深圳莱福德电源:当前我国高速公路的投融资与运营管理若干问题

当前我国高速公路的投融资与运营管理若干问题

□董学博

从1988年我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车以来，中国的高速公路已经走过了20多年的历程。在这20多年中，中国的高速公路创造了历史的辉煌，也创造了举世瞩目的奇迹。美国的州际公路网，从上个世纪50年代开始建设，用了40年的时间建设了8万多公里的高速公路。而我国仅用了20多年的时间就建设了6万公里的高速公路。像中国这样的发展中国家，有这样的速度，不能不说是奇迹。

中国高速公路的快速发展，得益于我们探索出了一条适合中国国情的高速公路发展之路，我们在实践中逐步形成了一套好机制。第一，我们实行了“贷款修路、收费还贷”的政策，有效解决了财政资金匮乏的难题，形成了高速公路依靠自身滚动发展的良性循环机制；第二，中央设立了车购税专项资金，并允许地方从养路费增收部分拿出一部分用于公路建设，有效地缓解了资本金不足的困难；第三，鼓励社会资本进入高速公路建设领域，建立起“中央投资、地方合资、社会融资、利用外资”的投融资机制，有效地拓宽了融资渠道，特别是国际金融组织贷款在我国高速公路早期发展中起到了不可磨灭的作用；第四，在建设上形成了“统一规划，联合建网，分层实施，各负其责”的机制，有效地调动了各级地方政府的积极性。这些成功的经验，都是我们在今后必须坚持的。

一方面建设成本大幅提高    另一方面建设资金极为紧张

尽管我国高速公路的发展已经取得了巨大的成就，但我们面临的任务更加繁重和艰巨。国家高速公路网的总里程规划了8.5万公里，加上地方高速公路，我国高速公路总里程的终极目标大约在14万公里。但我们目前只建成了40%左右，建设任务还相当繁重，特别是去年政府换届和去年四季度中央出台刺激经济政策后，各地政府纷纷调高了高速公路建设目标，要求明显加快了建设速度。虽然这为加快高速公路建设提供了难得的机遇，但我们也必须清醒地认识到我们面临的世大挑战，因为当前的建设环境与高速公路建设初期发生了巨大变化。

首先，高速公路正在向纵深发展，由地形较好的地区向高山区、深山区延伸，施工条件更为困难，桥隧比明显提高，建设成本也随之大幅度提高；其次，土地成本大幅度提高，并且会继续提高；第三，环境和生态保护的要求越来越高，早期高速公路建设低成本的大填大挖已不能再继续下去；第四，高速公路建设主体经过多年的滚动发展，债台高筑，大多数高速公路公司的负债率高达70%以上，不仅缺少发展后劲，而且面临资金断链的巨大风险；第五，今年实行的成品油税费改革，取消了地方规费，从法律层面上说，地方失去了利用规费抵押担保的手段；第六，今年出台的小排量汽车减半征收车购税，使本来就很紧张的中央公路建设专项资金更加捉襟见肘。一方面建设成本大幅度提高，另一方面建设资金极为紧张，这就是我国高速公路建设当前所面临的困境。

在我国高速公路建设初期，建设资金不足是制约高速公路快速发展的主要因素。1998年中央为应对亚洲金融危机果断采取拉动内需政策后，银行贷款大量进入高速公路建设领域，缓解了高速公路建设资金短缺的问题，才有了本世纪前几年高速公路迅速增加的局面。时至今日，我们在新一轮发展中再次遇到了资金短缺的问题。

当前的资金短缺主要是资本金短缺

破解资金短缺的难题，首先要对资金短缺的形势有清醒的认识。目前的资金短缺不同于我国高速公路建设早期面临的全面资金短缺，那时银行贷款还没有大规模进入高速公路建设领域，社会资金也普遍紧张。而目前从总体上说，银行愿意向高速公路建设贷款，只要继续坚持“贷款修路，收费还贷”的政策不动摇，高速公路建设的主体资金并不短缺。现在需要关注的不是贷款方的资金来源，而是借款方的债务风险和资金断链的风险，当前的资金短缺主要是高速公路建设的资本金短缺。

破解这一难题，首先必须继续坚持已民用工业的政策，就是中央继续用车购税向地方注入高速公路建设的资本金。

其次，在取消地方规费后，要把一定比例的燃油消费税作为地方建设高速公路的资本金。

第三，要努力开拓新的融资渠道。在这一方面，可以从两个方向入手，一是盘活已有的存量资产，二是把高速公路未来的预期收入用于现阶段建设。盘活已有的存量资产，最有效的方式是建立公路产业基金，把已建成的优质高速公路资产注入基金，向社会募集高速公路建设的资本金。目前，包括保险资金在内的社会资本比较充裕，也有兴趣进入高速公路建设领域，只是缺少进入的渠道，产业基金可以成为社会资本进入高速公路建设领域的有效渠道。建立公路产业基金，资金来源不是大的问题，优质的高速公路资产也不是问题，关键是产业基金的架构，特别是要有好的退出机制，以规避投资者的风险，保护投资者的合法权益。

把高速公路未来的预期收入用于现阶段建设，基于高速公路建设毕竟是阶段任务，大规模建设任务完成后，尽管调整公路的运营仍需要资金，但毕竟要比建设少得多。可以采取的方式是建立公路偿债基金，就是从车购税的燃油消费税中切出一定比例，以高速公路未来的预期收入作抵押，向地方发行债券，募集的资金不仅可作为高速公路建设的资本金，也可用于国省干线公路建设。

多元化的管理体制和运营主体与现存的交通管理体制不顺交织在一起

高速公路建设，当前面临的主要课题是如何化解建设任务重与建设资金短缺的矛盾，而高速公路运营面临的形势更为复杂。

首先是高速公路运营的管理体制。

我国高速公路运营的管理体制是随着高速公路投融机制逐步演化而成的。“谁投资，谁管理”，造成了目前高速公路运营主体和管理主体的多元化。从运营主体看，既有国有企业，又有民营企业。国有企业中，既有上市的股份公司，也有非上市的股份公司，还有企事业单位。不同的运营主体，演化出不同的经营管理方式、利益分配方式、税收方式、高管人员管理方式和投资导向。从管理模式看，既有由国资委管理的公司或企业，也有由交通主管部门管理的企业或事业单位，还有无主管部门的民营企业。管理主体不同，管理要求、考核指标、管理层任用也各不相同。

这种多元化的运营和管理主体，又与现存的交通管理体制不顺交织在一起。具体来说，一是交通管理的职能在公安，高速公路运营主体无权管理道路安全；二是路政管理的职能在交通主管部门，不隶属交通主管部门的高速公路，经营主体无权管理路政。

中国高速公路运营管理体制的错综复杂在全世界可能是绝无仅有的，由此也引发了巨大的利益冲突。从运营主体来看，国有公司追求国有资产的保值增值，民营企业追求企业利润最大化，股份公司要兼顾股东的利益，国有企事业单位要考虑主管部门的要求。从管理主体来看，国资委要求国有资产保值增值，交通主管部门要求提供优质服务并将投资回报再投入高速公路甚至是普通公路建设，公安部门则把保证交通安全唯一的要求。多种利益的冲突，给高速公路运营主体的经营活动造成了巨大的困难和困惑，客观上也形成了高速公路运营管理上的政出多门、各自为政，不利于发挥高速公路的网络效应和大通道作用。如何在兼顾各方利益的基础上理顺高速公路运营管理体制已经成为亟待解决的问题。

兼顾公众利益和高速公路运营主体利益是必须考虑的主要因素

其次是高速公路运营所处的政策环境。

高速公路的本质属性应当是公共产品，在不收费的前提下，提供的应当是普遍服务。但是，由于历史原因，公共财政拿不出资金建设高速公路，才出现了我国高速公路都是收费公路的特殊情况。这说明了即使是公共产品，也可以采用市场化的方式来运作，这就是公共产品的特许经营。

高速公路既然是特许经营的公共产品，其运营必然要受政府的管制和公共政策的极大约束。高速公路的收费年限和收费标准都必须由政府规定。高速公路运营主体必须充分考虑公众的利益，但是，既然高速公路是采用市场化的方式来运作，政府也必须充分考虑到高速公路运营主体的正当权益，否则，市场主体就没有兴趣参与公共产品的特许经营。

兼顾公众利益和高速公路运营主体的利益，是高速公路运营管理必须考虑的主要因素，但也恰恰在这一点上出现了很多问题。一是政策上只考虑公众利益，损害了高速公路经营主体的正当权益。“绿色通道”、抢险救灾物资运输、奥运限行等，高速公路经营主体可以在一定时期内为公众利益作出牺牲，但事后政府却没有给予必要的补偿或赔偿。二是在经营中未考虑高速公路经营主体的利益。公安部门把保证交通安全作为唯一标准，在天气恶劣的时候，不论是否有其他引导交通的方式，一律封路。路政管理上也有类似问题。三是发生法律纠纷时，不论何种原因，败诉的一方总是高速公路经营主体。如何在兼顾公众利益的同时，保护高速公路经营主体，也是亟待解决的问题。

高速公路运营理论研究亟待加强

第三是高速公路运营自身出现了许多新情况。

随着高速公路逐步网以及高速公路运营时间的推移，早期未发生的问题开始出现，历史遗留的问题也逐渐突显出来。包括大多数早期建成的高速公路进入大修改造期，其中许多路段还需要扩建，如何组织改扩建已经成为共性问题；高速公路逐步成网，联网收费逐步推行，如何拆分通行费和识别路径，成为普遍关注的问题；治理车辆超载超限后，重车昼伏夜出，集体闯关，不仅造成服务区拥堵不堪，而且在管理上成为难题；随着施工成本和人工成本不断提高，如何控制养护成本，不仅成为运营管理的重大课题，而且急需研究推广新技术、新材料、新工艺、新设备；《收费公路管理条例》出台后，如何合理确定政府收回收费公路的补偿标准以及改扩建后如何确定合理的收费年限等，都成为事关高速公路运营主体利益的重大问题；政府还贷二级公路逐步有序取消收费后，对高速公路的分流影响也值关注；经济下滑对高速公路车流量和通行费收入的影响，还需要密切观察。

高速公路运营的理论研究是当前亟待加强的方向。尽管我们在高速公路建设与运营方面积累了丰富的经验，但却忽视了把实践经验上升为理论，导致在制定政策上缺少理论支撑，忽左忽右、出现决策失误。

我们当前面临的一个重大理论问题就是高速公路的属性问题。这几年在这个问题上进行过一些探讨，但没有作出全面的阐述。如不彻底解决这个问题，我们就总会在一些具体政策上游移不定。

还有一个重大的理论问题是高速公路提供的服务。交通运输提供的服务是位移，高速公路提供的服务是什么？它的服务对象、服务内容是什么？这些都应该有系统的分析与阐述。只有把这些理论问题搞清楚了，我们才有可能性制定出符合高速公路运营管理的实际政策，才有可能进一步改进高速公路运营所提供的服务。

另外一个需要探讨的理论问题就是高速公路是否具有垄断性。这个问题直接涉及确定高速公路收费标准和年限的理论依据，也涉及高速公路是否应当有一条平行的不收费的普通公路。类似的理论问题很多，需要我们在实践中逐步梳理，把实践上升为理论，再回到实践中去。

总之，我国高速公路发展已经进入关键时期，既有机遇，也有挑战。我们既要抓住机遇，也要应对挑战，努力把中国的高速公路推向新的辉煌。