德发家电维修部:浅谈行政审判法律适用若干问题

    【内容提要】行政审判法律适用，是指人民法院在审理行政案件、审查具体行政行为合法性的过程中，具体运用法律规则作出裁判的活动。本文阐述行政诉讼案件审判中的法律适用的基本原则；法律、行政法规、地方性法规、民族自治条例、民族单行条例与规章之间的关系，对规章参照适用的原因；在行政审判中应适当参照其它规范性文件的必要性、合法性及其意义，对行政规范性文件进行审查的问题；如何正确处理法律、法规、规章中的规定之间的相互冲突。

    【关键词】   行政审判   法律适用   若干问题

    法官的使命是适用法律,裁决纠纷,实现社会正义,其职业实质是通过法律手段,居间对法律和事实进行沟通，使共性的法律与个性的案件相结合,作出个案裁决，实现司法所追求的公正目标。因此，法官的裁决活动的内容主要是法律适用。行政审判法律适用是指人民法院在审理行政案件、审查具体行政行为合法性过程中，具体运用法律规则作出裁判的活动。它由解决行政诉讼程序问题的法律适用和解决行政争议当事人权利义务的法律适用两大类组成。随着我国民主法制进程的不断前进和行政审判工作的深入开展，司法实践中出现了许多新情况、新问题，这给人民法院如何适用法律规范带来了一定的难度。如何应对人民群众对法院整体司法能力的需求，除需要加强法官的职业化建设，提高法官的司法能力以外，而行政审判的法律适用又是一个极其复杂和庞大的问题。笔者在此撰文探讨一下行政审判中的法律适用问题，以期能起到抛砖引玉之功效。

    受案范围的法律适用。准确把握行政案件受案范围,是正确、及时、合法审理行政案件的前提和基础,直接涉及对当事人诉权的保护。因此,应根据现行法律、司法解释有关规定,结合社会实际和现实需要确定行政案件的受案范围。根据行政诉讼法第二条、第十一条的规定,最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》) 第 1 条第 1 款的规定,公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外,在司法实践中,受案范围也相应扩大,如被诉具体行政行为对行政相对人及利害关系人的劳动权、休息权、文化权、受教育权等可能产生影响,依法提起诉讼的,也属于人民法院行政诉讼的受案范围。目前要严格按照法律规定的受案范围和程序,受理公民、法人或其他组织的起诉,疏通公民表达诉求的渠道,切实解决“告状难” 问题。同时,要注意不能突破现行法律规定受理行政案件,要重视对群体性行政诉讼和其他重大、敏感行政诉讼案件受案范围的研究,既不能大包大揽,也不能简单一推了之,要严格按照法律、司法解释规定的行政案件受理条件认真审查。笔者认为. 当前不宜纳入行政案件受案范围的是:根据行政诉讼法第十二条、《若干解释》第 1 条第 2 款规定,对国家行为、抽象行政行为、行政机关的内部奖惩任免行为、法律规定的最终裁决行为、刑事侦查行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、对申诉的重复处理行为及其他对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。此外, 根据公证法、交通安全法等法律规定,目前对公证行为、交通事故责任认定行为以及涉及政策性、政治性强的行为不服的,人民法院也不宜作为行政案件受理。另外,为了进一步统一认识和标准,最高人民法院的有关司法解释和批复意见中,对受案范围也作了一定界定。如最高人民法院( 2005 )行立他字第 1 号《对关于人事争议仲裁案件适用司法解释问题的答复》中规定,对国家行政机关与其工作人员之间发生的人事争议和事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议行为不服的;最高人民法院( 2005 )行立他字第 4 号关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示中规定,信访人对信访工作机构根据信访条例处理信访事项的行为或者不履行信访条例规定的职责不服的,信访人对有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定不服的,以及对公安消防部门作出的火灾事故原因技术认定书不服的,都不作为行政案件受理。

    诉讼当事人的法律适用。行政诉讼当事人包括原告、被告及第三人。确定当事人的诉讼地位是行政诉讼程序得以正常进行、保证行政案件质量的关键所在。审判实践中要注意把握以下几个方面问题:

    行政诉讼法第二条中对原告的主体资格使用了一个抽象概念,即认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。从行政诉讼法学理论来看.行政诉讼原告主体资格应从以下三个方面审查确定:一是起诉人有自己的主张;二是起诉人主张的权利受法律保护;三是起诉人主张的权益与被诉具体行政行为之间具有法律上的利害关系。而利害关系的认定在审判实践中是很难把握的,对此《若干解释》第 12 条补充为与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织,对该行为不服的可以依法提起行政诉讼。这就引发了行政诉讼中的两个独特的概念―行政相对人和行政相关人。如在社会治安处罚案件中,公安机关是行政主体,加害人作为行政相对人受到治安行政处罚,受害人则为行政相关人,即该行政处罚的结果与其具有法律上的利害关系。而目前行政审判实践中出现的“行政相关人”的界定经常出现认识上的分歧。如在相邻关系中因排水、通风、采光等问题发生的矛盾较为突出,由此引发居民状告行政部门对于房屋建设规划许可证、国有土地使用证、拆迁许可证等不服而提起诉讼的原告主体资格问题,由开始不具有原告主体资格,到现在具有了原告主体资格,说明行政诉讼审查范围在逐步扩大。但目前对因房屋居住、使用、租赁、所有权关系中的行政行为所涉及的原告主体资格问题,以及因公益行为提起行政诉讼的原告主体资格问题,尚没有统一认识。随着最高法院关于行政诉讼法司法解释的进一步贯彻实施,行政诉讼受案范围的扩大,行政诉讼案件的原告主体资格也将会在司法实践中逐步扩大范围。但基于当前我国经济水平和法院工作的实际承受力,合理地对原告主体资格进行限制,有利于推动行政诉讼在实践和理论上的发展。

    行政诉讼的被告一般应当以是否具备行政主体的法律资格,即是行政机关和法律、法规、规章授权的其他组织来确定。目前对被告主体资格的确定,在认识上分歧不是很大,实践中应注意以下几类特殊情况下被告主体资格的确认。

    批准机关被告资格的确认。一是具体行政行为虽然经上级机关批准但署名的是下级机关,仍以署名的下级机关为被告;二是具体行政行为经上级机关批准且署名的,即以署名的上级机关为被告。

    复议案件适格被告的确认。一是复议机关维持原具体行为的,根据行政诉讼法第二十五条第二款的规定, 由作出原具体行为的机关为被告;二是复议机关在法定期限内不作复议决定的,应根据原告的诉讼请求确定被告。如果当事人对两个行政机关的行为都不服的,如复议是必经程序,应以复议机关为被告;如复议不是必经程序,原告起诉原具体行为的,以原行政机关为被告;原告起诉复议机关履行复议职责的、以复议机关为被告, 而不能以两个机关作为共同被告。

    行政诉讼法第二十七条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织, 可以作为第三人申请参加诉讼.或者由人民法院通知参加诉讼”。行政诉讼中第三人应当以与被诉具体行政行为有无利害关系来确认。

    审查确认第三人应遵循的原则。一是在行政诉讼中应注意第三人的追加,不要漏列第三人,也不要轻易要求第三人退出诉讼;二是对法院以裁定方式驳回当事人起诉的,或者判决被告限期履行答复,或者限期作出一定行政行为的，对利害关系人没有实质影响的,一般可以不追加第三人,但原告要求被告履行法定职责的请求成立且对利害关系人有一定影响的,或者被诉行政行为对利害关系人有一定影响的,应追加利害关系人为第三人参加诉讼;三是对应当追加被告而原告不同意追加的, 应当追加该被告为第三人;四是在起诉人起诉的共同被告中,经人民法院审查,有的被告主体资格不适格,可视情况作出决定。如该被告与被诉具体行政行为有利害关系,法院可以直接将其列为第三人参加诉讼。

    第三人参加诉讼的途径。一是由与被诉具体行政行为有利害关系的主体申请参加诉讼;二是人民法院通知与被诉具体行政行为有利害关系的主体参加诉讼;三是特殊的第三人即被告主体身份的转变问题,《若干解释》第 23 条第 2 款规定:“应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”。

    起诉期限或诉讼时效的法律适用。起诉期限或诉讼时效直接涉及当事人权利遭到行政行为侵害后,能否请求法律救济实现其权利的问题,历来为审判实务中争议较大的问题之一,应注意从以下几个方面把握:

    1 .行政诉讼法规定的三个月起诉期限,是在行政主体作出具体行政行为时,明确告知诉权或起诉期限的情形下适用。

    2.对行政主体作出具体行政行为时,没有告知诉权或起诉期限的,从当事人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算起诉期限,但从当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。

    3.对不知道具体行政行为内容的,起诉期限从当事人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。涉及不动产的具体行政行为从作出之日起最长不超过二十年;其他行政行为从作出之日起最长不超过五年。

    4.对不履行法定职责的起诉期限,一般情况下,其从行政机关接到当事人申请之日起 60 日内不履行的, 从履行期限届满之日起二年内可向法院起诉,但法律法规有明确规定的除外。

    5 .关于是否是起诉人自身原因造成起诉逾期的,应按照行政诉讼法第四十条和《若干解释》第 43 条的规定进行审查二非起诉人自身原因,一般应理解为不可抗力原因,即不可预见、不可避免、不可克服的客观因素。

    行政诉讼证据规则的法律适用。行政诉讼证据是行政诉讼的核心问题之一,为此最高法院专门制定了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》),准确理解、娴熟运用《行政诉讼证据规定》审查、判断、认定证据,是审判实践中急需解决的问题。

    证据的“三性”及证明力问题。对涉案的行政诉讼证据要从关联性、合法性、真实性三个方面进行审查、判断、认定。证据只有同时具备关联性、合法性、真实性才能作为有效证据予以认定。对证据“三性”的审查顺序为关联性、合法性、真实性。证据关联性的审查,就是审查证据与待证事实之间是否存在客观联系;证据合法性审查,就是审查证据是否符合法律的要求,是否依法定程序取得,证据的形式是否合法;证据真实性的审查,就是审查证据是否具有能够反映案件事实真相的属性。此外,还要正确理解《行政诉讼证据规定》使用的“证据效力”一词的涵义,要注意结合上下文进行理解。例如,第 39 条第 1 款两次使用“证明效力”,其中“证明效力的有无”中的证明效力,显然是从被质证的证据是否具有“三性”的意义上使用的,即同时具有”三性”时才具有证明效力,而“证明效力的大小”中的证明效力是指真实性意义上的证明力。因此,《行政诉讼证据规定》使用的“证据效力”具有两重含义,一是指能否作为定案根据意义上的证明效力;二是指证明力,即证据证明作用的大小。

    证据的证明标准问题。行政诉讼证据“三性”体现的是行政诉讼证据质的属性,而行政诉讼证据的证明标准则体现行政诉讼证据量的属性,即证据达到什么量的程度,才能构成主要证据充分。由于行政案件类型多样化, 审判实践中要注意区分不同类型的行政案件,适用不同的证明标准。( 1 )对涉及限制人身自由或者重大行政处罚案件,应适用严格的证明标准即排除合理性怀疑的证明标准,相当于刑事案件的证明标准;( 2 )对涉及平等民事主体之间作出的行政裁决案件,适用优势证明标准,相当于民商事案件的证明标准;( 3 )对其他行政行为的案件,适用明显优势的证明标准,介于前两种证明标准之间。

   非法证据的排除规则。以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据属于非法证据,不能作为认定案件事实的依据。根据《行政诉讼证据规定》第 57 条规定的九项内容,作为非法证据予以排除。

    关于原告、被告及第三人提供证据的审查和确认问题。对原告补充证据的审查。《行政诉讼证据规定》第 7 条第 2 款规定,原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳。除原告有正当理由在二审期间又提供新的证据,足以证明被诉行政行为违法,二审法院应撤销原审判决,直接改判。但应在二审判决中写明对一审判决根据当事人提供的证据对案件事实的认定没有错误，不属于认定事实不清。

    对被告不作为案件的证据审查。一是一般情况下, 原告起诉被告不作为案件,应遵循“谁主张、谁举证”的原则,由原告提供证据证明其在行政程序中曾经提出过申请的事实;二是在有些特殊的案件中,被告应当依职权主动履行法定职责但没有履行,原告在诉讼中无需提供证据证明其提出过申请的事实;三是对原告主张曾经向被告提出过申请,但又不能提出证据,被告也不能提出备案登记,法院应视具体情况作出不同的判决。如法院能推定原告提出过申请,而被告又坚持没有接到过原告的申请,法院不能简单地判决被告履行法定职责,而应该判决确认被告违法,同时判决其受理原告重新递交的申请。

    对第三人有关证据的审查。一是第三人提供的证据在作出行政行为时已提供的,在诉讼中法院应予采纳; 二是第三人提供的证据在作出行政行为时没有提供,在诉讼中提供的,法院不予采纳;三是第三人提供的证据在作出行政行为时已提供,在诉讼中怠于举证的,上述证据法院应予采纳。

    对法院依职权调取证据的确认。对被告无正当理由没有提供或逾期提供事实根据和法律依据的,人民法院依职权调取的证据不是为了证明被诉行政行为的合法性, 而是为了维护国家利益、社会公共利益或者第三人的利益，且法院依职权向他人调取的证据在行政行为作出时已存在,对该证据应予采纳。

    行政法基本原则在行政审判中的具体运用。在行政审判实践中,在法律适用方面经常遇到法律规范含混不清或模棱两可,或规则之间发生冲突的问题,因此运用行政法基本原则,对法律规则作出适当解释,协调统一规则的适用显得十分重要。

    合法行政要求行政机关遵循法律优位、法律保留和越权无效原则,是依法行政的最低限要求。国务院 2004 年 3 月 22 日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)将该原则作为首要原则予以规定,要求行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。

   合理行政是现代行政法对控制行政自由裁量权滥用的有力措施,也称为比例原则或均衡原则。《纲要》确立了合理行政原则。合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义,达到基本合法性标准,而且要求行政行为符合实质正义,达到更高的合理性标准。要求行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则;要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视;行使自由裁量权应当符合法律目的;所采取措施的手段应当必要、适当。 

    程序正当是现代行政法中实现形式正义的核心原则。《纲要》对此予以明确规定。程序正当要求行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;自觉遵守回避的规定。

    诚实守信又称为信赖保护原则,它要求行政机关应当符合诚实守信的要求,保护行政相对人的信赖利益。《纲要》将诚实守信确立为依法行政的基本原则,要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实;非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

    上述行政法的基本原则,既是行政机关实施行政管理必须遵循的基本原则,也是人民法院对被诉具体行政行为进行司法审查时必须遵循的基本原则。法院在行政审判中要善于运用行政法的基本原则,对被诉具体行政行为的合法性进行审查,提高行政审判的执法水平。