农业行政管理学（三）

第五章   行政决策与执行

第一节   农业行政决策概述

一、农业行政决策的涵义和特征

（一）决策的涵义和特征

１．决策的涵义

人们就面临的问题，为实现一定目标所作的行为设计和抉择过程。简言之，就是作出决定。

2．决策的特征 （P111）

（1）针对性 （2）目的性 （3）选择性 （4）预见性 （5）实践性

（二）行政决策的涵义与特征

1．行政决策的涵义

指行政机关为发挥行政管理职能而作出的处理国家公共事务的决定。

2．行政决策的特点

（1）决策主体的规定性 （详见P111-112）

只有具有管理国家公共事务的行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。

（2）决策内容的广泛性

（3）决策范围的约束性——指约束范围大、约束力强

（4）决策利益的代表性——反映的是国家和人民的意志和利益

（5）决策制定的依据性——依据国家的法律、法规来制定

（6）决策发展的趋向性

A．向行政决策的系统化、定量化、高度化、综合化发展

B．规范化决策活动下移，由中下层决策者和计算机来完成，高层决策者则集中精力创造性地承担非程序性决策。

（三）农业行政决策的涵义与特点

1．农业行政决策的涵义

   农业行政决策指的是行政机关对面临的农业问题作出的决定。

2．特点：（P112-113）

（1）内容的专一性

农业行政决策是行政机关对面临的农业问题作出的决定，不涉及其他方面问题。

（2）方案的风险性

农业，特别是农业生产，面临许多难以预测的自然灾害，风险决策的比重较大。

（3）范围的地域性  （P113）

二、行政决策在行政管理中的地位和作用

1．行政决策是行政管理的首要环节和各项职能的基础。

   行政决策贯穿于行政管理过程的始终

   行政决策是领导干部最根本的任务

2．行政决策的质量直接关系到政府工作的成败。

3．行政决策对社会生活的影响日益突出。

4．当前我国行政决策的民主化、科学化、法制化问题直接关系着党的基本路线的贯彻和社会主义现代化建设的进程。

Δ影响我国行政决策民主化、科学化、法制化程度的主要原因：

（1）决策者主观主义、专断专行、缺乏决策研究的公开性与民主性；

（2）决策体制不够合理，法制不健全

（3）一些决策咨询机构的法律地位未明确肯定，决策咨询的功能未能提到充分发挥（详见P113-114）

三、行政决策的分类

1．依据决策主体的行政管辖权限的不同，分为

（1）国家决策：国务院为解决关系全国性的重大问题所作的决策

（2）地方决策：省、市、县行政机关作出的各自管辖范围内的问题的决策

（3）基层决策：乡镇政府对管辖范围内的行政问题作出的决策

2．依据决策主体的人数多少不同，分为集体决策和个人决策两种。

3．依据决策内容不同，分为经济决策、政治决策、文化决策等等。

4．依据决策问题的地位作用不同，分为

（1）战略性决策（宏观决策、全面决策）

（2）战术性决策（微观决策、局部决策）

Δ一般而言，战略性决策由高层作出，战术性决策由基层作出。

5．依据决策目标多寡，分为：

（1）单目标决策——指只有一个决策目标，所要解决的问题是单项的

（2）多目标决策——指有两个以上决策目标，要同时解决两个以上相关问题的决策。

一般而言，重大问题的决策都是多目标决策。

6．依据决策主体的决策方式不同，分为：

（1）经验决策

（2）科学决策

7．依据决策所具备的条件和可靠程度不同，分为  （P115）

（1）确定型决策——指决策条件（或称自然状态）确定，决策后果可以预计的决策。

（2）风险型决策——指决策条件（或称自然状态）可以确定但不能控制，决策后果只能有大致估计，要承担风险的决策。

8．依决策有无先例可循，分为：

（1）常规性决策（程序性决策、例行决策、重复性决策）

（2）非常规性决策（非程序性决策、例外决策）

Δ 此外还有与数学方法选用有关的决策类型，见笔记P   （本章第二节之二“行政决策方法”）。

四、行政决策的基本原则  （详见P116-118）

1．系统原则  Δ系统——由相互联系、相互依赖、相互制约、相互作用的事物和过程组织成的具有整体功能和综合行为的统一体。

2．信息原则  Δ信息——按信息论的说法，信息是指用符号传达的报道，而报道的内容是接受者预先不知道的。一般说来，消息、情报、资料、知识都是信息。

3．预测原则   4．可行原则   5．择优原则   6．弹性原则

Δ 我国行政决策还应坚持以下根本原则：

1．为人民服务的原则，即党性原则    2．走群众路线的原则，即民主原则

五、现代行政决策体制  （P118—

（一）行政决策体制的涵义

指承担行政决策的机构和人员所形成的组织体系及相应的制度。

（二）现代行政决策体制的构成

现代行政决策体制由3个系统构成

1．行政决策中枢系统

（1）组成：由拥有决策权的领导机构和领导人构成

（2）主要职能：统筹考虑决策目标、抉择决策方案、组织和领导整个决策工作、最重要的任务是“断”

（3）种类（决策方式的种类）

A．个人决策——由行政首长个人负责决策。优点：速度快，能适应现代行政现象快速变动的要求。

B．集体决策——由委员会集体负责决策。优点：集思广益，减少失误。

Δ一个政府领导部门只能有一个决策中枢系统，其人员不宜过多。

Δ我国行政决策集中了两类决策方式的优点，既能集思广益，又快速高效。

2．行政决策咨询系统

是辅助行政决策中枢系统决策的智

（1）组成：由有关方面的专家学者组成。

（2）职能：（a）调查研究，分析决策的环境与条件，进行科学预测；（b）拟定各种可行方案，寻找依据；（c）论证、评估各种方案，提出取舍意见、建议等等，辅助中枢系统决策。最重要的任务是“谋”。

（3）意义：起行政决策中枢系统的“外脑”作用（详见P118-119）

（4）注意事项（在充分发挥决策咨询系统的作用方面）

A．中枢系统要为咨询系统的工作创造如下条件

（A）确保囊团独立工作

（B）允许咨询系统和自己唱对台戏，不能把智囊团当秘书班子。

（C）咨询系统要由多学科的各类人才组成。

B．要注意提高智囊人物的素质。

我国政府对行政咨询人员的基本要求是：

（A）坚持党的基本路线

（B）有广博的知识，有实践经验……

（C）有科学的态度和坚持真理的创造精神

（D）努力掌握现代化的科研方法和技术……（详见P119）

3．行政决策信息系统（P119-120）

（1）组成：由信息的搜集、处理、存贮、传递等机构和人员组成

（2）职能：确定信息需要；搜集和加工信息；传递信息；存贮信息；信息系统的管理工作等，为中枢系统和咨询系统提供信息服务。最重要的任务是“供”。

（3）意义：

（4）现代决策对提供信息的要求是：准确、及时、全面、适用、经济

第二节  行政决策的程序和方法

一、行政决策的程序

（一）行政决策程序的涵义

行政决策程序——制定决策的工作次序。

（二）行政决策的步骤

1．发现问题，确定目标（发现问题——分析问题——确定目标）

Δ分析问题的“KT分析法”（美国的凯普纳和崔戈二人合创）。其步骤是：第一步：界定问题，即了解差距产生的时间、地点、条件，以便弄清问题的性质、范围、程度、特征以及它的影响。第二步，分析原因。即对界定的问题查清原因，包括表面原因、间接原因、直接原因和根本原因。对问题所处的环境、条件、发展趋势、解决的条件等也要了解清楚。

Δ决策目标——指在一定环境条件下，解决问题要达到的结果和目的。

Δ对决策目标的要求（P121）

a．切中要害   b．合理合法    c．具体明确

2．集思广益，拟定方案

（1）备择方案应具备的两个条件

A．要有详尽性——穷尽所有可能的方案

B．要有排斥性——各种备择方案应有原则性区别，不能只有细节上的差异。

（2）备择方案的种类

A．积极方案——从正面保证决策目标实现的方案。内容包括各项积极措施。

B．应变方案——在情况发生意外变化时应急用的方案。内容包括各项应急措施和预防措施。   应变方案与积极方案共同保证决策目标的实现。

C．临时方案——对引起差距的原因尚未查清但又急于处理的问题作出的决策方案。内容是一些临时性措施。 它可以暂时抑制问题的发展，具有从侧面保证决策目标实现的作用。

（3）拟定方案的两个阶段（P121倒一）

A．粗拟阶段——勾画方案的大致轮廊

B．精心设计阶段——将轮廊方案具体化，使之切实可行。

（4）拟定备择方案常用的智囊技术（或称创新技术）主要有：

A．头脑风暴法  （详见P129）

B．哥顿法（提喻法）  （详见P129）

C．对演法（反向头脑风暴法）  （详见P129）

3．评估选优，择定方案

Δ 注意事项：

A．把握选定方案的基本标准   Δ最佳或满意方案标准是保证最好地实现决策目标。

B．重视发挥专家、能人的“外脑”作用

C．运用科学分析技术   Δ抉择方案的基本方法是经验判断法和数学模型法。

4．局部试点，完善决策

（1）注意事项：

A．试点要有代表性

B．严格按决策方案进行试验

C．认真观察、总结、分析试验情况并及时反馈到决择中心。

（2）关于“追踪决策”

指行政决策在全面执行过程中发现原定决策方案已危及决策目标的实现时，就应改变原有决策重新进行决策。这就是所谓“追踪决策”。

追踪决策的过程是一种对原有决策的扬弃过程，即抛弃原有决策中错误的东西，吸收其中合理成分。

二、行政决策方法

（一）调查研究方法和预测技术

1．传统的调查方法

开调查会、蹲点调查、派调查组、个别访问、统计调查、典型调查、抽样调查、普查等等。在调查研究时往往是多种调查方法同时使用。

2．现代化调查强调：（P124——125）

（1）系统化调查  a．涵义    b．要求

（2）定量化调查  a．要求    b．方法

（3）程序化调查  a．要求    b．方法  Δ“三分情报区分法”

3．预测技术

（1）预测的涵义与意义

（2）预测技术的涵义

（3）预测技术的种类

A．趋势外推型预测法（详见P125-126）

（A）涵义与种类

（B）应用：近期预测常用这类预测方法 

B．因果关系型预测法（详见P126）

（A）涵义   （B）条件    （C）种类 

C．直观判断型预测法（详见P126）

（A）涵义   （B）种类   

（二）数学分析方法

1．涵义

2．主要内容——“三化”：

A． 数学化  B．模型化  C．计算机化。三化的中心是建立数学模型。

Δ 数学模型的涵义（P126）

3．决策类型与数学分析方法的选择

Δ与数学分析方法选择相关的决策类型的划分依据：

A．问题本身包括的变量数目  B．决策环境是否确定  C．时间因素的影响

决策类型

数学方法

单变量

静态

确定型

算术、基本代数、微分学中的古典极值原理

概率型

概率论基本原理

动态

确定型

微分议程

概率型

存货理论、排队论、马尔柯夫过程

多变量

静态

确定型

矩阵代数、线性规划、非线性规划

概率型

多元统计分析

动态

确定型

动态规划、自动控制理论

概率型

复杂的随机过程论

（三）实验与模拟（详见P127-128）

1．  实验

（1）涵义  （2）应用   （3）缺点

2．  模拟

（1）涵义  （2）数学模拟的涵义、种类   （3）模拟方法的缺点

3．实验与模拟的共同点   

（四）智囊技术（专家创造力方案）

1．涵义  （P128）

2．常见的方法

（1）德尔菲法（专家意见函询调查法）（P128-129）

（2）头脑风暴法（自由畅谈法）  Δ 4条规则  （P129）

（3）提喻法（哥顿法）（P129）

（4）对演法（反头脑风暴法）（P129）

第三节   行政决策的科学化

一、行政决策科学化的涵义与条件

（一）行政决策科学化的涵义

行政决策科学化是指行政决策必须符合决策的规律性。

（二）行政决策科学化的条件

1．行政决策体制科学化

2．行政决策者素质现代化

3．行政决策过程民主化

二、行政决策体制科学化（如何实现行政决策体制科学化）

1．在国家行政机关内建立合理分工、上下结合、互相协调、职责分明的决策体系。（是科学化决策体制的核心）

2．以专家咨询为辅助，建立智囊系统

（1）首先在行政机关内建立决策辅助机构

（2）其次在行政机关外建立和发展多种形式的专门决策研究机构和咨询机构。

3．以充分的信息为保障（在各级决策机关建立一个健全的信息机构，建立完善的信息系统，专门收集、统计、存储、检索、传播、显示有关情报资料、信息）。

三、行政决策者素质的现代化（详见P131-132）

行政决策者应具备的现代化素质有：

1．具备一定的科学素养和决策水平

2．具备科学、果断、灵活的品格

3．具有创新精神

四、行政决策的民主化

1．涵义

指决策中心在决策中必须走群众路线，发扬民主作风。

指决策中心与本单位本部门的群众关系以及在决策过程中的民主作风。是民主管理的一个组成部分。

2．群众对行政决策的影响

主要表现在两方面（也是民主管理的表现）：

（1）群众具有参与选拔、批评、监督和罢免领导者的权力；

（2）群众具有通过某些有效形式充分表达对各种未定或已定决策的意见的权力。

3．决策过程中领导者的民主作风表现在：

决策前充分做到百家争鸣，善于听取不同意见。关键是听取不同意见。

4．不同意见在决策中占有特殊地位的原因（共四点）（详见P133-134）

A．……    B．……    C．……    D．……

第四节   行政执行

一、行政执行的涵义和作用

1．行政执行的涵义

行政执行是指行政机关及其工作人员实施决策中心发出的决策指令，以达到预期目标的全部活动。

Δ 两种错误的观点：

A．行政执行 = 行政管理。——忽视了对行政决策的研究。

B．行政执行 = 行政决策。

2．行政执行与行政决策的关系：

——行政决策是行政执行的依据，行政执行是行政决策的落实。

3．行政执行的作用

（1）行政执行是实现行政决策的唯一途径

（2）行政执行是验证和修正行政决策的重要步骤

（3）行政执行是行政领导者的一项主要责任

Δ 行政领导者的责任一是决策，二是执行（？）

（4）行政执行是判断一个行政单位工作成效的重要尺度。

Δ 一个行政单位工作的出色、成功，一靠决策正确，二靠执行有力。

二、影响行政执行的因素

1．非执行机关和非执行人员的因素（非主体方面的原因）（属客观因素）（详见P137）

（1）行政决策所要解决问题的性质。             （2）行政决策本身的质量。

（3）国内政治气氛和国际环境的变化（行政环境） （4）人民群众对决策的理解程度。

2．行政执行机关和行政人员的主观因素（属主体方面的原因）（详见P138）

（1）行政机关的组织结构与工作情况   （2）行政执行人员的素质状况

（3）行政领导者的品格作风           （4）监督检查的情况

三、行政执行的特点及原则

1．行政执行活动的特点（P138-139）

（1）目的性 （2）经常性  （3）务实性  （4）强制性 （5）时限性  （6）灵活性

2．农业行政执行的特点（P139）：（1）综合性 （2）季节性  （3）艰巨性

3．行政执行的原则（详见P139-140）

（1）主体原则——确立行政人员的主体地位。行政执行人员不论职位高低，都是行政执行的主体。 主人翁精神

（2）准确原则——准确把握工作要求

（3）迅速原则  （4）跟踪检查原则  （5）毅力原则   （6）条理原则

四、行政执行的一般过程  

分三个阶段：

（一）工作准备阶段，包括：（详见P141-142）

1．思想准备

2．计划准备

3．组织准备  （1）人员准备  （2）机关准备

4．物质准备  （1）财务准备  （2）物财准备

5．法律准备  （广义的法律）

（二）工作实施阶段，包括如下基本内容：  （详见P142-143）

1．  沟通——彼此了解情况  

2．  协调  

3．  授权

4．指导——指导的要求是“适当”，具体说就是：

（1）要从旁指导，不越俎（zu3）代庖（pao2）；

（2）要以鼓励、正面引导为主；

（3）要采用同志式的帮助。

5．控制

6．指挥

（三）工作总结阶段，包括以下基本内容  （详见P144-145）

1．考核    Δ考核的要求：（a）客观  （b）民主  （c）具体

2．评定

3．汇总

Δ 工作总结有事中总结和事终总结两种。

第六章   行政沟通、协调与控制

第一节   行政沟通

一、行政沟通的涵义与作用

（一）行政沟通的涵义  （P146）

行政沟通指的是行政体系内、外信息的交流和传递。

Δ 三个注意点：

1．行政沟通的主体和客体是国家行政机关或行政人员

2．行政沟通的内容是行政信息

3．行政沟通的目的是通过沟通活动来改变沟通客体的思想或行为。

（二）行政沟通的作用

1．行政沟通是实现行政职能的保证。——如计划、协调、控制、监督等。

2．行政沟通能增强行政人员的团体意识。

二、行政沟通的类型  （详见P147-148）

（一）按行政沟通的性质分：

1．正式沟通：涵义、特点（优点）、缺点

2．非正式沟通：涵义、特点（优点）、缺点

（二）按行政沟通主体分     

1．  单向沟通：涵义、优缺点

2．  双向沟通：涵义、优缺点

（三）按行政沟通方式分     

1．下行沟通（解释性沟通）：涵义、目的

2．上行沟通（汇报型沟通）：涵义、目的

3．平行沟通（协调型沟通）：涵义、目的

三、行政沟通的过程

行政沟通的过程是指由行政沟通的主体将行政信息通过沟通渠道传递到行政沟通客体的经过。一般可分为4个步骤：

（一）从沟通主体方面说

1．确定沟通的客体

2．确定沟通的行政信息的内容与偏码  Δ编码——将沟通的内容变为一定符号

3．选择有效的沟通渠道  Δ沟通渠道——沟通过程中信息的物质载体，如文字、电话、电传等

（二）从沟通客体方面说：

1．明确沟通的主体

2．及时、准确译码，获取有关的行政信息

3．及时反馈

（按：教材中关于行政沟通过程的四个步骤不太恰当）

四、行政沟通的原则与方法

（一）行政沟通的原则

1．准确表达

2．畅通无阻——要选择或开辟最直接、最高效的短距离沟通渠道。

3．正确理解（译码）

（1）通过培训以提高信息接受者的知识与能力水平

（2）编码发送时对接受者误解的地方作适当强调或专门解释。

4．跟踪反馈

Δ跟踪：发讯者及时了解受讯者对信息的理解和反应。

Δ反馈：受讯者把自己对信息的认识、意见及处理情况反映给发讯者。

(二) 行政沟通的方法（方式）

1．链式沟通：层接一层地逐级传递

2．轮式沟通：一个沟通主体分别向几个沟通客体发出信息、几个沟通客体间无沟通联系。

3．环式（也叫圆周式）沟通：五人之间依次沟通、联系。这种结构可能发生在三个层次的组织结构中，第一级主管对两个第二级沟通联系，第二级再与下一级沟通联系，下层人员之间又有横向联系。Δ 按：教材中所谓“轮式沟通”实际是是“环式沟通”。

4．全通道式（星式）沟通：参加沟通的人都能与其他人沟通。无中心人物，人人地位平等。

5．树形沟通：一个沟通主体同时与两个或两个以上的沟通客体进行沟通。

Δ 树形沟通与轮式沟通的同异：

同：都只有一个沟通主体，有2个以上沟通客体。

异：轮式沟通中沟通主体与不同沟通客体间的沟通活动非共时性，而树形沟通则属共时性的沟通。

* 行为学家巴维拉斯归纳了五种正式沟通的结构形式：

  1．链式    2．轮式    3．环式    4．全通道式    5．Y式

* 美国管理学家基思·戴维斯对非正式沟通作研究，提出4种沟通类型。

1．单线式（按：即链式沟通）  2．流言式   3．偶然式   4．集束式

第二节    行政协调

一、行政协调的涵义与作用

（一）行政协调的涵义  （P151）

协调——调整关系，化解矛盾，解决问题。

沟通——传递信息，互通情报，增进了解。

沟通可以是为了协调，而协调主要不是为了沟通；沟通可以成为协调的一个手段。

（二）行政协调的目的和作用（P152）

1．目的    2．作用（四点）

二、行政协调的分类

（一）以行政协调对象为依据分为：  （P153）

1．内部协调：涵义、方式、目的

2．外部协调：涵义、方式、目的

（二）以行政协调内容为标准分为：  （P153-154）

1．力量协调：涵义、目的

2．利益协调：涵义

3．主客观协谳：涵义

三、行政协调的原则

（一）统筹兼顾原则  （P154-155）

1．从整体利益出发，统筹安排，兼顾局部和个体利益

2．处理好重点与非重点的关系

3．处理好眼前与长远的关系

（二）自觉原则——行政协调必须在协调者与协调对象双方自觉自愿的基础上进行。  （P155）

（三）求同原则 （P155-156）

Δ 贯彻求同原则要注意3点：a．解放思想  b．分清主次  c．允许存异

（四）公正原则    （P156）

（五）动态原则    （P156）

1．对任何不协调现象都必须作动态考察、追根溯源，预测趋势，选择最佳的协调方案

2．分析矛盾的性质，考察矛盾所处环境，多方位、多角度灵活地进行协调

3．建立健全的反馈系统，用时发现不协调因素并加以解决

四、行政协调的方法  （P156-157）

主要有4种：

1．行政计划协调  Δ行政计划的涵义

2．行政权力协调  “行政权力具有强制性的特点”  Δ注意事项：不越权

3．行政法规协调

4．专门机构协调

第三节    行政控制

一、行政控制的涵义、实施与作用

（一）行政控制的涵义（P158）

 “拨乱反正”，纠偏反正。

Δ 行政决策与行政执行有承续关系，是历时性的。而沟通、协调、控制是执行过程中的不同的行为，其间无时间先后顺序关系，可以是共时性的。

Δ 有效控制必须做到“令行禁止”（P160）

（二）行政控制的实施

实施行政控制要做好两方面工作

1．确定行政控制的标准

Δ行政控制的标准——在行政执行过程中，行政计划对行政活动中人、财、物的合理配置及行政计划指标就是行政控制的标准。

Δ为便于实施行政控制，应将行政计划从不同角度不同层次加以系统化，建立包括组织指标、部门指标和行政人员指标的指标体系。

2．确定实施控制的机构和人员。

为有效地实施行政控制必须建立一个独立的行使行政控制权的机构，配备具有专业知识和专业技能的行政人员。（P159）

（三）行政控制的作用 

1．行政控制是完成计划的重要手段。计划是控制的标准。

2．通过控制能检查下属的工作，保证其工作方向的正确性，提高工作效率。 

Δ 有的学者认为行政管理主要是由计划、组织、控制 三种职能构成的。（P158）

二、行政控制的分类与环节

（一）行政控制的分类（P160）

1．按控制的用法、时间和重点的不同，可分为3种类型：

（1）预先控制  （2）现场控制  （3）事后控制（反馈控制）

2．按行政控制的方式分，有2种类型：（P160）

（1）上下对立的控制：以力服人、用管、卡、压等手段

（2）上下协调的控制：以德服人，以理服人 

（二）行政控制的环节  （P160-161）

1．确定标准  Δ 控制标准与行政目标具有一致性，是对行政目标的具体规定和阐述。

2．衡量成效  （1）涵义  （2）要求：全面性、客观性

3．纠正偏差

三、行政控制的手段

  主要有两种：

1．工作检查——主要看计划的执行情况及执行机构是否得力等。

Δ 基本内容：①——⑦  （详见P161）

2．行政监督——主要是对行政机关和行政人员行为进行的控制。

Δ基本内容：①——④  （详见P161）

四、行政控制的原则  （P161）

——严格按照行政层次和事权进行控制：

1．必须分层进行控制，不得越权控制；  2．必须在自己的职权范围内实施行政控制。