中国环境网-城市规划要体现生态化-最有价值的环境新闻

　　◆什么样的理念才能让城市更美好?

　　◆城市怎样让生活更美好?

　　◆什么样的城市才能让国家更美好?

　　编者按

　　城市承载着人类追求美好生活的梦想，随着经济和社会的发展，越来越多的人涌向了城市。然而，工业化的布局不断撕碎着人类的梦想，日益恶化的环境让人们在痛苦中反思:城市怎样让生活更美好？我们应该如何规划城市？

　　本版今日特刊登理论文章，结合发达国家城市规划立法经验，提出要以生态城市规划概念代替传统城市规划概念，并通过法律保障生态城市规划与建设，希望读者有所借鉴。

　　经过几十年的努力，中国已经建立了比较完备的环境保护法律体系，但是依然没有阻止自然资源枯竭、环境污染局部好转但整体恶化的严峻现实。城市是人类活动最集中、最频繁的地方，城市中的自然过程、经济过程、文化过程构成一个复杂的城市生态环境复合体，城市规划应该遵循生态系统的基本运行原理和规律。而以往城市规划与建设的“反自然”模式不但破坏生态环境，而且影响人类的生产与生活，因此，需要以生态城市规划概念代替传统城市规划概念。

　　生态城市规划与传统的城市规划相比有本质的区别。传统的城市规划以物质空间规划为主体，偏重于关注经济效益，忽视整体的生态效益；而生态城市规划是运用生态学的原理，将城市作为一个统一的生态系统进行规划。生态城市规划以人和环境的互动关系为基础，研究城市生态系统的运行规律，从而确定资源开发利用与保护的生态适宜度。

　　目前我国虽然有许多城市提出建设生态城市的目标，但要真正地让理想变成现实，需要法律来保障，因为法律是组织和规制社会生活的主要手段。

　　发达国家城市规划法律制度值得借鉴

　　阅读提示

　　■生态化:在城市规划中体现可持续发展的理念

　　■整合化:改变城市规划部门孤立运行的局面

　　■城市规划与环境保护一体化:土地利用与城市规划统一

　　西方发达国家城市化较早，在城市规划方面进行了诸多有益的探索，特别是在城市规划法律制度方面出现了一些新的趋势，值得我国借鉴。

　　 生态化:在城市规划法律制度中体现可持续发展的理念

　　目前，西方发达国家的城市规划法律制度中体现了人与自然和谐相处以及可持续发展的理念，即在城市规划中，既考虑人类的活动和行为，又考虑环境的自然演变过程，将人类活动限定在环境承载力范围之内。

　　以美国为例。美国城市规划制度的发展经历了从传统的分区制向注重生态保护的分区制转变，还通过联邦法、各州法律以及地方立法实现了对城市生态环境的保护。美国在经历了资本主义市场经济的高速发展之后，城市出现了严重的后遗症，城市问题频现。

　　20世纪上半叶，为了实现城市社会经济发展与生态保护的统一与平衡，美国联邦政府出台了一系列环境保护的政策法规，生态保护的理念也渗透到了城市规划领域。虽然目前美国还没有专门针对城市生态系统保护进行立法，但是通过对现有法律的修改，在一定程度上实现了对城市生态系统的保护。

　　整合化:改变城市规划部门孤立运行的局面

　　整合化是指城市规划法律制度涉及的内容十分广泛，包括城市环境、能源、历史遗产、资源、交通、土地利用等诸多方面，城市规划的管理不局限于一个部门、一个地区，而要整合各种治理方法和管理手段，改变城市规划部门孤立运行的局面，协调相关部门的关系，使各个层面的规划政策保持高度一致，并使地方管理部门在实施过程中仍有一定的创新和调适余地。

　　以加拿大为例。加拿大城市规划的立法目的是实现可持续的人类住区，特别重视将城市规划与环境保护相结合，《区域正式的政策规划》(Regional Official PoliciesPlan，简称ROPP)就集中体现了加拿大城市规划整合化的特点。

　　 一体化:城市规划与环境保护相统一

　　城市规划法律制度的另一个发展趋势是将城市规划和环境保护统一起来，在规划过程中的每一阶段实现土地利用和环境保护的统一。

　　以澳大利亚为例。澳大利亚实施的《新南威尔士州环境规划和评价法》就确保了环境因素在所有规划目标中处于优先地位，将环境质量作为土地利用规划中必不可少的组成部分，通过控制开发、土地预留、控制拆毁以及保护本地物种等多种方式，实现了城市规划与环境保护的统一。

　　建立生态城市规划理念引导法律法规制订

　　阅读提示

　　■建设可持续性的生态城市是解决环境问题的关键

　　■必须从生态系统的角度进行生态城市规划

　　■人在城市生态系统中起主导作用

　　 ■城市生态系统必须有利于促进人类的健康和精神愉悦

　　建立生态城市规划法律理念，有利于引导生态城市规划立法。生态城市规划理念应包括以下6个方面内容。

　　第一，建设可持续性的生态城市是解决环境问题的关键。地球生命系统正发生着有史以来最剧烈的生态退化和景观破碎，全球自然环境的恶化，如物种灭绝、全球变暖、环境变化、土壤流失、海洋生态系统破坏等，与这种“反自然”的城市发展模式息息相关，而生态城市规划与建设能在一定程度上阻止生态退化和景观破碎。

　　第二，必须从生态系统的角度进行生态城市规划。也就是说，城市中的环境资源(例如土地、水和空气)必须在一定的生态系统中被认识和管理，而不能只是作为孤立的环境媒介被认识和管理。例如，城市蔓延是西方城市规划中面对的主要难题之一，目前在我国的许多大城市也不同程度地出现了。城市蔓延产生了多方面的负面影响:一是城市基础设施和公共服务的使用效率下降，城市公共投资加大；二是对汽车使用的依赖增加，造成了环境污染、交通拥挤和能源紧张；三是强化了由经济和社会地位的差异而造成的社会隔离；四是由于城市空间拉大，交通压力增加，住房价格上涨，造成生活其中的人特别是中青年人的焦虑情绪增加，幸福感下降。

　　第三，城市是拥有能源和资源流动系统的生态系统，人类是这一生态系统的关键物种。城市生态系统，是指城市中进行物质能量流动的因素，通过生命代谢作用、投入产出链、生产消费链进行物质交换、能量流动、信息传递而发生相互作用、相互制约，构成具有一定结构和功能的有机联系的整体。应当认识到，人类对城市生态系统的研究处于起步阶段，对于其运行规律，人类知之不多，在城市规划中必须贯彻预防原则。所谓预防原则，从根本上说就是“较少的即较多的”原则。也就是说，人类的开发越少，生态系统就越容易保护。

　　第四，人类在城市生态系统中起主导作用，城市生态系统必须有利于促进人类的健康和精神愉悦。生态城市应该是关心所有人的、没有歧视的城市；是全体居民的基本需要得到满足的城市；是所有人在社区或城市内感到安全的城市；是尊重文化和社会多样性的城市；是每个人有机会表达自己意愿，参与规划、建设和管理的城市。

　　第五，将土地利用和环境保护统一起来。我们所关注的主要环境问题，如大气污染、水污染、固体废弃物污染以及生物多样性减少等与我们如何使用土地密切相关。目前我国土地利用规划中存在的主要问题是环境保护和土地利用的严重分离，这严重影响了城市规划的质量和环境保护的实际效果。

　　第六，将魅力作为生态城市规划法律理念。生态城市规划法律理念中的“魅力”是一个融合了自然、文化、历史、个性的综合概念，强调人类对生态系统的体验，强调尊重自然和人类的健康。魅力并不等同于视觉的美丽。美丽是使我们的审美感觉愉悦的一种性质，经常来源于我们对客体的线条、色彩或者图案的审美体验；而魅力以不可抵挡的方式影响我们、吸引我们，感动我们的心灵，带给我们更深刻的体验。在城市规划中坚持“魅力”理念，就要求将“尊重自然、尊重历史、尊重文化、尊重创新”很好地融合起来，寻求城市与人类心灵的沟通。

　　生态城市规划立法应遵循三个原则

　　阅读提示

　　■利益衡平原则:衡平行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益

　　■社会公平原则:城市规划在一定程度上实现社会公正

　　■城市设计与自然相结合原则:生态城市规划立法要尊重自然

　　生态城市规划立法时，应该遵守利益衡平、社会公平、城市设计与自然相结合等原则。

　　利益衡平原则:衡平公共利益与个人利益

　　生态城市规划立法应该衡平行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益，从权利义务的角度来审视城市规划法。正确调整公共利益和个人利益的关系是生态城市规划立法必须解决的重大问题，而要协调规划所涉及的各方面利益，则必须遵循利益衡平原则。它包括两方面涵义:一是立法上权利义务的公平配置；二是利益衡量方法贯穿于整个城市规划法的编制与实施过程。

　　根据这一原则，生态城市规划立法既要注重维护社会公共利益，又要重视保护规划所涉及到的行政相对人的利益；既要注重保护生产者、开发商和建设单位的合法权益，又要十分重视保护因规划实施而需要征用其土地、拆迁其房屋的农村经济组织、农民和城市居民的合法权益。同时，规划过程所涉及到的行政权与公民权都需要制约，因为不受制约的行政权和公民权都可能被滥用，必须设置一套有效的约束机制。

　　社会公平原则:在一定程度上实现社会公正

　　公平作为一种理想历来被人类社会所追求。之所以将社会公平作为生态城市规划的立法原则，因为凡是存在利益分配的地方以及涉及对这种利益分配的评价，都会产生社会公平问题，而城市规划从根本上说，就是对现有的城市资源的一种利益分配。

　　生态城市规划立法应综合平衡社会公平、环境保护和经济发展的多重目标，强调社会系统、环境系统和经济系统三大系统之间的协调，特别是通过城市规划，在一定程度上实现社会公正，缓解由经济发展而产生的贫富差距对人们的居住方式、活动空间以及心理的负面影响。

　　目前城市规划中社会公平的突出问题是，随着市场经济的发展，城市土地开发的市场化加剧，在城市规划中经济利益被置于突出重要的位置，而社会整体利益没有被重视，弱势群体的基本住宅权得不到保障，城市公共基础设施没有公平地惠及广大的城市居民。

　　城市设计与自然结合原则:尊重自然，自然优先

　　在城市规划中还要贯彻“设计结合自然”的思想，尊重自然，将保护现有自然资源、维护自然过程作为利用和改造自然的前提。自然景观有其自身稳定的结构和功能，人为的设计必须与之相适应，使人为引入的景观元素所带来的影响减至最小，以保证整体景观结构和功能的完整性。应尊重土地本身的演化规律，按土地的自然演进过程来选择规划的目标。

　　美国“生态城市建设者”组织负责人、城市设计专家理查德·瑞杰斯特在其著作《生态城市伯克利:为建设一个健康的未来建设城市》中对理想中的生态城市做了描述:“中心城区是被开敞的农田、自然景观用地所环绕的集聚住宅和不同功能混合使用的大型建筑。在这里，生物资源得到极大的丰富。通过溪流恢复、温室培育、屋顶花园、太阳能收集器，风力发电机以及针对地面与屋顶径流的水泵和天然蓄水池等，对自然能源进行更为充分的利用。”

　　建立以生态城市为理念的规划制度，目的就是建立一个世“内”桃源。在这个新的桃花源中，既让城市居民充分享受现代文明，又拥有像《桃花源记》所描绘的“芳草鲜美，落英缤纷”、“黄发垂髫，并怡然自乐”的充满神奇魅力的生存环境。

　　作者系郑州大学法学院硕士生导师