论我国行业协会发展中的问题与对策

     引言

    行业协会作为第五种经济治理机制,在经济治理中发挥愈来愈重要的作用，协会组织是近20年来引起广泛注意的一个制度领域。随着经济全球化趋势，以及我国加入WTO，行业协会组织在我国发展社会主义市场经济，转变政府职能、解决贸易争端等方面都发挥着重要作用。近年来，行业协会的作用在社会中已得到广泛的认可和关注。我国行业协会发展进入了高速发展时期，面临难得的发展机遇，但我国行业协会受制于计划经济时期体制弊端，先天发育不良，远远不能适应社会经济发展需要。如何培育发展与我国社会经济发展相适应的行业协会是一项重要课题，但对行业协会发展有效的可以付诸实施的政策却远远滞后于其理论研究。究其原因是行业协会的职能触及了政府部门的权力范围，与政府争权使我国行业协会的发展面临无法冲破的困境。目前，我国政府针对发展行业协会的改革正在进行之中，上海、广州、浙江等地已经采取了具有开创性的改革措施，让我们看到了行业协会发展的新机遇。以往有关理论研究主要从个案入手，偏重理论，在本文中将结合本人在社团管理中的实际工作经验，全面论述我国行业协会的性质、功能及发展历程，并从培育和管理的角度对制约行业协会发展的主要问题加以分析并提出解决对策。

    一、行业协会的内涵及其功能

    行业协会与社会中介组织、行业性团体在概念上有许多交叉。在本文中，行业协会是指依据《社会团体登记管理条例》通过法人登记的行业类社团组织。

    （一）行业协会的内涵

    不同的国家行业协会有不同定义。美国的《经济学百科全书》中说，行业协会“是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体”。日本经济界人士认为，行业协会是“以增进共同利益为目的而组织起来的事业者的联合体”。英国权威人士指出：行业协会是由独立的经营单位所组成，是为保护和增进全体成员的合理合法利益的组织。

    我国的行业协会没有单独的法律，与其它类社会团体一样，依照《社会团体登记管理条例》进行管理，定义一直比较模糊，在登记管理工作中常常似是而非。在2004年的上海、广州等地的行业协会法规中，参照世界贸易组织通用的规范对行业协会进行了明确定义，即“行业协会是从事货物贸易、服务贸易的经营单位自愿组成的非牟利性社会团体法人”。

    美国约翰?霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出非营组织具有以下属性：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。行业协会作为非营利组织的一种，在理论上应该具有上述基本属性，但事实上我国的行业协会由于特殊的国情决定了上述特征并不明晰，民间性、自治性明显不足。

    （二）行业协会与其它类社团组织的比较

    在我国，行业协会作为社会团体的一种在民政部门登记，现行的社会团体登记管理办法将社会团体分为学术类、行业类、专业类、联合类等几大类。行业性社团与学术性社团等其它类社团组织在会员与职能上都有所交叉但其差别是清晰和明显的，主要表现在以下几个方面：

    1.行业协会与其他类社团组织的会员不同。这是行业性社团与其它类社团区别的根源。行业协会是以营利为目的的企业的非营利性组织。行业性社团的会员是同一行业领域的各种企业。学术性社团的会员主要以从事科研的个人会员为主，有些学术性社团还吸收个人会员较为集中的企、事业单位为团体会员。专业协会是某一专业领域的单位或个人会员，联合类是对某一项事业有共同追求或爱好的个人或集体构成的。会员的不同，决定了团体本质特征的不同。

    2.行业协会与其他类社团组织的性质、宗旨和功能不同。一些研究者根据组织服务的对象不同将非营利组织区分为“互益性”和“公益性”的非营利组织，或者根据是否是会员制和服务对象如何的双重标准将其区分为“会员互益型”、“运作型”和“中间型”非营利组织。行业性社团是企业自愿加入，职能是行业管理、行业自律、服务企业与政府。宗旨是推动行业和企业健康发展，属于经济类社会团体法人。根据这种区分，行业协会本质上属于“互益性”非营利组织。行业性社团（行业协会）的功能是为会员服务，自律、协调、监督和维护企业的合法权益，协助政府部门加强行业管理。学术性社团的宗旨是促进科技繁荣和发展、科技普及和推广、培养科技人才、促进科学技术为经济社会发展服务，属于公益性团体。专业性社团是致力于某项专业领域的研究和发展，缺少协调功能。联合类社团更强调联谊性，职能一般是出于会员的爱好和需要，促进某一项特定事业的发展。

    “社会中介组织”经常出现在各种政府及学术报告之中。在现实中，行业协会也常与社会中介组织概念混淆，但二者存在最本质的区别。行业协会是非营利性的，它是社会中介组织中非常重要的一类组织。

    （三）我国行业协会与国外行业协会功能的比较

    信息的提供、协调行动是协会组织两大功能。1由于各国所处的环境以及各国的国情不同，西方国家的行业协会和我国的行业协会功能相比较，有很大的区别。

    1.西方国家行业协会的功能　

    西方国家的行业协会的作用主要有三方面。

    首先是参与立法。其次是为政府提供服务，例如：向政府提供本行业的发展趋势报告、提出行业经济政策、制定行业标准以及负责贸易保护、市场损害调查、协调贸易纠纷等，甚至陪同总统出访，进而与被访问国家达成大宗交易等。第三是为企业服务，例如：规范行业内部的竞争行为，规划行业发展，提升行业竞争力，维护本行业的企业利益。西方国家甚至连出口配额也大多是由行业协会负责分配的。以行业协会比较发达的美国和德国为例，美国企业协会组织的一个重要职能特点是它们都注意为会员企业提供政府事务帮助，另一个重要任务就是为企业提供服务。企业协会组织的主要职能包括：咨询服务；调查研究；出版书籍、刊物，传播管理科学知识；举办专题研讨会、培训班，提供和交流管理信息；在政府、立法机构面前维护会员的利益；开展国际性交往活动等。在市场经济比较发达、行业协会和商会历史悠久的德国，国家制度规定企业必须加入商会，企业自主加入行业协会的比例高达90％，其行业协会的职能主要有内外协调、影响决策、行业自律及组织服务等几方面。

    2.我国行业协会的功能、作用及其作用发挥情况

    我国正处于社会转型期，政府正在实现全能政府到有限政府的转变，社会主义市场经济体制也在不断完善之中。社会的管理主体正从传统的国家或政府扩展到所有公共部门以及公民个人，社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的开放式管理。随着政府职能转移步伐加快，尤其是政府各工业管理部门的撤销，以行业协会为主的行业管理显得越来越重要和迫切。推动行业协会的发展，建立政府与行业协会的平等合作伙伴关系，提高行业组织自治与自我服务能力，成为社会管理发展变化的主要趋势。大力发培育和发展以行业协会为主的社会中介组织是拓展公民参与社会治理的渠道实现这种理念的首要途径。

    行业协会作为一种典型的社会中介组织其在社会转型期可以发挥以下作用：

    ⑴承接政府转移职能，转换企业经营机制。转型期政府由全能政府向有限政府转变，一些行业管理的职能交于行业协会来管理。行业协会可以沟通政府与企业之间的联系，协助政府疏通行业内外的各种关系，促进行业横向经济发展。

    ⑵ 保护行业正当权益，完善社会主义市场经济体系。行业协会具有自律、协调、监督、维权的作用，通过行业自我管理，保护行业正当权益，实现自我监督、自我服务，促进社会主义市场经济体系完善。通过反倾销、应诉等方面发挥重要作用，帮助企业解决国际贸易争端。 

    ⑶促进政府宏观经济决策科学化。社会转型期，政府职能由微观转向宏观，建立民主科学的决策机制，促进政府宏观经济决策科学化需要行业协会发挥作用。行业协会的主要任务是通过开展对全行业情况的调查、搜集和整理，为政府制定行业发展规划、技术发展政策等进行前期研究并提供决策依据；提出建议，协助政府组织起草修订本行业国家标准和行业标准，并推进标准的贯彻实施。

    ⑷帮助企业创造效益。转型期经济发展是一切工作的重中之重，尤其是我国加入WTO以后，行业协会在组织行业开展理论研讨、技术培训、加强行业对外交往发挥着重要作用，甚至可以代表行业协会进行国际项目谈判，为企业创造效益。

    但现实中，我国行业协会官办色彩浓厚，行政干预过多，自身发育不足等问题，导致其功能作用发挥受到了体制与能力等方面的限制。行业协会职能一直处在有名无实的状态。这也是学术界和行业协会改革讨论的焦点。在2004年上海、浙江、广州等市场经济发达地区进行的行业协会改革中政府明确规定把服务标准的制定、技能资质的考核及行业自律等社会职能转移给行业协会，把适宜于行业协会承担的行业管理职能委托给行业协会行使。支持行业协会开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作，这对我国行业协会发展具有方向性意义。

    通过与国外的行业协会职能对比，我们不难看到在我国行业协会职能定位与之的明显区别。这种区别主要来自于两点，一是政府开放度，市场经济发展的成熟度不同给行业协会的职能空间不同；二是行业协会本身所具有的能力不同，使其所能承担的职能也明显不同。另一个有趣的问题是：与美国的行业协会比较而言，现实中我国的行业协会更热衷于行业评比，更热衷于服务于政府而在对会员企业或组织提供管理咨询服务、举办培训、立法等方面作用明显轻视或无力开展。由于行业协会制度本身存在问题，造成其职能不足、功能缺失，此外，行业协会本身行业覆盖面不足、管理混乱，这些原因都造成其功能的错位和公信力的下降。

    二、我国行业协会的发展历程及存在的主要问题

    行业协会作为非政府组织的一类，其发展过程与非政府组织发展过程有着直接的联系。非政府组织在世界范围内的发展经历了一个非常类似的过程，其发展主要经历四代，而我国的非政府组织发展过程与世界非政府组织发展历程明显不同。王名、刘国翰的《中国社团改革》认为中国的社团的发展也经历了四个阶段。而Pei, Minxin用实证分析法将中国社团发展分为两个阶段。第一阶段为1949－1978，这个阶段社团数量少。第二阶段，从1979年经济改革开始，社团发生了极深刻的结构转型，数量和种类都有了戏剧性的增加。但即使在第二阶段，经济发展水平仍然很低，私人控制的经济资源相当少，政治改革相对滞后。

    （一）我国行业协会的发展历程

    我国行业协会与中国社团发展历程是相对应的，这里参照Pei,Minxin对社团阶段的划分将行业协会的发展过程分为两个阶段。我国行业协会起源于解放前旧工商会组织。

    第一阶段是从解放后至经济改革前。在20世纪五十年代初，我国旧商会被解散，在此基础上成立了统一战线性质的组织——工商联。此时的行业协会属自上而下的官办社团，不能算是真正意义上的行业协会。从20世纪五十年代到七十年代20多年的计划经济时代里，行业协会成为空白。在1949－1979年，学术性社团占了社团总数的2／3，行业协会只占社团数量的一小部分。

    第二阶段从1979年经济改革后开始，行业协会渐渐兴起。自1993年党的十四届三中全会提出要发展市场中介组织，发挥行业协会、商会等组织的作用。此后十四届五中全会提出把不应由政府行使的职能逐步转交给企业、市场和中介组织。1997年党的十五大政治报告指出：把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，培育和发展社会中介组织。1999年十五届四中全会《中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：社会中介服务机构要与政府部门彻底脱钩。十六届三中全会明确提出：按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。国务院也多次召开会议进一步明确对行业协会的培育发展和监督管理，各省针对发展行业协会的改革如火如荼地开展起来。以上可见，我国的行业协会是我国实行改革开放的社会转型期，适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨及政府职能转变需要在政府鼓励支持下发展起来的。这也是我国的行业协会有着先天的计划经济体制官办社团的烙印，并在随着社会的变革进程不断演化的根本原因。由于党中央、国务院的重视，加上经济体制改革的深化、政府职能不断转变，使得我国的行业协会在近几年内得到快速发展。

    近年来，我国行业协会数量增长很快，这与政府关注及社会需要有直接的关系。但行业协会生存的体制环境，制约其发展的本质问题并未得到根本性的解决，行业协会总体素质还很弱。全国各省市经济发展水平不同，行业协会发展也明显表现出不平衡。就是在同一地区各行业协会发展水平也是差参不齐。我国针对行业协会进行的改革探索一直在不断进行当中，这里本人将至2002年以来，在上海、广州、浙江等地进行的行业协会改革试点作为我国行业协会发展的第三个阶段的开始。因为在这次改革中在许多方面实现了新的突破，为行业协会冲破旧的体制束缚，从官办社团向民办社团转化迈出了开创性的一步，为行业协会发展带来新的生机。我国行业协会发展即将以此为开端步入新的发展阶段。

    按照民政部最新统计，我国目前有全国行业性社团有41722个，占社会团体总数的30％，占各类社团数量之首。但这种发展体现在形式上的数量增多，覆盖面的扩大居多。各省发展也不平衡，行业协会发展数量、发展水平参差不齐。在对浙江省的行业协会的调查显示，每个行业协会平均仅有2.86个工作人员，而只有1.88个专职工作人员。对江苏省的调查显示，江苏省的168个行业协会中，工作人员共2004人，其中兼职1388人，占69.26%，专职的仅有616人，占30.74%，而兼职人员中，党政机关干部兼职的有426人，占兼职人数的近三分之一；从人员年龄结构上看，60岁以上的占45%，50岁到60之间的占27%，40岁以下的仅占到8%。兼职过多（特别是党政机关干部的兼职）、年龄偏大、文化低、经费不足成为制约江苏行业协会的发展重要因素。协会缺乏活力，仅满足于“一年收一次会费，一年开一次大会”的低层次运作上。协会负责人开拓的少，守摊的多，形成了一些维持会、老人会。杭州行业协会调查报告显示，2002年底杭州行业协会共179家，其中有实力、活动多、能有序开展工作的1/3弱；缺少生机、勉强维持的1/3强；剩下的1/3基本上有名无实，不起多大作用。吉林省同年统计显示，省级行业协会84个活动较好的有25％，条件一般、勉强维持的占60％，有15％协会条件很差、活动很少。以上情况是全国行业协会发展状况的一个缩写。

    （二）我国行业协会的发展中存在的主要问题

    在我国，行业协会的发展存在以下主要问题亟待解决：

    1.行业协会法规不完善，缺少合法性。协会组织缺乏权威的现象十分引人注目，行业协会的合法性来源于法律赋予和社会承认两方面。我国行业协会缺少合法性体现在两个方面：

    第一，行业协会缺少法律意义上的合法性。我国现行的《社会团体登记管理条例》对行业性社团与其他社团在法律定位上的区别，其生成机理、组织原则、社会地位和职能作用在法律上都没有明确的界定，还需要不断地完善。与条例配套的实施细则和单行法至今未出台。政府没有从法律上给予协会以职能和生存发展的足够空间，行业协会的地位和职能缺少法律的保证，让行业协会实现行业管理等职能只有号召却没有法律依据和保障，陷入尴尬境地。这是绝大部分行业协会面临的共同问题，也是制约行业协会发展的主要问题。

    第二，行业协会吸引会员的能力差，缺少社会认同。行业协会是会员的组织，是保护会员的利益的，可为什么会出现企业不愿入会的现象呢？首先是由于行业协会能力差，无力发挥自身职能作用，缺少社会影响力。其次是由于行业协会内部机制不健全，缺少民主参与，缺少真正的自治，致使行业协会赖以生存的基础产生的动摇。再次是因为行业协会缺少诚信建设，缺少社会监督，造成滥用职权现象，破坏了整体形象，例如中国保健品协会滥用职能，致使行业内企业对其不理不采，更有许多行业协会在发展会员时遭到拒绝，致使其代表的行业的身份受到质疑。

    2.行业协会的职能不明确，定位存在偏差。本来应该属于行业协会承担的职能，相应管理部门却迟迟没有放权，有点“舍不得、不放心”，这样行业协会的职能获得就首先要看政府部门的态度，行业协会的职能可有可无，随时都可以收回。由于缺乏明确的法律依据，行业协会履行职能无所依据，只好千方百计地做政府文章、依附于政府，行业协会也就无法真正与业务主管单位脱离关系。为了保存和争取其职能，争取项目合作，就要千方百计地做业务主管单位的工作。如果不能从法律上保证其地位和作用的发挥，不能从体制上解决其生存的问题，而让行业协会周旋于各政府部门，在缝隙中艰难地寻找生存空间，就会导致行业协会要么有投机心理，要么靠人情、钻空子，使行业协会偏离正常发展的轨道。

    在计划经济体制下，政企不分、政事不分、政社不分，行政权力集中，各种社会组织都是政府的附属物，因而政府把有些职责交给民间组织承担，事实上还是政府在管，是政府权力的延伸。实行社会主义市场经济体制，对政府的职责进行了重新的规范后，政府再转移职责时，就有了把权力转移给谁的问题了。由此出现一个值得关注的现象，就是行业协会定位的偏差。行业协会把服务于政府、协调政府当成其主业，把精力都放在了跑关系上。因为在这种体制下，决定其生存的是政府而不是企业，只要他们从政府手中得到了权力那么企业就不得不屈服。在政府机构改革中，涌现出大量行业协会，其中大批行业协会具有政府背景或与政府有着千丝万缕的关系，这种情况在经济不发达省份更为严重。拿吉林省为例，行业协会有绝大部分是由相关的政府机关作为召集人发起成立的。一方面，行业协会应该是政府职能转移的重要承接载体，其自身的健康发展直接影响我国政府职能转移的效果和进程。另一方面，由于这些行业协会在历史渊源、组织机构、人员组成方面，与政府职能部门有着先天的紧密联系，这些情况对行业协会的发展空间形成挤压，官办社团对于纯民间社团造成了不公平竞争。如何处理各类社团组织在承接政府职能转移方面的关系，确保政府职能的转移过程是开放的，是市场化和社会化的，也是一个复杂但又必须认真对待的问题。另外，我国的行业协会不是在经济充分发展的情况下产生的，而是在市场经济转轨时期形成和发展的，也就是王名对中国社团发展的四个阶段划分中的“结社牟利”期。所以行业协会更热衷于行业评比，热衷于对企业的管理而不是服务。对自身定位不明确，是我国行业协会存在的普遍问题。

    3.行业协会官办色彩浓厚，自治性较差。官办行业协会是计划经济体制下形成的。这种行业协会对政府的依附性强，大都采用政府的设置和管理办法，不以会员的共同利益作为自己最大的宗旨，习惯依附政府部门并利用其特权形式开展工作，工作的方式、方法、内容和内部运行机制都和市场经济格格不入，这样的行业协会完全变成了政府的附庸，失去了独立性，工作缺少主动性，变得毫无生机，甚至名存实亡、形同虚设。在这种情况在中西部尤其严重。2002年吉林省行业协会调查报告显示，84个省级行业协会中有15个没有专职工人员，172个专职工作人员中业务主管单位事业编制的人员有38人，77人为挂靠单位的在岗人员，只有57人为自聘人员。12个行业协会与业务主管单位或挂靠单位混合办公，占14.3％,在有独立办公场所的协会中有17个是由业务主管单位提供的,31个是单位会员提供的,只有5个是自有产权的。在领导人产生方式上，省级负责人513人,企业负责人329人占64.1%，党政机关领导干部在行业协会兼职占22.6％,由业务主管单位提名的占66.7%,由业务主管单位派任的有9人。由此可见，有大部分行业协会专职工作人员、住所、协会领导人多数来自业务主管单位或由业务主管单位决定，这与国外行业协会形成强烈反差，同时与南方城市一些纯民间的行业协会焕发出的勃勃生机的景象形成鲜明对比。温州商会这个纯民间的商会在短短的几年内创造的辉煌业绩，让我们看到了官办协会与民间协会由于生发机制和管理机制不同所形成的不同生命力。同时也认识到改变官办社团的重要性。我国的政府部门改革一个值得关注的现象是职能“体内循环”。通常情况下，越是有实权的部门，在政府机构改革和精简中成立的事业单位、中心等机构越多。行业协会就是这些单位、中心中的一部分。政府部门与这些单位在人事、资金乃至权力等方面有着千丝万缕的联系。政府部门也把行业协会作为自己的下属事业单位来管理。这些单位的工作模式、思路、作风等与行政部门相近，成为所谓的“二政府”。有些地方走一个领导、带走一些职能，成立一个行业协会或中心，更有甚者，干脆由在职领导兼任行业协会会长，政府机构与行业协会一个机构两块牌子，肥水不流外人田，政府部门转移职能，首先向这些单位转移成为普遍现象。

    自治性是社会团体的基本特点，但现阶段中国大多数社会团体自治水平都比较低。而行业协会是自治水平要求较高的一类社会团体，因为自治水平决定其是否能够承担行业管理与行业自律的职责。我国的行业协会普遍挂靠在相应的政府职能部门之下，这种挂靠关系形成了行业协会对政府的依附关系。对于一些学术性团体这种挂靠在一定时期是必要的扶持，但对行业协会来说这种关系却形成了束缚。与计划经济时代遗留的单位大包大揽观念一脉相承，大多数行业协会在依赖着挂靠单位生存，经费上依靠政府拨款，人员大都是政府人员兼职，或是政府分流或退休的人员。作为业务主管部门或挂靠部门的政府机关对行业协会要么放任不管，要么一管就死。一些“负责”的政府部门，甚至把人、财、物都统统管死，人员政府派，账目统一管，活动政府安排，对社会团体内部事物的过多干预，大大削弱了行业协会的自治性。一些政府部门从自身利益出发，将行业协会控制在手中，成了它们的摇钱树，成了它们的小金库。可是于我们想向中的不一样，社会团体并不是不愿意这样被管，恰恰是许多行业协会主动送上门来要求有个单位来管。对于这种现象，一方面原因在于社会团体缺乏自治的能力，另一方面原因在于缺乏一种自治的环境。政府习惯把手伸长，社团习惯依附于政府。没有一种真正的自治的环境，行业协会脱离业务主管单位管制的后果，就是被掣肘，被处置。从这种意义来说，加快行业协会的自治化进程，给予行业协会以宽松的成长环境，根源在于政府。

    4.行业协会准入机制过于严格，管理比较混乱。从《社会团体管理条例》上看，中国对社会团体的管理从总体上呈现限制竞争、抑制发展的政策导向。在这样的定位之下潜在选择就是：尽可能地将民间组织的发展控制起来，避免民间组织成为一个独立的力量，对社会稳定造成威胁。官民对立的思维模式仍然主导着政府的职能与管理。政府一方面对社团登记实行严格的准入制度，另一方面对单位内部、社区内的一些由兴趣爱好自发组成的社团持放任态度，不予登记管理。目前的双重管理体制受到了学术界和民间组织的严重批评。“双重管理体制是现行行业协会管理体制滞后的关键因素，双重管理体制一方面为业务主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生的需求的实现设置了制度障碍。”1。在实际操作中，双重管理在一定程度上保证了社会团体在规范内发展，但却在一定意义上成为阻挠社会团体成立的无法越过的门槛。《社会团体登记管理条例》赋予了业务主管部门几乎无尚的权力，形成一张无形大网，让民间组织几乎没有自由的空间。对于一些新兴领域的行业协会和纯民间的行业协会在成立之际具备《社会团体登记管理条例》中要求的50个会员，注册资金3万元也是一个很高的条件。成立社团必须有业务主管单位的限制，阻碍了民间社团的发展。一个纯民间的协会组织与政府毫无瓜葛，要想成立一个组织十分困难，不能重复交叉的限制有时成了登记管理机关拒绝这些社团成立的最好的挡箭牌。在某些地方还出现了业务主管部门拒不承担责任，撂挑子的现象，这让作为登记管理机关的民政部门也无能为力。一个地区不得成立重复交叉团体的限制使得官办社团将民办社团一脚踢到了圈外。在吉林省登记管理过程中就出现了多家社团遭业务主管单位抛弃，成了流浪户的问题。对于这种想成立却找不到业务主管单位，而业务主管单位利用自己政府资源优势抢先成立行业组织，以及业务主管单位拒不承担责任的问题如何来解决急需在管理办法中明确。

    少数非营利部门违背非营利的准则，为某些个人牟取私利、财务混乱、贪污腐败。少数害群之马的存在影响了整个非营利部门的社会公信度，捐赠不足，志愿者参与有限，这些都是包括行业协会在内的非营利组织普遍存在的问题。有关行业协会之乱的情况，相关的纷争频见报端，相关部门的投诉来信更是不胜枚数。首先是行业协会财务状况混乱。缺少一种透明化的严密的财务制度，致使行业协会经费用于开支的多，用于活动的少。其次是组织机制不健全，内部规章制度不规范，行业管理运作违规。行业协会缺少诚信问题严重损伤企业的积极性。有些表面上没有收费，实际上还是在收费，只是收得更巧妙。“作恶多端”的中国保健食品协会被注销和查处，长春某行业协会公布合格产品评选结果激起商家反抗等问题。这些问题的根本不在管理，而在于制度设计和相应的法律法规不完善。我国现行的法律法规在这方面存在重大缺陷且没有形成健康的规范。

    5.行业协会自身能力建设不足，存在明显营利倾向。行业协会是与市场经济相伴而生，共同发展的，因为我国市场经济发展建立较晚，所以与其相依附的行业协会也发展不完善，体现出了先天性的发育不良，这并不是在发展阶段中存在的问题，而是存在于整个行业协会发展的个个时期，是其自身无法解决的先天性问题。行业协会先天严重不足，大多数本质上实际还是依靠政府。行业协会能力不足主要体现在三方面：一是经费严重不足。二是活动能力不足。三是缺少专业的行业协会管理人才。以中部欠发达省份吉林省为例，2002年省级84个行业协会总收入为1129万元，平均每个协会13.4万元。最高的银行同业协会收入达108万元。有9个协会年收入不足2万元。84个行业协会中，73个有自己独立帐户，有11个挂靠在业务主管单位，至今财务仍未独立。由于政府的外部干预和协会自身的制度缺陷，行业协会未形成企业自主办会、民主办会的运行机制。有人比喻行业协会是“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子、供着官员兼职的位子”。组织体制、运行机制和活动模式仍然带有浓厚的计划经济体制下的烙印，自身发展能力薄弱，从政府机关沿袭下来的官办色彩使其成为了一种官僚组织，而不是立足于为企业服务的民间组织。从整体看，在政府机构改革、职能转变过程中，某些与产业、行业科技发展有关的职能比如技术标准制定和管理，产业、行业科技发展规划制定等亟须向行业协会转移，而我国的行业协会大都刚刚起步，自身能力建设不足，无力承担这样的职能，造成工作“缺位”的情况。直接独立承担政府转移职能存在不同程度的困难。同时，在法规保障、政策环境、人力资源、经济支撑等方面，行业协会都不同程度地存在着匮乏窘迫的问题。同时，行业协会也存在自律机制不够健全、部分社团违规操作影响职能转移的现象。

    由于我国的行业协会生发于由计划经济向市场经济转轨的特殊时期，行业协会在发展到一定程度后就容易形成营利倾向，这是世界各国的行业协会普遍存在的现象。有许多国家是一部分行业协会组织实行工商法人登记，一部分为登记为非营利组织。行业协会是非政府组织中与市场关系最紧密，也是建立在营利性企业基础上的非营利组织。企业加入其中主要目标是为了营利，企业负责人作为行业协会领导时，他们的功能角色容易出现混乱，当其在指挥企业经营活动过程中，自觉不自觉地会出现强化企业营利的功能，削弱其组织提供非营利性服务的功能，从而导致行业协会偏离正确方向。尤其是当前缺乏有效监督和管理机制的情况之下，这种现象更易出现。当然，上述问题大多发生在体制内转型而来的行业协会中。这些行业协会在相当长时期内，主要是为其母体政府机构服务的。这种现实的功能定位，不但政府难以给以足够的经济支持，企业也不愿向行业协会投入过多的资源。因此资源的不足部分只能指望政府放松其营利性活动的限制。在国际社会尽管有比较完备的非营利法规限定，但非营利组织营利倾向是长期存在的问题。行业协会是非营利性组织，但在我国非营利组织的非营利性界定非常模糊。造成了在非营利界定上的无章可循，给了行业协会可乘之机。

    三、制约我国行业协会发展的根本原因和解决问题的对策

    （一）制约我国行业协会发展的根本原因

    冈室美惠子通过对中国社团数据的统计分析，发现中国各省社团数量与该省GDP数值相关，基本情况是GDP越高，社团数量越多。说明社团发展与经济发展规模有相当大的关系，社团数量发展快慢与政府态度以及政策导向有密切关系。从行业协会存在的问题可以看出，制约我国行业协会发展中的根本原因有三个：

    1.政府与社会对公民结社的态度。我国行业协会组织受制于计划经济时代对公民结社的限制和制约，发育缓慢，这与东欧国家非政府组织有着一定的相似性。暂时放开所有公民结社权，我国还不具备时机。但从长远发展来看，放开限制保护和承认公民结社权是理顺国家和社会关系，转变政府职能，促进市场经济发展的必然要求。行业协会作为一种经济治理的非营利性组织，政府应将其与其它类社会团体区分开来，放宽限制，大力发展。

    2.行业协会本身的能力建设水平。行业协会能力建设是一个新的课题，虽然有国外经验可以借鉴，但与中国具体国情有很大差异。在这方面，既缺少专业人才，又缺少理论研究与实践。从政府的角度应该引导行业协会自身建设，加大对行业协会负责人的培训、交流和政策扶持，推动行业协会健康发展。

    3.政府职能转变的力度。加快行业协会发展与政府职能下放，政府职能转变息息相关。行业协会与市场经济相依相伴，在不完善的市场经济体制下，不改变现有管理体制，不转变政府职能就不能从根本上解决行业协会发展的问题。

    下面是2005年浙江省民间组织管理局公布的《浙江省行业协会发展状况问卷调查分析报告》显示的协会认为妨碍行业协会作用发挥的原因图表。

 
    从上图中我们可以看出行业协会需要解决的问题依次是：职能、政策以及资金，这对于我们制定行业协会管理办法有一定的启示作用。

    （二）培育和发展我国行业协会的对策

    鉴于以上分析，下面本文从培育与管理的角度出发，针对制约行业协会发展的主要因素进行剖析，笔者提出解决问题的几条对策：

    1.加快行业协会立法， 提高法制化管理水平

    应该说我国的行业协会在短短的二十年中得到了较快的发展，但相关的法律、法规建设一直滞后。涉外条例至今还未出台，具体的法规也不健全。在国家统一的法律、法规没有建立起来之前各省自行制定的相关法规既无统一规范，又没有法律背景，给基层带来相当大的困难。目前各省税收优惠政策均不一致，引来各协会组织的报怨的同时，也极不利协会发展。

    （1）将非营利组织写入民法，使包括行业协会在内的非营利组织有一个基本保障。现在《民法典》正在修订，非营利组织的法律地位问题有待写入民法。从法律上给予明确的定位是保证包括行业协会组织在内的民间组织健康发展的前提。

    （2）建立行业协会单行法，健全配套法规体系。法律法规的滞后已经严重制约了行业协会的发展，尽快建立政府购买行业协会服务的制度，行业协会社会保障制度和税收制度等相关的法律、法规和配套政策是行业协会发展的当务之急。最有效的管理是立法，用法制的手段取代行政管理。取消行业协会成立、变更等事项的业务主管部门初审，对行业协会的监督由各相关部门依照法规执行。违法必究，不违法的就给予自由，避免更多的人为限制和随意性很强的行政行为。给予行业协会更大的自由发展空间。

    （3）取消双重管理体制，以法制取代行政管理。法律、法规落后于非政府组织发展这在国际上也是普遍存在的问题。关键的一点是如何在制定法律时有预见性和前瞻性，在与国际接轨的同时更具现实性，为民间组织发展创造有利的环境。改变双重管理体制是行业协会发展的趋势。将原由业务主管单位承担监管职责用法律、法规来明确和固定下来。相关的政府部门负责依照行业法规有权监督和查处行业协会的违法事件。部分违规而达不到违法程度的事件由登记管理机关负责查处，登记管理机关在发现行业协会存在违法事件可联合相关部门进行查处。通过这样的改革，改变政府机关自由裁量权过大，既可以什么都管又可以什么都不管的现象。

    值得注意的是，法律的修改需要有一个周期，双重管理体制的改变在公共权力的整体合理的安排没有进行之前还欠缺合理性。全国许多地方采取了一些积极的替代措施，为法律完备期做过渡准备。虽然许多地方的改革受到了批评，但它们为今后的改革做出了尝试。为了推动本地行业协会的发展，上海出台了《上海行业协会暂行办法》，深圳出台了《深圳经济特区行业协会条例》；浙江省温州市也发布了《温州市行业协会管理办法》，宁波、台州等地也都相继出台了推动中介组织、民办非企业单位发展的专门意见。这些地方法规为我国行业协会改革积累了经验，探索出一条新路，必将有利地促进我国行业协会的改革与发展。但同时由于没有相应的法律规章配套，行业协会依然存在想承担职责既缺少操作依据也乏人支持的情况。

    2.切实转变政府职能，明确行业协会职能定位

    1999年国家经贸委就下发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》，就工商领域行业协会的职能等作了明确规定。但由于没有相关职能部门放权或授权的具体意见，除了一些政府部门不想管的职能转移到行业协会之外，其他一些职能大多没有完全落实到位。有的系统为了权力不外流，由本系统抢先成立了行业协会，行业协会主要负责人由行政领导兼任，美其名曰职能交给行业协会了，其实行业协会还直接控制在政府官员手中，甚至成了某些政府官员或小集团谋利的工具。在明确行业协会职能上有三方面措施：

    （1）切实转变政府职能，实现职能立法。没有相应的配套政策和条例明确政府职能转移的方式、途径、日程及相关事务衔接程序，政府职能转移完全靠各系统、各委办局的“自觉性”，将会大大延缓这项工作的进程。有位才能有为，职能是行业生存与发展的根基，职能立法是保障其健康发展的重要手段，我们分析行业协会存在的问题，寻求解决的办法，不能只解决其表面，治病要治其根本，不能做表面文章、走形式。只有解决其根本性问题，才能不致复发，才能保证其长远的发展。1993 年，温州市政府领导便开始将烟具行业的管理主动“让位”给烟具协会，其具体措施就是通过文件，授予烟具协会可行使企业审批、产品质量检测、制订最低保护价以及新产品维权等权利。这一英明决策的结果是造就了温州烟具行业持续7 年的高速健康发展，并且为温州地区其他行业的治理开创了崭新的局面。在试点中，各地制定的行业协会规定中都提到“有关国家机关在制订涉及行业利益的地方性法规、规章、公共政策、行政措施、技术标准或者行业发展规划时，应当听取行业协会的意见；制订有关技术标准时，也可以委托行业协会起草。政府有关工作部门应当支持行业协会开展行业服务，并根据实际情况，逐步将行业评估论证、技能资质考核、行业调查、行业统计、产品展览展销等职能转移或者委托给行业协会承担。”我们从此看到了很大的进步，但同时也应看到，行业协会职能的赋予不能是一朝一夕的，政府职能转变要经过一个漫长的过程，行业协会的成熟成长也须要经历一个过程。目前，许多文件中大量使用了“也可以”、“应当”等字眼，执行起来就有很大余地，但至少这是一个趋势，是向前迈进的过程。另外，用文件的形式毕竟是短期行为，我们应该尽快从试点经验中加以总结，加快立法，保证政策的稳定性和连续性。

    （2）要明确行业协会的定位。行业协会是服务于政府还是服务于企业，是桥梁纽带还是管理企业的组织，是维护企业利益还是维护消费者利益，对于这些问题上，不能过于笼统模糊，而必须在行业协会的管理中加以明确。第一，行业协会是本行业中会员企业的协会，而不是政府的下属单位，其主要功能代表和维护本行业的利益，主要的职责是为会员提供服务，在服务的同时建立威信形成自律，在自律的基础上对企业形成管理与约束。第二，行业协会是一种非营利性的中介组织，沟通连接政府和会员之间联系是实现其宗旨的途径，是在这种职能的实现过程中充当了政府与企业的桥梁与纽带；而不是在充当桥梁纽带过程中发挥作用。第三，行业协会履行自身职责的本身就是公共管理的一项，完成自身任务就是辅助了政府，而不能把辅助政府当做自己的主业。通过以上三点界定，不只要让行业协会清楚自身的定位，更重要的是要让政府相关管理机关正确认识行业协会。应该通过相关的法律和制度保证行业协会的运行不偏离正确的轨道，而不能仅仅根据政府的需要来要求行业协会。

    （3）细化行业协会职能。建议参照国外行业协会职能定位与沿海城市的改革试点，在法规中明确出行业协会的职能细目、行业协会自律、协调、监督和维权职能细目为行业协会做出参考。在浙江省民间组织管理局对全省行业协会的调查的结果中有一个现象值得关注，就是政府转移职能也不能是一厢情愿的。这项调查显示，一些行业协会认为，有些职能即使转移给行业协会，行业协会也没有能力承担这些职能；二是行业协会已经在行使或参与的一些职能，目前也没有能力落实好职能。对于转移职能我们还应充分考虑各省行业协会发展不平衡的现实，针对各省、各行业协会的实际能力来做出正确的选择。

    3.加快行业协会的民间化进程，保证行业协会的独立性

    行业协会属于非政府组织的一种，其非政府性和独立性是基本要求。行业协会官僚化倾向严重影响其效率和公平。我国正处于由全能政府向有限政府过渡的过程中，在这个过程中双重管理体制作为对国家转型期必要的缓冲机制对于某些组织的管理来说还不可以立刻取消。但行业协会属于为企业服务的非营利组织，成员清晰，目标明确，其功能和性质都决定了其独立性的必要。促进民间化进程应从以下三方面入手：

    （1）改变双重管理和挂靠体制，切断行业协会对政府的依附关系。业务主管单位和挂靠体制是阻碍行业协会民间化进程的主要原因。参照国外民间组织管理体制，取消业务主管部门和挂靠体制，逐渐切断行业协会与政府的依附关系是推进行业协会民间化的根本。在浙江省民间组织管理局对浙江省行业协会发展状况问卷调查分析过程中，就改革“双重负责”的管理体制问题，有85%的行业协会主张行业协会不必设“主管单位”主管，这充分反应了广大企业的愿望。广州省在行业协会改革中取消了双重管理体制，上海市在改革中规定：政府有关工作部门的机构、人事和财务应当与行业协会分开，其工作机构不得与行业协会办事机构合署办公。国家机关工作人员不得兼任行业协会的领导职务。这些措施都取得了良好的效果，引起学术界的广泛关注，使民主的步伐向前迈进了一大步。也许这样的做法会使一些当前对政府依赖较重的协会一时无法适应，甚至会把它推向解体的边缘，但是这样的做法会催生出一批真正的体制外出生的民间化的行业协会。对于行业协会长远发展有重要的划时代意义。但与此同时，上海采取“三元”制、成立行业发展署的作法在某种程度上是给行业协会发展多了一层限制，让行业协会又多了一个婆婆。所以笔者更倾向于广州的做法。在行业协会监督管理与审批问题上，取消业务主管部门在协会成立、变更、注销等审批中初审意见。应该依据法律来界定职能、业务范围，具体的政府转移职能由相关部门视情况转移给相应的行业协会。

    （2）调整行业协会准入制度，促进民间性的行业协会发展。要从源头切断滋生官办社团的土壤，改变双重管理体制，禁止政府机关发起成立社团，坚决制止党政干部兼职，把好行业协会准入关。解决这些问题就有待于在修改法律、法规时充分考虑行业发展的不平衡性，以及纯民间社团与官办社团的不平等，使一些条件不成熟的行业协会有一个发展的机会。在有关法律、法规制定过程中要逐步放宽限定。改变现行的重审批、轻管理的状态，使行业协会的管理与国际接轨，同时注意修改法律，降低民间组织的门槛，放宽政策，采取登记制与备案制双行的办法。对于已具备成立条件的民间行业协会使其顺利纳入依法管理的轨道，对于暂时不具备条件的民间行业协会尤其是新兴领域的行业协会采取备案制予以扶持，待其发展成熟再纳入法制管理。

    （3）从社团内部管理机制上逐渐建立民主办会机制。行业协会的民间化程度与领导人产生、经费来源、工作人员身份、办公场所位置等有关，但 “政社分离”并不排斥政府资助，“分离”主要是指决策权的分开，使业务主管部门不再掐住行业协会的命脉。要逐渐切断行业协会与业务主管单位的依附关系，从办公场所，专职工作人员，领导人产生方式上严格控制，将官办行业协会交回民间，如脱离政府不能生存就坚决撤销。

    （4）加强对政府部门监督。这也是很重要的一点，不仅要从对协会管理的角度上坚决推进民间化，更要从对政府的约束角度出台切实可行的惩罚和制止措施，避免个别政府机关的手伸得过长的情况出现，限制政府过多干预行业协会的行为。党政干部兼职屡禁不止，简政放权有令不行，关键一点在于缺少执行监督的过程。这是行业协会民间化进程中的一大障碍，应该从法律角度予以保证。

    行业协会重大决策的民主参与程度、自主办会能力，才是其民间化程度的根本标尺。但是我国长期受计划经济影响，建立一个制度相对于转变人们心中根深蒂固的观念来说要容易得多。一方面，政府部门为保护自己的既得利益不想放权，不愿脱钩；另一方面，行业协会因自身条件限制和观念落后，也不愿脱离政府，甚至于许多行业协会想尽各种办法拉关系，跑门路请求领导干部兼职，请求单位挂靠。这种情况和我们通常想象中行业协会不得已受业务主管部门管制大不相同，领导要求兼职的毕竟少数，大多是碍于情面被拉来兼职。这是因为在现行体制下，没有了政府这个招牌，会员单位也不愿买帐，不相信行业协会的作用而不愿加入。这些都是摆在我们面前的突出问题，不是一朝一夕能够解决的，需要政府与行业协会还有企业长期共同的努力。但让行业协会尽快与政府脱钩，解决其官僚化倾向，保证其非政府性与独立性是改革的必须。

    4.加强监督管理，规范行业协会发展

    就行业协会的性质特征来说，会员企业最终目的是合作赢利。在合作的背景下，行业协会内部会员之间的相互竞争性比任何其他社团都激烈，并且，有时行业协会就是为了调节这种相互竞争而建立并生存的。这预示着行业协会的有效动作的难度。任何一个环节都会导致整体的恶性循环。行业协会威信不高，会员不愿加入，会费收取难，营利倾向严重，协调能力弱等问题最终体现在协会自身能力建设不足，自律意识差，民主参与不够这几方面。应该加强对行业协会的监督管理，促进其自律意识和自身建设保证其健康发展，这就需要尽快明确监督管理的职责，明晰究竟由谁来负责。不能是谁都可以管理，出了问题谁都可以把手一推，放任不管。

    （1）理顺管理体制，明确监督管理职责。现行的双重管理体制，登记管理机关和业务主管部门均有管理职能。这种监督职责非常宽泛，没有边际，不利执行。监督管理职责主要在业务主管部门，而业务主管部门对行业协会的管理则出于自身的喜好，管理水平和管理手段参差不齐。政府部门对行业协会的监督管理处于一种谁都可以管，而谁都可以不管的混乱的局面。理顺这种管理体制，通过立法，明确监督管理职责，建立一种有效的监督机制，保证行业协会的公益性及其活动的合法性。

    （2）加强管理队伍建设，强化监督执法职能。民政部门虽然有监督管理职能但由于本身机构建设的限制，管理力量严重不足，现在只有北京、上海等少数城市建立的民间组织执法大队。在登记管理机关存普遍存在重登记轻管理的现象，这与其管理手段和管理能力不足有直接关系，这些监管职责根本无力开展。首先要从人员、编制、经费入手，加强管理力量。其次要完善法规制度，强化监督执法的职能。目前监督管理和处罚的法规不完善，条例规定十分宽泛不利执行。许多监督管理职能无法行使。在完善管理制度和法规建设的同时还应明确职责。在取消双重管理体制过程中应该成立一个专门的部门来负起监管责任，并着手长远尽快加强登记管理机关的监管能力，转变管理机关的观念，使管理机关重登记轻管理、重监督轻服务的现象得到彻底解决。

    在以往的研究中，有许多专家和学者对于登记管理机关对社会团体清理整顿以及不能在同一管理区域内成立重复交叉社团提出异议，认为这样严格的清理整顿扼制了社团组织的发展。本人多年从事民间组织管理工作，从管理实际来看，我认为这些理解是从社团发展的角度来看有一定的片面性。这种清理整顿和限制是从我国的国情和社团发展的实际出发，短时间内使社团数量减少，限制了一些社团的发展。但从登记管理的角度整体来看这项措施还是利大于利弊。我国的社会团体与我国政府机关条块设置，与经济发展的不平衡有着惊人的相似。因为在市场经济建设不完备，开放性的管理制度没有建立起来的时候，我国的社会团体整体上来说不能称之为完全意义上的非政府组织。依照国际上通行的标准来看，公益性、民间性、志愿性都不够。社团组织很大程度上是政府的附庸。它们的划分也延续了我国政府机关设置的不科学，交叉重复又依仗政府的权威发号施令。作为社会团体的一部分，行业协会完全体现了社会团体管理和发展的特征。比如原经贸委的职能与对内贸易办公室、外经贸厅以及各行管办有许多重复交叉，而经贸委下属的社会团体与其机关设置一一对应，国内贸易办公室与外经贸厅的社会团体就与经贸委的社团重复交叉。这种情况致使许多企业不得不重复加入不同的协会组织，每年的会费和赞助费让企业苦不堪言，颇有微辞。有的行业协会最根本的工作就是收会费，据一些企业反映，一家企业的最起码会费也在每年2000元左右，高的则达数万元。还有一些协会在外招摇撞骗，从事非法活动，欠下许多债务。对于这些组织清理整顿和监督管理都是必要的。只有把一些不具备条件或影响恶劣的行业协会开除队伍，才能促进行业协会朝着健康发向发展，使其建立起社会公信力。从国外的管理实际来看，大部分国家几家大的国际性的非政府组织占据全国非政府总量的80％左右。而我国正是缺少这样的大的有影响的行业协会。单纯的追求数量并不能促进协会组织发展。我国的法律环境、管理力量都不适合实行“追惩制”管理体制。集中力量培育发展一些真正符合社会需要，真正在国际贸易中发挥作用的行业协会，加强对行业协会的扶持和引导才是当务之急。清理整顿和监督管理还是现阶段社团管理的一种必要的手段。当然过去大规模的清理整顿是特定时期的一种临时做法，今后，这种清理和监督应该保持在常态下进行，使行业协会时时处在一种有效的监督管理之下。

    （3）建立社会评估体制，加强行业协会自身素质建设。由于行业协会的非营利性组织属性决定行业协会的财产属于抽象的公众所有，而不归某个具体的个人私有，因此其责任机制先天不足。行业协会自身建设问题也十分突出，经费不足、协调能力弱、组织权威不够、覆盖面过窄，管理混乱公信力不足等问题已经严重制约了行业协会的健康发展，同时也影响了中国政治、经济体制改革的进程。解决这些问题关键的要素就是建立中国非营利组织的评估机制，通过制度化的评估促进作为中国非营利组织的行业协会责任、效率与社会公信度的提高。建立第三方社会评估机制是促进包括行业协会在内的非政府组织健康发展的有效途径，有关这方面的研究已有许多，但是真正建立并能成熟运用将是一个漫长的过程，这与我国整体评估体制不健全，民间审计行业与评估的信誉发展成熟有着直接的联系。当前建立什么样的评估体系，采用哪些评估指标是当前重要课题。不能单纯以行业和名称来划分其营利性，通过非营利法进行确认，保证行业协会总体发展形成良性循环。

    5.实行民间组织分类管理，加大对行业协会的扶持力度

    现行的管理办法笼统地对各级各类民间组织进行一刀切的管理，出现许多弊端。这是许多发展中国家普遍存在的一种倾向，就是按照一种单一的模式，将非政府组织局限在一个特定范围内进行活动。但是非政府组织是极其多样化的，它涉及到社会生产、生活方方面面，这些组织的宗旨和形式千差万别，需要不同的管理方法。比如学会主要是学术领域活动；而行业协会主要在商业领域活动；社区内群众组织主要在社区内活动。一刀切的作法，限制了非政府的多样性发展，束缚了它们的手脚。在一定程度上阻碍了非政府组织的发展。

    （1）制定行业协会管理办法，实施专门管理。行业协会与其它类民间组织有着明显的本质上的区别。它的宗旨、服务对象、手段的不同要求我们要对其实行不同的管理手段。行业协会的专门立法现在已经提到了日程。试点城市的经验为我们完善行业协会的管理办法提供了鲜活了教材。按照现代市场经济和社会发展的规律来监督管理，尽快制定适合行业协会的有效的管理办法和管理手段是发展行业协会迫切需要解决的问题。

    （2）加强管理能力和管理手段建设，科学管理和引导行业协会建设。行业协会是发展最快，政策性创新性最强的工作，管理能力和手段需要不断加强。在对行业协会的管理与指导上，要注重科学引导，通过示范性行业协会的建立，建设行业协会内部制度的规范，加强和引导行业协会与国外的联系。在行业协会活动开展上，避免出现活动重叠，减少协会活动的盲目性，同时防止一些与政府战略相冲突的活动。

    （3）加大扶持力度，促进行业协会发展。首先是通过购买制度的建立保证行业协会发展经费。影响和制约行业协会发展的最主要原因是经费。在国外更多采用的是政府采购或者政府委托的方式。公共部门提供非营利总收入的50％以上，一般都在60％。拥有最大非营利部门的国家普遍都是这种类型。爱尔兰、荷兰、比利时和以色列都是例证，这4个国家在相关的非营利活动的范围上都超过了美国。非营利部门的规模可能不仅与社会或经济需求现状有关，而且与可获的资源有很大的关联。公共部门的支持是非营运动成长的关键性因素。对于行业协会的投入主要不是政府投资，而是各种购买机制的建立，这是给予行业协会生存的保障。但我国政府对于行业协会的各种购买机制与资金支持都没有建立起来。行业协会开展行业统计，行业调研，行业报告为政府制定政策提供有利依据，而这些工作都需要资金。政府通过购买服务，己促进了行业协会的发展同时也有利于政府工作开展。目前南方沿海城市的行业协会试点中已经对此进行了有益的尝试，对我国如何建立有益行业协会发展的制度体系提供有效的依据。

    其次是放宽政策，给予行业协会更大的发展空间。允许同行业多协会。市场经济较成熟的国家也存在的“同行业多协会”现象。但我国管理制度限制在同一区域重复交叉设置行业协会。这种做法被许多学者认为是限制了行业协会的竞争和发展。上海市2003年颁布的《上海市促进行业协会发展规定》则提出，行业协会“可按照国家现行行业分类标准设立，也可按照产品、经营方式、经营环节及服务功能设立”，这就在行政规章上给“同行业多协会”放宽了限制。对于行业的布局问题，本应是市场选择自主选择的问题，而不应由政府来规划。政府可以运用自身力量来扶持符合政府需要的行业协会，但是不可以以此作为标准来衡量其准入。许多地区曾制定社会团体发展规划，这种有意规划行业布局多少有点计划色彩和行政调配的意思。“代表性”、“自愿入会”是行业协会生存的根本条件，是否成立行业协会应该由企业和协会自身因其需要而成立，要充分尊重民意；提高“覆盖面”，但不能强行组合，也不应把“覆盖面”和政府意愿作为衡量行业协会生存条件的主要依据。

    再次是尽快建立相关配套优惠政策。加快税收、劳动保障、专职工作人员等配套政策的建立，加强行业协会专职工作人员的培训。             

    结语

    从以上分析可以看出行业协会的发展和管理不是短期能完成的，它涉及了社会的方方面面，既有制度建设也有法律完善更有观念的更新、体制的弥补，它的发展与社会政治、经济、民主、文明进步直接相关，必将经历一个漫长的过程。行业协会的发展对社会发展有着重要意义，现阶段行业协会发展的关键在政府，在发展行业协会的过程中，政府对行业协会的态度、政府转变职能的程度、政府对行业协会的扶持力度、政府的管理水平，都将在很大程度上决定行业协会的发展。加快行业协会立法与民间化改革进程是发展行业协会的当务之急。发展行业协会不能偷工减料，不能步子迈得太大，要逐步地有计划、有目标、有制度地循序渐进。