云南昌泰茶业集团06年:在我市国税系统实行专业化管理的思考

关于推行税收专业化管理的一点思考 

在近期召开的全国税务系统企业所得税管理与反避税工作会议上，国家税务总局明确提出：当前和今后一段时期，企业所得税管理工作应在继续坚持科学化、精细化管理的前提下，全面推行专业化管理。推行税收专业化管理，不仅是对企业所得税管理的要求，也是对整个税收征管的要求。为贯彻落实这一要求，笔者结合扬州实际，进行了调研与思考。

一、充分认识推行税收专业化管理的重要性和必要性

首先，推行税收专业化管理是实现税收科学化管理、深化精细化管理的基本方法。专业化管理与科学化、精细化管理三者之间是相互联系、相辅相成的，三者有机结合，才能发挥管理的最大效能。其中，科学化强调探索和掌握管理的规律，是加强管理的基础和前提；精细化强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的具体要求；而专业化管理强调根据纳税人的特点，实施有针对性管理，是加强管理的基本方法。离开专业化管理，科学化、精细化管理就很难实现。

其次，推行税收专业化管理是强化各类税源管理、推进依法治税的有效举措。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，纳税主体个性化差异日益明显。从我市来看，全市59592户纳税人中，国有企业560户，集体企业1676户，股份制企业5490户，“三资”企业1602户，私营企业和个体工商户50264户。这些纳税人不仅所属行业、经济性质、纳税能力不尽相同，而且在内部控制、会计核算和税法遵从度等方面也有明显差异。比如，世界跨国500强企业在我市投资的近40户“三资”企业，普遍采用ERP系统进行内控和核算，而国内的中小企业一般采用手工核算，有的新办企业基层是请人代账。鉴于企业情况千差万别，税收风险大小各异，税收工作需因企制宜，分类管理。否则，极易出现“大户管不透、中户管不细、小户管不住”等现象。

再次，推行税收专业化管理是优化人力资源配置、推进税收事业科学发展的重要实践。随着近几年经济持续快速发展，纳税户数不断增多，税收管理员工作量明显加大，加大推行科学化、精细化管理，涉税事务日趋繁杂，不少税收管理员因事务性工作缠身，很难有时间、有精力对重点税源企业、税收风险企业的疑难税收问题进行研究和解决，影响了税源管理质效。此外，上级部署开展的一些行业性税收管理措施，比如对商业企业增值税专用发票滞留票专项核查，由于商业企业颁布在全市200多个税收责任区，基本上所有税收管理员都要摸索和实践，最后还不能达到规范统一的效果。因此，在人少事多矛盾日益突出的形势下，推行税收专业化管理是优化人力资源配置、提高征管效率，推进税收事业科学发展的重点探索和实践。

二、准确把握推行税收专业化管理的深刻内涵

根据总局会议精神，所谓税收专业化管理，就是根据纳税人的实际情况和管理的不同特点，通过建立一支高素质的税收管理专业人才队伍，通过人力资源优化配置，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。

从税收专业化管理的内涵来看，专业化管理主要有两种方式：

一是分行业管理。就是在一定范围内打破地区界限，按照行业系统和隶属关系，设立专业管理岗位，明确税收管理员，进行税收征管的一种管理形式。这种管理形式的优点是，便于税收管理员了解同行业各企业的经营管理和纳税情况，可以对企业经营活动进行对比分析、发现问题。这种管理形式的缺点是，所管企业分散，容易出现漏征漏管户。分行业管理形式一般适用于市税源管理单位，因为市区工商业户比较集中，行业分工比较清楚。比如我市市区工业企业集中在石油化工、汽车船舶、机电装备等主要行业上，这三大主导产业占全市规模以上工业总产值的比重达67.5%。

二是分规模管理。就是在一定范围内打破地区界限，按纳税人的经营规模，设立税收专业管理岗位，明确税收管理员，进行税收征管的一种管理形式。这种管理形式的优点是，能抓住不同经营规模企业内部控制和会计核算水平的差异，采取有针对性的管理措施。比如，对大型企业集团重点突出优化税收服务，定期开展税收审计；对中型企业重点突出纳税评估，促进规范核算；对小企业重点突出税务稽查，促进建账建制。这样可以收到事半功倍的效果。这种管理方式的缺点是，规模划分标准很难准确界定，少数企业经营规模与会计核算水平不相适应。

当然，税收专业化管理除了上述两种主要方式外，还有其他几种方式，比如：

（1）分税种管理。就是按照不同的税种设立税收专业管理岗位，开展税收征管的一种形式。这种方式的优点是税收管理员比较容易集中精力钻研业务，有利于税收管理员提高自身业务素质，防止在实际征管工作中由于税收业务知识掌握一清楚而产生执法风险。这种管理方式的缺点是，对于每一名税收管理员来说仅仅掌握纳税人一部分纳税情况，不系统，不全面，不利于统一协调管理，而且纳税人与税收管理员多头联系，容易产生多次跑、多次跑的现象。

（2）分涉税事务管理。就是按照税收管理的不同事项，划分税收专业管理岗位，开展税收征管的一种方式。比如，设立税务登记管理岗、纳税评估岗、发票发售管理岗等。这种管理方式的优点是，分工专业性强，管理内容单一，更利于干部钻研业务，提高操作技能。这种方式的缺点是，容易出现疏于管理、淡化责任的现象。

综合以上分析不难发现，尽管税收专业化管理有多种方式，但每种方式既有优点，又有缺点，应该相互结合，科学选用，尽量扬长避短。比如，把分行业与分规模管理有机结合起来，对大型商业零售访集团、一般批发市场、小规模零售企业、个体门店分别设立不同的专业管理岗位，可以进一步提高专业化管理水平。

三、积极探索适应本地实际的税收专业化管理方式

各基层单位税源结构、人员配置有着明显差异。因此，推行税收专业化管理不能搞“一刀切”，要因地制宜，逐步探索适合本地实际的税收管理化管理方式。

从调研情况分析，市区税源结构主要有三个特点：一是户数较多，大企业集中，基本集中了全市大型的工商企业；二是行业齐全，每个行业都有几十户至上百户纳税人，每个行业的税收管理方法、管理重点不尽相同；三是涉税事务比较繁杂，经常出现整体资产转让、债务重组、关联交易等重大涉税事项。

农村分局税源结构主要有两个特点：一是征管户数相对较少，企业规模普遍较小，除极少数销售过亿元企业外，一般企业销售都在2000万元左右，甚至还有一些企业在1000万元以下，不少纳税人会计核算不健全，有的企业甚至是代理建账，税收风险相对较高；二是户源分散，企业一般分散在各个乡镇，有的还在村组之中，点多线长，税收管理费时费力。

县城分局税源结构融合了市区分局和农村分局的一些特点，形成了自己的税源特色，比如企业规模大小不一，既有不少销售过亿元企业，也有为数众多的亿元以下甚至是千万元以下的企业。

针对税源结构不同的特点，应选用不同的税收管理方式。从以上分析不难发现，市区可以试行以分行业为主，分规模、分税种为辅的专业化管理方式；农村分局可以试行分税种管理、分涉税事项为主，分规模、分行业为辅的专业化管理方式；县城的城区分局可以试行以分规模为主，分行业、分税种为辅的专业化管理方式。

四、扎实做好推行专业化管理的各项基础工作

推进专业化管理既牵涉到征管范围的调整，也涉及人员配置、机构设置等问题，需要从基础工作抓起，统筹兼顾，稳步推进。

首先，要科学划分税收专业化管理岗位。这是推进税收专业化管理的基础。要准确把握税源特点，选择合理的标准，科学划分不同的税收专业管理岗位。比如，大企业税收管理岗，跨国税源管理岗，个体税收管理岗等。专业管理岗位的划分要本着清晰明了、简洁适用的原则，既不能过粗，也不能过细；既不能交叉重复，更不能留有“空档”，防止出现税收管理“漏洞”。

其次，要精心挑选不同岗位的专业管理人员。要根据不同行业、不同企业的不同税收风险特征和不同的税收管理要求，结合各人的业务水平和实际工作能力，对现有的税收管理人员进行重新组合，进一步把人力资源配置好，把广大干部的潜能发挥好；同时，要根据推进税收专业化管理的实践，大力加强各类专业人才的选拔与培养工作，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强、数量精干、类别齐全的税收专业化管理人才队伍。

此外，要加强对地方党政的宣传与沟通。实行专业化管理的岗位配置和内设机构设置，其工作范围与地方党政所管区域很难完全对口。因此，要更加注意发挥分局整体的统一协调功能，加强与地方党政的沟通，为推进税收专业化管理营造良好的外部环境。

作者：扬州市国家税务局党组书记、局长  殷天成

　　本网讯：元月11日上午，省国税局副巡视员周古平，征管和科技发展处处长郑克俭、副处长印成雄等一行，在市国税局局长陈小平、副局长吴晓兵的陪同下，到阳新县局开展税源专业化管理工作专题调研。

　　周古平一行首先来到县局办税服务厅，视察了解了县局办税服务厅标准化建设情况，随后听取了阳新县局关于“以风险管理为导向推进税源专业化管理”特色项目的情况汇报，并与市、县局有关人员就开展税源专业化管理工作进行了热烈讨论和研讨。

　　市局陈小平局长和吴晓兵副局长，省局征管和科技发展处有关领导，分别对阳新县局开展税源专业化管理工作提出了意见和建议。陈小平局长说，税源管理是税收管理的核心工作，阳新县局去年积极探索税源专业化管理的新模式，取得了初步成效和一定的经验，今年省局正式确定阳新县局为试点单位，阳新县局要按照省、市局的要求，着力搞好税源专业化管理工作试点，市局将举全局之力鼎力相助。吴晓兵副局长要求县局建立符合基层实际的税源专业化管理模式，建议在行业税源管理上突破分局界限，研究探索以县局为单位的一体化行业税源管理方式。省局郑克俭处长要求县局坚持风险导向、信息管税、科学分类、整合资源、创新方法、建立机制的工作思路，抓好六个方面的结合，即与风险管理导向的结合，与信息管税工作的结合，与税收管理员制度创新的结合，与规范征管秩序、健全运行机制的结合，与纳税评估工作的结合，与专业化人才建设的结合，在不增加机构、不变更现有机构名称的基础上，积极稳妥地抓好完善，搞好试点。

　　省局副巡视员周古平最后作了重要讲话，他说：开展税源专业化管理工作，总局有要求，市局有想法、县局有实践、省局有需求，要大力实施“三个优化”，科学推进税源专业化管理，即优化各类税源的管理，优化人力资源的配置，优化工作运行的方式；要坚持一个前提，即不动现有机构；坚持一个标准，即征纳和谐、上下满意、税源管住、质效提高；要积极开展税源专业化管理试点工作，争创一流。

　　县局领导班子成员和有关科室负责人参加了调研座谈会。

市区县局实体化运作。即市、区县局机关在职能上实现由上传下达的行政管理为主向直接承担税源监控为主的转变，在方法上实现由指挥、指导为主向直接参与、跨区域组织为主的转变。

市区县局实体化运作应具有三个特征：运作主体是市区县局机关部门或风险管理团队，运作对象是高风险事项（环节）或核心服务内容，运作形式主要是减少环节、直接管理。

市区县局实体化运作与税收管理专业化和创新税收管理员制度三者有机统一、密不可分、各有侧重，是税收风险管理的着力点、关键点。实体化运作是专业化管理的一项重要内容，有利于提升专业化管理水平。实体化运作为创新税收管理员制度拓展了空间，能有效缓解户多人少的矛盾，有利于提高责任区管理质效。

市区县局实体化运作是信息管税的一项重要内容。多年的信息化建设，改变了以往纳税人涉税信息在片管员大脑中归集的传统落后状况，实现了纳税人涉税信息在统一的征管系统平台上的归集，计算机技术也为利用这些数据提供了便捷的方法。信息化建设为实体化运作提供了有力的支撑，实体化运作的成效也彰显了信息化建设成果。

市区县局实体化运作顺应新时期纳税服务工作要求，通过整合资源能有效提升税法宣传、纳税咨询、办税服务和权益保护四个方面水平，有效提高纳税人满意度和遵从度。

二、积极实践市区县局实体化运作

在税收风险管理指引下，依托信息技术支撑，根据税收征管和服务实际，积极探索市区县局实体化运作的新途径、新方法。

（一）领导干部带头实践实体化运作

深入开展服务性调研，市区县局领导直接参与对落实税收政策、企业集团、重大投资项目、高新技术企业的服务性调研工作。

建立领导干部重点税源联系制度，突出对重点税源和创新型企业的服务。全系统17家区县局60位局领导共联系99户重点纳税户，其中创新型企业80户，规定每年下户开展服务性调研不少于2次，掌握企业发展状况，关注企业发展中的问题，为企业的长远发展出谋划策。

创新基层领导方式，切实提高基层联动管理集约化程度。如实行“条块结合”管理模式，即在传统的局领导分管若干部门的基础上，跨越分工范围实行个人对重点项目的牵头负责，其他领导班子成员积极配合协助完成，形成人人参与、共同负责的良好联动局面，提高了班子的学习力、决策力、执行力和凝聚力。

（二）实体化运作推进专业化管理

上收部分高风险事项。市局主要发挥信息和人才优势，对一些技术要求高、工作难度大、发生频率低的涉税事项集中统一处理。如市局大企业和国际税务管理科直接负责全市反避税工作……。各区县局按照加强税收风险管理要求，贯彻省局推进税源专业化管理文件精神，结合实际将风险管理的各项主要职能以及基础管理中部分复杂事项从税收管理员职能中剥离出来，部分由专业税源管理部门负责应对，部分由综合业务科、收入核算科等职能部门负责应对。目前各单位根据各自管理特点上收的事项主要有：风险规划、情报收集、分析识别、等级排序、重点应对、监控评估以及重点户注销管理、涉外税务审计、反避税调查、达到一定标准的政策执行的直接调查审核，等等。

（三）实体化运作提高风险应对能力

市区县局职能部门以及市区县两级风险管理团队直接处理重大风险事项，不仅提高了重大风险应对效果，也为基层应对相似风险做了很好的示范。

全面加强纳税辅导中心建设。赋予各区县局纳税辅导中心的工作内容，不仅负责本单位纳税服务相关工作的组织和策划，还直接负责对纳税人的宣传、辅导、权益维护。

集中受理纳税人涉税申请。纳税服务科与办税服务厅合署办公，认真贯彻《流程管理规范》要求，实行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的闭环运行模式，严格执行省局规定的“六个一律”。

组织实施“办税e站”品牌建设。全市各办税服务厅的标识、指南、流程、政策宣讲、诉求处理等由市局纳税服务处统筹安排、统一制订，各单位统一执行，避免重复劳动，各行其是。

整合税法宣传资源。市局统筹规划“12366服务热线”、税务网站、短信平台、外部媒介、宣传资料等各类税法宣传渠道的服务功能，统一编印宣传资料，如《政策解读》、《办税指引》、专题税法宣传材料等，多次组织专题政策解读会，市局领导亲自主讲。

（五）实体化运作切实减轻基层负担

简易、群发事项集中处理。发挥市局数据集中处理、信息共享和先进的硬件设备优势，通过在市局、区县局、税源管理科三个层次间层层过“筛子”，上一层次能全部完成的，就不再往下布置；计算机及现代通讯等先进手段能完成大部分工作的，税收管理员就发挥拾遗补缺的辅助作用。如报表类，设计成计算机自动统计类；如通知类，运用现代化手段或新闻媒体先通知；如部分下户核查类，可以利用已有信息完成的，就不再安排税收管理员下户实地核查；如部分数据维护类，经研究只有唯一选项的，就不再分配下去，由市局统一维护等等。

推行无纸化退税。各区县局生成电子退税数据，市局层面批量提取数据，审核数据，系统自动加盖电子印章后直接电子发送到国库。同时，记账及资金汇划由市局层面统一、批量、自动处理。

三、不断深入推进市区县局实体化运作

丰富的实践活动，提高对市区县局实体化运作的认识，也为进一步提升实体化运作能力指明了努力方向。

加强骨干力量培养。实体化运作的主要问题是人力资源特别是骨干人员短缺。一方面骨干人员往往已经在市区县局职能部门岗位，有自身的岗位职责；另一方面，各风险管理小组、工作组抽调的人员也常是这几个同志，工作上顾此失彼，难以面面俱到，影响工作质量，也很疲惫。解决这个矛盾，大致有几个方法: 一是加大培训力度，特别是行业专业知识的培训，如请教授讲解行业生产流程，请银行财务总监讲解金融企业财务管理，这些在行业风险应对中都培养了一批人才，发挥了很好的作用。二是强调风险团队的指导作用，较多地从事数据分析、样本解剖、制订应对指南和总结提升工作，减少其直接应对次数，有意识地增加基层一线风险应对实践，培养基层一线的应对能力。三是在风险管理小组组成上，以骨干为牵头人，吸纳基层税收管理人员参与，虽然风险事项与基础事项有一个划分，但是税收管理的内容会有一定程度融通。总之，人才培养是当前迫切需要解决的问题，也是一项长期的工作，需要多管齐下。

更新绩效考核的理念和方法。实体化运作，往往是一个部门参与，多个部门协作，应事项而组成风险团队，容易形成牵头部门积极而参与部门消极的状况。基层人员放弃岗位工作参加上一级风险团队，也有在考核中争取加分的因素，但愿望常常难以得到满足。这些都和目前绩效考核的理念和方法有关，在一定程度上影响了实体化运作能力。加强部门协作是基本要求，因此要在建立新组织文化的基础上，更新绩效考核的理念和方法，明确不履行协作义务的惩戒条款和履行积极协作义务的奖励条款，切实鼓励横向机关各部门密切实体化运作，纵向机关和基层一体化运作。

拓展实体化运作思路。在向信息管税发展的过程中，税收情报的重要性日益突出。情报的取得、加工、利用和评价将是市区县局实体化运作的重要内容和方式。市区县局实体化运作要与地税局形成联动，相互配合，运用行业管理指南对行业进行深入剖析。

机关实体化运作体现了新时期税收征管与服务的新理念、新要求，是机关工作方式转变的重要形式体现和实质内容，对原有的机构设置、人力资源配置等方面提出了新挑战。在进一步推进以风险管理为导向的税源管理专业化的同时，进一步深化探索机关实体化运作的实现方式、运作内容、考评办法，力求理念进一步更新、机制进一步完善、内容进一步丰富、成效进一步明显，提高对税源的系统控制能力。