20世纪70年代末80年代初中国的就业危机是如何化解的――从邓小平的思路和对策来看

张　曙

 
　　20世纪70年代末80年代初，中国面临着拨乱反正、实现全党工作重心转移等极其繁重的历史任务。与此同时，中国正经历一场空前严峻的就业危机，严重干扰着改革开放大局。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体解放思想，提出了一系列解决就业问题的思路，制订了相应的方针政策，成功化解了这一危机。探究这一时期邓小平解决就业问题的有关论述，对解决当前形势下面临的就业难题不无启迪。

一、就业危机及其成因
　　党的十一届三中全会作出把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，实现了伟大的历史转折。拨乱反正、实现全党工作重心转移成为20世纪70年代末80年代初中国紧迫的历史任务。但此时，中国也为一系列社会问题所困扰，而其中最具“爆炸性”的问题也许就是大量城镇劳动人口的就业问题。1978年、1979年城镇登记失业率分别达到5.3%和5.4%。1979年，城镇积累的待业人员总数有1500万，达到建国以来待业人数及其占人口比重的最高峰。由于短期内难以安排如此众多的人就业，导致21个省市自治区相继发生上山下乡知识青年、城镇待业青年集会、游行、请愿和哄闹政府机关的事，成为严重的社会问题。北京市的一份调查说：“部分青年经济非常困难，难以维持正常生活。精神负担和压力很重，许多人思想苦闷，悲观失望。家庭争吵，婚姻困难，个别青年无所事事，游荡在社会上，惹是生非，犯罪率上升，败坏社会风气。”【薛暮桥：《〈城市集体经济大有可为〉序言》，《经济研究参考资料》1979年第155期。】就业问题不仅是一个社会问题，而且可能演变成一个政治问题。其情形正如1979年4月5日李先念在中央工作会议上所说：“大批人口要就业，这已经成为一个突出的社会问题，如果处理不当，就会一触即发，严重影响安定团结。”【《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第114页。】
　　形成如此严峻的就业压力的直接原因，是上千万下乡知青返回所在城镇。“文化大革命”中，在“知识青年到农村去，接受贫下中农再教育，很有必要”理论（简称“再教育”理论）鼓噪下，中国城乡掀起了知识青年上山下乡的热潮。从1967年到1976年，全国共有1400多万城镇知识青年上山下乡。广大知青响应党和政府的号召，为农村的建设、边疆的开发做出了重要贡献，同时锻炼了意志，经受了磨练，增长了才干，丰富了见识。但由于上山下乡本身固有的矛盾，以及部分知青下乡后受迫害，许多知青婚姻、住房、医疗、学习问题得不到解决，知青与农民争口粮、争工分的矛盾等，加上国家对知青政策的调整，知青通过各种途径陆续返回城市的逐年增多。1974年至1977年4年间，共有438万知青返回所在城镇。从1978年上半年开始，在乡知青的“返城风”在各地悄然兴起。到1978年底1979年初，出现了震撼全国的知青“返城风”。1978年，调离农村的知青达到255万人，1979年调离农村的有395万人。大批知青返城后，除一部分读书就业外，大部分在家等待就业。
　　庞大的待业队伍中，还包括其他落实政策人员，其他城镇闲散待业人员，以及新增城镇劳动人口。新中国成立后，由于生活和医疗条件逐步改善等原因，中国人口在短时期内急速增长起来。人口增长类型由旧社会的高出生、高死亡、低增长型迅速转变到高出生、低死亡、高增长型。第一个人口出生高峰是1950年到1958年，9年出生1.87亿人，平均每年出生2080万人。这一时间出生的孩子，分别在1966年到1974年达到劳动年龄。第二个人口出生高峰是在1962年到1975年。共出生3.55亿人口，平均每年出生2500多万人。他们分别在1978年至1991年进入劳动年龄。【《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第60―61页。】城镇这些新成长的劳动力，除部分上山下乡，或留在城镇升学就业外，相当一部分待业在家，加重了就业压力。
　　在20世纪70年代末80年代初庞大的就业压力急需尽快解决的特别困难时期，中国却又受着所有制结构和产业结构、劳动就业制度等的多重制约，短时间内难以安置如此众多的人就业。从所有制结构来看，由于多年来受“左”的影响，盲目地追求“一大二公”，强调个体向集体转化，集体向全民过渡，限制集体经济，打击个体经济，致使我国的经济结构基本上只剩下全民所有制和集体所有制两种公有制成分。至1978年，在全国工业总产值中，全民所有制企业占77.6%，集体经济占22.4%，个体私营经济几乎不存在。到1976年，城镇个体劳动者只剩下19万人，仅为1966年“文化大革命”爆发时的12.2%。从产业结构来看，从1958年到1978年（除1963年到1965年调整时期外），长期片面强调优先发展重工业，搞“以钢为纲”，中国工业投资中的90%投向重工业，从事重工业的职工人数在工业职工总人数中的比重越来越高。到1978年，在4255.5万工业职工中，从事轻工业的只占36.5%，从事重工业的上升到63.5%。而据统计分析，每亿元投资，用在轻工业能容纳劳动力1.6万人，用在重工业只能容纳5000人，轻工业容纳劳动力的能力是重工业的4.8倍。商业、饮食业、服务业也是处于萎缩状况。1952年，全国每万人口中，有零售商业、饮食业、服务业网点95.7个，1978年已下降到13个，同期，平均每万人口拥有的服务人员从165.8人下降到63.1人。【《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第62页。】从劳动就业制度来看，20世纪50年代中期以来，国家对劳动力实行统包统配制度，就业的统一性和计划性越来越强。由于上述几种因素制约，使就业道路越走越窄，堵塞了劳动者自谋职业的可能，国家因此背上沉重的就业包袱，限制了国民经济发展，并带来了一系列社会问题。

二、化解危机的思路及对策
　　在原有体制框架下解决庞大的就业压力几乎是不可能的。怎么办？还在就业未发展成为全国性的问题时，邓小平未雨绸缪，就如何解决知青问题等提出了有针对性的思路对策。及至就业压力凸显成为全国性的问题时，他更进一步完善了自己的思路对策。考察这一时期邓小平的有关论述，可以大体勾勒出他解决就业问题的基本思路。
　　（一）千方百计，广开就业门路。1978年、1979年，邓小平在他的多次讲话中，都强调要广开门路，多想办法，千方百计，解决就业问题。1978年2月1日他提出：对多余人员的出路要多想些办法，只能靠自己多开辟门路。全国都要研究有什么门路容纳这些劳动力的问题；3月28日他提出：要研究一下，使我们的城市能容纳更多的劳动力；4月13日他提出：我们发展的领域要很好地研究一下，开辟什么领域，哪些方面会增加。8月19日他提出：我们要重视开辟各种行业，不能一提总是上山下乡，行业道路越走越窄。1979年3月30日他提出：全党做实际工作和理论工作的同志共同研究，找出适当的办法来妥善解决就业不充分的社会问题。
　　除了发动全党全国开动脑筋提思路想办法外，邓小平在1978年、1979年的几年时间里，在许多不同场合，就开辟哪些就业门路，反反复复阐明自己的意见。1978年2月1日，邓小平在听取四川省委负责人汇报工作时指出：真正解决下乡知识青年问题，归根到底是城市工业发展。重工业发展以后，是不是开辟一些就业门路，比如轻工业、服务行业，都可以用一些人。又比如发展旅游事业，可以用很多人。【《邓小平年谱（1975―1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第261―262页。】4月13日，他在同方毅、胡乔木等谈话时指出：现在商业点少了。许多服务行业尽管自动化了，人也不够。科学研究人员，包括企业中的，至少是成千百万地增加。大学生人数要大量增加。8月18日他在会见美籍华人杨振宁时提出：建筑行业发展起来，可以为其他行业提供就业。8月19日，他指示文化部负责人：要开辟为工业、农业服务的行业。文化也是一门行业，一个领域，这个领域是为劳动者服务的行业。9月18日，他在听取鞍山市委领导人汇报时指示：世界变化的结果，生产越发展，直接从事生产的人越少，从事服务业的人越多。服务行业很多，如种子公司、建筑、修理等，这说明可以有很多办法安置劳动力。10月18日，他在中央政治局会议上提出：要千方百计、大大地发展各种服务行业。教育也是服务行业。现在有些行业还不成为行业，有些行业还没有建立。中医是我们的国宝，这一项就可以增加很多人就业。商业人员也可以增加很多。要农、林、牧、副、渔、工业全面发展。【顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡始末》，中国检察出版社1997年版，第157―158页。】1979年1月6日，他在同余秋里等谈话时再次强调：旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。旅游业发展起来能够吸收一大批青年就业。
　　梳理邓小平的这些思想观点，他关于广开就业门路涉及的行业和领域非常多。既包括轻工业、商业等领域，又包括旅游、文化、教育、科研、建筑、医疗卫生、种子公司、修理等服务行业，还涉及农、林、牧、副、渔、工业等第一二产业的全面发展。在“文革”结束后百废待兴、百业待举、人们思想被严重禁锢的紧要关头，邓小平关于大力发展旅游业、建筑业、文化事业等并带动就业的思想带有开创性，为全党全国的探索起了导向作用，为有关部门制定相关政策提供了依据，为这些行业的兴起和大发展提供了契机。
　　（二）大力发展集体经济和个体经济。广开就业门路，必然要突破所有制结构的束缚。邓小平是鼓励大力发展集体经济和个体经济的。仅以他1979年1月6日同余秋里等谈经济建设方针问题为例。邓在这次谈话中谈到加快发展旅游时说：“全国要搞若干个旅游公司。要搞多赚钱的东西，可以开饭店、小卖部、酒吧间，搞纪念画册、风景图片，还可以搞一些正当的娱乐。”【《邓小平年谱（1975―1997）》，中央文献出版社2004年版，第466页。】在以后的几次谈话中，邓都充分肯定集体经济和个体经济在解决就业问题上发挥的重要作用。1980年5月12日，他在会见英国前首相卡拉汉时说：我们现在劳动力过剩的问题在城市已经出现，要开辟各种途径，扩大就业。我们已经找出了一些途径，比如搞集体企业。1980年12月25日，他在中央工作会议闭幕式的讲话中指出：要继续广开门路，主要通过集体经济和个体劳动的多种形式，尽可能多地安排待业人员。1981年5月1日，他在会见联邦德国前总统时说：城市要开辟多种途径解决就业问题，发展一些集体经济和个体经济安排就业是见效的。要扩大和改造服务业，这样每年可以安排七八百万人。
　　大力发展集体经济和个体经济，是对把个体经济看作资本主义的“左”的错误的纠正，是对纯而又纯的社会主义在认识上的一次突破，是对“什么是社会主义”重新认识的重要成果。集体经济和个体经济很快就成为安置劳动力的主要形式。仅全国城镇集体所有制部门职工人数，就从1978年的2048万人，增加到1981年的2568万人，增加了520万人；截至1981年底，全国登记在册的个体劳动者就有113万人。【《中国统计年鉴》（1983年），第134、137页。】
　　（三）用发展思路统筹解决就业问题。就业问题是一个复杂的社会系统工程，需要方方面面的协调加以解决。1979年3月30日，邓小平在党的理论务虚会上提出：中国式的现代化，必须从中国的特点出发。比方说，现代化的生产只需要较少的人就够了，而我们人口这么多，怎样两方面兼顾？不统筹兼顾，我们就会长期面对着一个就业不充分的社会问题。如何统筹呢？邓小平指出，首先要大力发展经济，用经济手段解决诸如就业等社会政治问题。1979年10月4日，他在省、市、自治区党委第一书记座谈会上讲话指出：“政治工作要落实到经济上面，政治问题要从经济的角度来解决。比如落实政策问题，就业问题，上山下乡知识青年回城市问题，这些都是社会、政治问题，主要还是从经济角度来解决。经济不发展，这些问题永远不能解决。所谓政策，也主要还是经济方面的政策。现在北京、天津、上海搞集体所有制，解决就业问题，还不是经济的办法？这是用经济政策来解决政治问题。解决这类问题，要想得宽一点，政策上应该灵活一点。”【《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版，第195―196页。】此外，邓小平还提出，解决就业问题还需要同教育规划、外资引进等结合起来。1978年4月22日，邓小平在全国教育工作会议开幕式上讲话指出：“我们制订教育规划应该与国家的劳动计划结合起来，切实考虑劳动就业发展的需要。”【《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年第2版，第108页。】1979年1月6日，他在同余秋里等谈话时说：“引进的重点要放在见效快、赚钱多的项目上，先积累资金，然后再搞那些重工业项目。这样做，能增加就业机会，对改善人民生活也有利，更不会发生偿还不起外债的问题。”【《邓小平年谱（1975―1997）》，中央文献出版社2004年版，第466页。】
　　（四）改革劳动就业制度和知青安置经费的使用方向。统包统配的劳动就业制度不仅堵塞了劳动者自谋职业的可能，也使政府背负着沉重的就业压力，几乎找不到缓解的途径。1978年10月18日，在中央政治局开会讨论《关于知识青年上山下乡问题的汇报提纲》时，邓小平在讲话中指示：要把劳动指标搞活点，控制太死了不好调节。应该调动大家的积极性，不能由一家包起来。【顾洪章主编：《中国知识青年上山下乡始末》，中国检查出版社1997年版，第157―158页。】这实质上是对“统包统配”就业制度的大胆突破。
　　在知青安置经费如何使用等具体问题上，邓小平也根据情况变化及时改变使用方向。“文革”期间，国家每年要拿出一大笔钱，用于安置下乡知青。随着知青大批返城带来严重的就业问题，1979年10月4日，邓小平在省、市、自治区党委第一书记座谈会上讲话时，针对回城知青的安置问题提出：下乡青年过去一个人由财政部一次给500元，现在如果一部分人在城市就业，不下乡了，是否可以把这笔钱用来扶助城市安排知识青年就业。用经济手段解决这样的政治问题，该花的钱还是要花的，不解决不行。【《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第445页。】根据邓小平的指示，国务院知青办很快提出了具体落实措施：“文革”以来，全国年均下乡知青160多万，今后减少到70―80万，知青经费由过去的8亿多元减少到5亿多元，这样可以腾出3亿元；如按全国知青工作会议期间中央决定的每年拿出10亿知青经费计算，可以腾出5亿元。这3―5亿元经费可以由国家财政部门直接拨给劳动部门，用于解决城市待业青年的问题。此后，知青经费由主要用于安置上山下乡的知青逐步转向扶助城镇待业青年就业。
　　邓小平解决就业问题的思路在党内逐渐获得认同，成为有关部门制定具体政策的依据。在一系列解决就业问题的举措中，1980年8月的全国劳动就业工作会议尤为令人关注。会议提出：在解决劳动就业问题上，要打破劳动力全部由国家包下来的老框框，实行在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业的“三结合”就业方针。会议还提出大力兴办各种类型的自筹资金、自负盈亏的合作社和合作小组，鼓励和扶持个体经济适当发展等六条门路。从而将过去主要靠全民所有制单位招工的单一渠道就业，转变为全民、集体和个体经济多种渠道就业。
　　由于制订了一系列符合实际情况、行之有效的方针政策，经过各级政府部门的艰苦工作，我国城镇就业开始变被动为主动，开辟了新的局面。1979年至1981年3年时间，城镇新就业人员累计达到2622.6万人，平均每年新就业的有874.2万人。其中1979年就安排903万人就业。【《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第79页。】这是新中国成立以来安排就业人数最多的时期。不仅解决了“文革”期间积累下来的城镇青年的就业问题，使一度出现的尖锐的社会矛盾得以缓和，也保证了社会的安定团结。

三、几点启示
　　就业是民生之本。“就业不仅关系一个人的生计，而且关系一个人的尊严。”【2009年2月28日温家宝在中国政府网和新华网访谈室同网友进行在线交流时说。】20世纪70年代末80年代初中国成功化解就业危机，彰显了一个负责任的政府的形象，彰显了一个伟大政治家的胆略和智慧。今天党和政府仍然面临诸如大学生、农民工群体等严重就业难题，从以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体成功化解30年前那场就业危机的思路和对策，我们至少可以得到以下启示。
　　（一）解放思想、实事求是是破解前进道路上诸多难题的一大法宝。解放思想、实事求是是马克思主义的精髓，也是改革开放之初党和政府能成功化解那场就业危机的关键。在空前严峻的考验面前，以邓小平为代表的老一辈共产党人敢于解放思想、实事求是，在所有制结构理论、产业结构、劳动就业制度等方面大胆突破，在就业领域开辟等方面积极探索，交出了一份满意的答卷。解放思想不是一劳永逸的。在今天我们面对诸如就业问题等一类难题时，仍然需要继续解放思想，不断破解不合时宜的观念和体制机制障碍，不断探求新思路新办法，更好地推进各项事业。
　　（二）马克思主义的宽广眼界是形成正确认识和决策的基础。综观邓小平解决就业问题的有关论述，其中既有大量他对形成就业压力的中国国情的深刻分析，又有大量他对同时期世界其他国家经济结构、社会结构等的洞察比较。如1978年2月1日他指出：资本主义国家服务行业可以用很多人，我们用的人很少。1978年4月13日他指出：要研究一下资本主义国家的社会结构，肯定有些我们是不要的，但是为工农业服务的，有些领域我们现在是没有的。1978年9月18日他指出：美国和日本的大企业，都有相当规模的科学研究机构。我们也要把科研队伍加强和扩大起来，等等。邓小平之所以能形成关于就业问题的一系列正确主张，作出一系列行之有效的正确决策，是同他能够运用马克思主义的宽广眼界观察世界和中国分不开的。这就启示我们，在形成决策和主张时，要在立足本国国情基础上，放眼世界，广泛借鉴别国的经验，从而使制定的方针政策更合理有效。
　　（三）科学态度和科学方法是促进科学发展的有力保障。就业危机是在一定历史条件下形成的，就业难题却贯穿于中国改革开放和现代化建设的全过程。考察邓小平关于就业问题的论述，不难发现，他并不是局限于就业问题谈就业问题，而是把就业问题同教育发展、对外开放等统筹起来考虑；并不是仅仅局限于解决当前的就业危机问题，而是把解决当前的就业危机同解决长远就业难题结合起来，同解决形成就业难题的根源结合起来。如1981年4月6日和6月12日，他在两次会见外宾时都提到：要把计划生育问题当作一个战略问题，控制人口的增长，以缓解就业压力。20世纪80年代初以来，我国一直把计划生育政策作为基本国策，很大程度上缓解了因劳动力大量增长而带来的就业压力，促进了人口、资源、环境的可持续发展。这种统筹兼顾、把当前目标和长远目标结合起来的科学态度和科学方法，是促进科学发展的重要条件，是今天全面建设小康社会、建设社会主义和谐社会尤其需要大力提倡的。
　　（作者张曙，中央文献研究室第三编研部副处长、副研究员）