件诉讼。

    11.属于政府官僚机制等级的一部分，也就意味着法律援助和其他相关政策可以通过网络相对较快的得到执行。

    12.通常涉及人力和其它资源层面，包括图书馆和预算以便办公室能提供多种服务，包括法律教育，法律咨询，以及代理轻微和最严重的案件。

    13.受制于并且必须执行投诉和政府的安抚政策，因为社会应能提供简单廉价的机制来处理客户投诉。

    四、诸多反对公共法律援助的观点

    1.机构的官僚等级属性使得规则僵硬，不灵活，因此也就不太能够适应社会形式的变化及服务需求的变化。

    2.办公室的职业要求和官僚属性会让人觉得它们与普通公民的关注莫不相关，尤其会使人觉得它们与其他司法机构，如警察，法庭关系太近。

    3.有些公民怀疑害怕所有的政府机构包括法律援助办公室，这就意味着他们无法获取法律援助。

    4.办公室有时不太容易提供服务，因为诸多因素，如预约，决策推迟，以及客户不得不填写的通常具有打探性的申请表。

    5.严格讲，公共法律援助办公室对政府来说也相当昂贵，因为固定工资和开支非政府组织都可以将其最小化。

    6.最后说到公共法律援助的现状，尤其是全球范围政府服务的缩小意味着上面提到的优势已不如过去那么有说服力了。

    五、为什么要有非政府组织（NGO）？

    与政府服务范围缩小相伴的是许多国家对公共政策领域，包括法律援助中NGO的作用有了新兴趣。就NGO法律援助有很多争议，通常是把NGO与政府服务的优劣进行比较。支持NGO的观点如下：

　　1.通常人们认为它独立于政府，其合法性要么来自弱势群体紧迫的法律需求，要么基于信念，包括信仰，非盈利和志愿精神。

    2. NGO通常相当较小，因此不会官僚化或等级化，而其政策和程序也不会那么死板。

    3.通常不喜欢或不信任大型政府机构和官僚机制的人会欢迎NGO。

    4.它们一般比较独立，通常独自运作，与相似机构没有密切联系，这意味着它们比较灵活而且可以轻松转变运作方向。

    5.因为小它们通常比较灵活，可以迅速适应新需求，新法律问题，并且开发行新服务和新项目。

    6.它们通常对政府法律援助及相关政策持批评态度并因此有时会成为推动法律和法律援助改革的声音。

    7. NGO的地位意味着它们可以向多种渠道申请资金，而其中有些资源是不对公共法律援助机构开放的。

    8.它们通常可以吸引有创造力却难以适应大的官僚机构的人才。

    9.它们通常有意识地尽力宣传自己NGO的身份以及确实在某些特定方面如可获取性和创新服务等胜过政府机构。

    10.因为人们认为NGO不是政府资助的，因此独立于政府，即便许多NGO至少部分是政府或其他机构资助的，因此也至少部分影响它们的运作。

    11.它们通常关注特定的人口学目标群体或特定地方群体而不是公共办公室的“全体社会”。

    12.“泛法律服务”NGO通常以特定人口学群体如郊区居民为目标并提供大范围的服务，包括教育，咨询，信息和诉讼帮助。

    13.泛服务NGO通常给大批客户提供常规服务，一般集中在咨询，信息，并处理少量的诉讼。

    14.特殊法律服务NGO的目标要么是特定人口学群体如妇女，要么是受到某一特定法律或政策影响的特定人群如房客。某些特殊NGO将服务限定在涉及公众利益或实验性个案的诉讼帮助上如刑事上诉，而其它特殊NGO会给特定人群提供大范围的服务，如咨询，教育及帮助妇女诉讼。

　　15.特殊NGO经常给少量客户提供极具针对性的服务，通常涉及的诉讼是为了改善特定人群的处境而不是为了给大量个体提供服务。

    16. NGO回应了一些法律服务工作者摆脱政府限制的要求并因此成为宣传法律制度中的问题及改革法律和政策需求的活跃团体。

    17.它们通常能吸引不要工资或低工资的志愿者，包括志愿律师和法律专业学生；这些人大大扩大了客户量，有时还扩大了服务范围。

    18.对政府资助机构来说，NGO也是低成本的，因为它们不仅能利用不同于公共法律援助的资金，包括援助资金和政府中的非司法机构，而且它们相对成本低是因为使用志愿者。

　  六、也有不少批评NGO的声音

    1.因为它们通常较小，因此它们的人力，财力和其他资源都有限，这就意味着它们的实际工作受到严重制约。

    2.小规模意味着它们能提供的服务范围比公共法律援助机构受到更大的限制。

    3.它们的办公楼通常很差，设备奇缺并经常出故障。

    4.因此它们经常造成的印象是低质量的机构，包括低质量的服务。

    5.有些NGO爱唱理想高调而最终却不能提供社区所需的服务。

    6.它们不一定有投诉和安抚程序以使客户更关注服务的类型和质量。

    七、这是一个非此即彼的选择吗？

    决策者可能觉得这是个非此即彼的选择，但事实上有诸多观点支持同时利用政府和NGO的优势，而这里涉及许多重要观点和原则。

    首先是互补原则。前两部分已清楚表明这两类服务提供者的优缺点是互补的。比如有人讨厌政府机构而有人厌恶设备差的NGO，那么结合二者就合情合理。相似的，政府办公室可以提供一系列相当常规的服务，而NGO却可以专注于更复杂的非主流的服务如教育和法律改革。尤其是这种互补性能使更多的公民获得他们想要的帮助。换句话说，NGO目标锁定的服务由公共办公室强调给全社会服务来补足。

　　第二个原则是健康竞争。很多国家有证据表明这两类服务提供者之间一定量的健康竞争对整体法律援助政策是有利的，多种服务提供者会强化提高服务有效性，性价比，服务质量和创新能力。两类服务提供者将不可避免进行一定程度的竞争因为它们要努力发展壮大并保护自己在法律援助政策中鲜明的位置。

　　第三个原则是多重切入点。有人会说多个服务提供者会导致服务重叠，最终会浪费钱。但相反的观点也是成立的，即多个服务提供者会提高尤其是弱势群体了解并利用某种法律服务的机会。我们知道服务获取的难题会有很多原因，如语言，害怕律师和法律帮助的费用以及办公室的位置，包括与公共交通工具的距离等因素。综合来讲，决策者决不要采取非此即彼的方法，而应该加强两种服务机构。

　　最后是效率和性价比原则。在不同类型服务提供者之间进行劳动分工会更有效率。没必要让某一类成为全能。我上面提到政府和NGO的互补性使它们更有效率因为至少它们都在一定程度上各有所长。这也意味着多个服务提供者的实际开支也更有效，因为成本分散了或者说被多种资金分掉了。

    八、结论

    我在本文中表明有诸多声音支持政府和NGO法律援助提供者。我还表明最好是把两种方式结合起来。当然一个国家法律援助计划内并存多种服务提供者不会让政府或其他资金机构的日子更轻松。

　　尽管多种服务提供者的优势有许多，这种并存的政策却给政府提出了很多挑战，包括增加了政策发展和整体法律援助政策协调的复杂性并强化了政府及决策圈内正在进行的多重服务提供者是否更有效率和性价比优势的争论。但无论如何，此类挑战不应使我们忽略在国家法律援助计划内综合两类服务提供者的效益。