“天保工程”：耗资千亿的生态保护创举

2011-5-18 8:38:04  http://www.ditan360.com/   章轲　文/图

　　据国家林业局对44个天保工程县经济社会效益监测表明，一、二、三产业的产值比例由2003年的85.96：3.12：10.92调整为2008年的62.14：17.84：20.02。到2010年底，大兴安岭林区对木材的依存度已由天保工程实施初期的90%下降到52.9%。

　　2010年1至10月份，大兴安岭林区接待各类旅游者181.1万人次，实现旅游收入6.84亿元，同比分别增长了45.63%和88.1%；2009年，吉林松江河林业局的木材销售收入只占全局生产总值的20%，职工年均工资超过3万元，完全摆脱了对木材经济的依赖。

莫尔道嘎林业局中国第一贮木场的劳动景象。

　　云南迪庆州依托风景秀丽的天然林资源发展森林生态旅游业，建立了梅里雪山国家公园及普达措国家公园，成为香格里拉的主要景点。此外，当地松茸年自然产量达到1000多吨，采集松茸收入占到藏区农牧民收入的50%。

　　贵州省林业一、二、三产业产值比例从1997年的89.6：9.9：0.5逐步调整到2009年的59.5：21.1：19.4，仅森林公园数就从1998年的15个发展到2009年的57个，森林公园旅游收入从68万元增至2.47亿元，12年间净增363倍，天保工程区森林公园旅游收入比全省增长水平高7.4%。

2011年5月5日，延安市林业局副局长张延明向记者介绍公益林建设情况。

　　陕西省宁东林业局局长方有为告诉记者，天保工程实施后，林业职工们凭借园林绿化的技术在外面承揽绿化工程。几年来，共承揽到城区绿化、井场道路和园林绿化等90余处，工程总造价7000多万元，实现创收1800多万元。

　　宁东林业局成立的天保工程苗木繁育中心，通过近几年的发展，已形成集苗木花卉培育、兰花生产、火龙果示范推广、园林绿化、新品种开发和工程设计施工为一体的现代化综合繁育基地，打造出了“宁东花卉”品牌。繁育中心成功引进了台湾蝴蝶蓝花卉，现已实现了自繁自育，在西安花卉市场占有重要地位。

　　方有为告诉记者，宁东林业局还吸引社会资金参与森林旅游开发，先后签订了合作经营宁东森林公园平河梁景区协议，年收入32万元；签订以高桥林场为中心辐射至七亩坪高速公路入口及沙沟林场中草药基地区域内景点的合作经营协议，年收入70万元。

　　5月上旬，记者在陕西省延安市劳山林场采访时发现，林场繁育种苗上市销售的做法还吸引了不少当地农民参与。52岁的劳山村村民郝延忠雇了十几位村民培育种苗。她告诉记者，种苗已经卖到陕西、山西、甘肃和内蒙等地，一棵种苗可赚6角至7角钱，最多时可赚1元，雇工每人每天的收入也有200多元。

　　据劳山林业局统计，近年来当地参与个体育苗的职工有260人，累计育苗面积4169亩，培育各类苗木5807万株，苗木品种达30多个，投入资金1200多万元。育苗产业的快速发展带来了良好的经济效益，当地仅今春育苗收入就达到250万元。参与育苗的职工年收入少则几千元，多则几万元，个别达到数十万元。劳山林业局高哨林场职工周重独资创办的“八千里”牌豆腐干，产品远销省内外，年产值近2000万元，年利税100多万元，在豆腐之乡的甘泉县独占鳌头。

　　国家林业局提供的资料显示，依托天保工程建设，国有林区各项改革事业稳步推进。吉林森工集团实现全面改制重组，加工业国有资本全部退出，辅业全部转为民营，社会职能全部移交，职工全部转换劳动关系，集团进行股份制改造，森工企业剥离办社会实现了历史性突破；内蒙古森工集团森工企业办社会职能全部剥离移交给政府，企业辅业改制实现国有资产和国有职工身份“双退出”，社会保险实现全员覆盖。

　　2010年，甘肃省全面完成省属森工企业、市属直辖的林业局、总场以及所辖林场的事业单位改革，68个县（市、区）已全部完成公益性国有林场事业单位改革；新疆自治区天山西部林业局和阿尔泰山林业局、青海省玛可河林业局、甘肃省白龙江林管局等，都已由森工企业转为事业单位。

　　天保工程十年来，国家还启动实施了林业棚户区和危旧房改造工程，国有林区规划改造61.67万户，新建住宅3083.66万平方米。截至2009年底，棚户区改造已经竣工540万平方米，10.8万户。

　　记者了解到，天保工程实施10年来，生态意识深入人心。方有为告诉记者，“过去职工进山看到大树，常常说这棵树能出多少料，值多少钱。而现在则说这棵树是什么树种和保护级别。”

　　2008年，“四川实施天保工程”在当年全省大众投票中列居第一，当选“影响四川改革开放30周年10件大事”之首。随着公众认知程度的提高，一些地方相继实行了更严格的天然林保护措施，新疆主动放弃对天保工程定产的8万立方米木材产量，全面实现停伐山区天然林；伊春林区全面停止了红松采伐；大兴安岭林区全面停止了樟子松采伐。许多地方政府加大了对珍稀的天然林资源的保护力度。

　　工程一期仍有大量问题

　　不过，记者在陕西、内蒙等地林区采访时发现，10年天保工程所取得的成就，与林业工人们长期微薄的收入、清贫的生活和常人难以忍耐的工作压力形成了巨大的反差。

　　2009年，国家林业局一份内部资料《关于延长天然林保护工程实施期限有关政策的意见》透露，“天保工程是一项复杂的生态系统工程，也是一项复杂的社会统系统工程。随着工程实施的不断深入，也暴露出一些问题：一是天保工程与集体林改政策不协调，长江上游、黄河上中游天保工程区公益林得不到补偿，国有职工管护集体林，林农得不到管护费补助。二是东北、内蒙古国有林区木材定产水平仍然过高，个别地方还存在超量采伐现象。三是工程投资标准一定不变，明显偏低，国有林区职工收入低下，林区社会保障体系不完善。四是地方配套资金落实困难，严重影响工程任务完成和政策的落实。五是森工企业改革滞后，企业体制机制问题仍未理顺，后续产业发展缓慢。六是缺乏森林经营措施，森林质量不高。”

　　四川省川南林业局提供给记者的资料显示，1998年至2008年天保工程财政专项资金应到位25119万元（其中：中央19281万元，地方5838万元），实际到位21624万元（其中：中央19281万元，地方2355万元），地方资金有未到位3483万元。

　　地方资金不到位的情况在各大林区相当普遍。此外，职工收入长期严重偏低的现象也让记者感到吃惊。川南林业局的统计显示，2004年至2007年该局职工年均工资仍不足8000元，分别为四川省城镇职工同期人均收入的53%、46%、37.6%、38.4%，2008年该局年均职工工资达到9036元，却仅为2008年度四川省城镇职工年人均工资25038元的36.1%，与社会城镇职工的收入差距越来越大。

　　陕西省宁东林业局在打给该省森林资源管理局的一份报告中也反映，天保工程实施后，企业已无产品，更谈不上经济效益，无法按照企业工资指导线制度调整职工工资。全局职工工资虽然从1998年的479元增长到2009年的1036元，增长了116%。但同期陕西省月平均工资增幅是该局工资增幅的4.6倍。截至2010年12月，全局职工月平均标准工资仅1232元，低于社会平均工资。养老保险、失业金等均按社会平均工资的60%缴纳。

　　“有些职工的工资每月仅900余元。”方有为说，林区职工的基本生活已经到了难以为继的地步。

　　国家林业局近日完成的一项调研也显示，林区历史遗留问题多，经济社会发展长期滞后，保障和改善民生的任务十分艰巨。虽然工程区林业职工工资逐年有所提高，但远低于社会平均水平，差距越来越大。2000年林业职工平均工资5178元，是当年全国国有在岗职工工资的54.2%。2008年林业职工年平均工资增长到12294元，但仅为全国平均水平的39.7%。林区就业岗位严重不足，贫困弱势群体较大，林区社会稳定压力很大。

　　宁东林业局也向记者反映，森林资源最大危害主要来源于人为破坏、森林火灾和森林病虫害。而天保方案未编制森林消防、病虫害防治专业队伍，未下拨专项经费。由于长期的低收入，没人愿意到林业系统工作，一线职工年龄老化现象十分普遍。劳山林业局职工平均年龄43岁，且多为一线管护人员，有的人连拿着风力灭火机上山灭火都吃力。该局182名管护人员平均每人管护13736亩林地，远远超出天保工程核定的人均5700亩的管护面积。

　　《宁东林业局天保工程实施情况总结》反映，该局1999年一次性分流安置职工564人。但多年来这些分流安置职工诸多问题难以落实和解决，成了几乎无人靠管的社会自由人。问题集中在四个方面：返乡人员户籍无法落实，基本生活无法维持；养老金无能力缴纳；子女上学、住房、看病负担加重；一次性安置费偏低（安置费采用“1+1”标准，即基数1万元，年工龄另加1000元）。

　　“现在的森工企业，既不是创建初期的森工企业，也不是天保工程前的森工企业，而是处于企业不象企业、事业不象事业的‘两不象’中。”宁东林业局的上述报告称，目前森工职工完全从事着生态公益性的森林资源管理工作，却拿着相当于公益性工作人员25%的工资收入。这份报告建议，尽快将森工企业转变为生态公益性事业单位，明确单位属性，或者以现在的体制继续实施天保工程，管理可参照事业单位，确保职工待遇提高，企业持续发展。

　　川南林业局也反映，自实施天然林资源保护工程以来，林业企业就已不再是传统意义上的从事商品经济的企业，目前从事的应是以公益事业为主的经营活动。国家应对以天然林保护为主的林业企业进行正确定位，明确企业性质。同时为林业企业职工配套100%“五险”政策，建立住房公积金，解决林业职工艰苦边远地区津贴以及建立专职的森林消防队伍等。

　　二期政策设计实现突破

　　2008年10月12日，中共中央十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确继续推进林业重点工程建设，延长天然林保护工程实施期限，多渠道筹集森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金，逐步提高补偿标准。

　　2010年10月29日，温家宝总理主持召开第138次国务院常务会议，决定实施天然林资源保护二期工程（2011-2020年）。

　　记者从国家林业局了解到，天保二期工程将在长江上游、黄河上中游地区继续停止天然林商品性采伐，东北、内蒙古等重点国有林区从一期定产的1094.1万立方米，分三年调减到402.5万立方米；管护森林面积17.32亿亩；建设公益林1.16亿亩；国有中幼林抚育2.63亿亩，培育后备资源4890万亩；继续对国有职工社会保险、政社性支出给予补助。

　　二期实施范围在原有一期范围的基础上，增加丹江口库区的11个县（区、市），其中湖北7个、河南4个。这11个县，既是国家生态重点保护区域，也是国家级重点公益林建设区，还是国家南水北调中线工程的水源发源地。

　　工程二期总投入2440.2亿元，其中中央财政1936亿元，中央基本建设投资259.2亿元。长江上游、黄河上中游地区天保二期工程中央投入933.6亿元，地方投入245亿元（主要是集体所属的地方公益林补偿基金）；东北、内蒙古等重点国有林区天保二期工程中央投入1261.6亿元。工程实施过程中，根据工资水平和物价变动等因素，适时调整有关补助标准。

　　据国家林业局天保办副处长刘跃辉介绍，工程二期继续对公益林建设（包括人工造林、封山育林、飞播造林），森林管护，职工社会保险（包括基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育），政社性支出（文教、卫生、公检法司、政府经费）进行补助并相应提高补助标准。

　　“天保二期工程政策设计实现了重大突破。”刘跃辉介绍，天保二期工程与一期相比，中央投入政策更加体现以人为本，更加符合实际，更加具有针对性和可操作性。这些政策的变化与调整，也是工程二期的亮点。

　　记者了解到，工程二期更加关注西部经济发展。与全国相比，西部省（区、市）经济发展相对滞后，提供配套资金能力较差，为此，工程二期取消了地方配套资金。

　　工程二期方案大幅度提高了森林管护标准。在人工造林项目中。工程一期单位投入标准，长江上游地区200元/亩（中央预算内160元/亩），黄河上中游地区为300元/亩（中央预算内240元/亩）。经过工程一期建设，长江上游地区造林地有相当数量的宜林地处在高海拔、高寒、干热干旱河谷地区，造林难度增大，单位成本增加，所以工程二期将上述两个地区人工造林中央预算内单位投资标准统一提高到300元/亩。

　　工程二期共安排森林管护任务17.32亿亩。在管护面积中，首次将天保工程区2.8亿亩集体所有的国家级公益林，与全国国森林生态效益补偿标准并轨。同时考虑到3.6亿亩地方公益林生态区位的重要性以及国家资金投入的连续性，中央财政每年每亩补助3元管护费。这样就有效地解决了工程一期实施中，没有对纳入天保工程区管护的集体林进行补偿的问题。

　　在国有林补助标准方面，工程一期，森林管护补助标准为1.75元/亩年（中央财政1.4元/亩年），工程二期，中央财政按照5元/亩年的标准安排补助费，与国有国家公益林生态补偿标准一致。

　　与工程一期相比，工程二期提高了教育、医疗卫生、政府三项经费。工程一期教育补助1.2万元/人年；卫生补助，长江上游和黄河上中游0.6万元/人年，东北内蒙古等重点林区0.25万元/人年。工程二期，教育补助补助提高到3万元/人年；卫生补助，长江上游和黄河上中游、东北内蒙古等重点林区分别提高到1.5万元和1.0万元。工程二期，政企合一机关事业单位每人每年补助3万元。

　　记者还了解到，天保二期工程期间，中央将投入巨资改善天保工程区民生，主要用于解决职工社会保险、工程区职工住房建设和扩大就业。

　　根据《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程二期实施方案》，天保工程二期，森林管护、公益林建设、中幼龄林抚育和政策性社会性岗位等，不仅为国有职工提供20.53万个就业岗位，还可为社会创造大量的就业机会。

　　《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程二期实施方案》也预测，天保工程二期，林区经济社会发展将由稳步复苏进一步向和谐发展转变。经测算，工程项目建设和相关政策措施可安置44.32万人，其他人员可通过木材生产和林副产品开发得到妥善安置，可基本解决职工转岗就业问题。届时，林业职工收入和社会保障也将接近或达到社会平均水平。