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大部制：行政管理体制改革的新起点
作者：周剑初
 
  

　　不久前结束的“两会”通过了“大部制”国务院机构改革方案。如何看待这次大部制改革，大部制改革又应如何走向深入，成了各界十分关注的热点问题。本报特邀请有关专家对此进行解读，以供读者参考。

　　强化政府调节经济运行职能

　　所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门加以整合，形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。我们看到，本次“两会”通过的国务院机构改革方案在积极探索大部门体制方面迈出了坚实的步伐。方案遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门。

　　改革开放以来，我国已经历五次大的行政管理体制改革，每次改革均会带来经济体制改革的进一步深化。但是，我国的行政管理体制至今仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变，一些深层次问题仍未得到根本解决。而且经过近30年的以经济体制改革带动其他改革的尝试，我们日益发现，许多问题聚焦到了政府身上。换句话说，随着市场经济体制改革的深入，政府自身及行政管理体制也应进一步改革，否则很可能影响其他方面改革的深入：第一，现行行政管理体制与建立市场经济体制的目标相比落后了；第二，行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，任何一方出现问题均会反映到政府身上，任何一个体制发生变化均会要求行政管理体制进行相应的改革。

　　目前，经济转向过热趋势日益明显、环境污染严重、贫富差距加大作为我国经济运行中存在的三个突出问题，均与政府改革和行政管理体制相对滞后、政府机构设置过细有关。具体分析，经济运行过热的苗头早已显现，中央宏观调控措施受到制约，与部门利益特点比较突出不无关系；环境污染严重被公认是经济增长方式存在问题，而转变经济增长方式的战略始终难以落到实处的背后，则是政府部门过多参与微观经济运行，而公共服务职能薄弱的结果；贫富差距过大的直接原因，是收入和财富分配政策出现了问题，而某些分配政策之所以会偏离社会公正的轨道，很大程度上也是各个部门利益博弈的结果。

　　在上述问题的影响下，我国目前的经济社会发展进一步显现出两大不均衡：一个是经济发展本身不均衡，突出表现为资源短缺和环境破坏，发展的可持续性受到威胁；二是经济发展与社会事业发展不均衡。这两大不均衡背后的一个重要原因就是，政府部门过多、过细地介入了微观经济运行，而对社会管理、公共服务、宏观调控投入不够。

　　针对这些问题，此次改革首次从横向上明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面履行职能的重点和要求，同时，也首次从纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架。这有利于各级政府落实转变职能的要求。

　　我们看到，方案将突出转变政府职能落实到部门职能的配置上。例如，合理配置国家发展改革委的宏观调控职能。方案提出，国家发展改革委应集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题等。同时，要进一步减少国家发展改革委的微观管理事务和具体审批事项。

　　组织形式和职能范围的变化，将给政府管理经济的方式带来什么样的变化？可以简单概括为更强调宏观调控、减少对微观经济运行的干预。宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的一项重要职责，本次方案通过机构改革理顺部门职能关系，加强宏观调控，必将增强我国宏观调控的科学性、预见性和有效性，对未来国民经济的运行和健康发展具有重要意义。另外，进行大部制改革最直接的效果是可以减少领导职数、整合编制和人力资源，从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿，及因部门利益特点突出而导致的国家政策被“挟持”等问题。

　　应该明确，推行大部制的主要目的不是要精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，提高决策的科学性和有效性。应该看到，近30年改革成果的积累，使得我国的行政管理体制已经基本具备了由计划经济型向基本适应市场经济需要过渡的现实条件。同时,我们要清醒地认识到，政府改革和行政管理体制改革越到后期，必然面临越来越强大的因为权力利益化而产生的阻力。行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，必须紧跟其他体制改革而改革。反过来，行政管理体制改革亦要求经济、政治和社会管理体制的改革同步推进，改革方案必须重视整体设计，避免孤军深入。

　　行政体制改革的价值取向

　　乔新生

　　大部制改革序幕拉开，有关大部制改革的讨论正在如火如荼地进行。我们认为，衡量大部制改革是否成功的标志，不是国务院行政部门的多少，也不是机关人员编制的增加或者减少，而是改革中的民意基础。换句话说，衡量这场改革是否成功的标志，就在于公民到政府机关办事是否更加方便，政府为公民提供的各类公共产品是否更加丰富。因此，今后一个时期行政机构改革需要遵循下列原则：

　　首先，依法改革的原则。过去行政机构改革总是以红头文件为先导，行政机关设立以后，没有明确的法定职责范围和办事程序，行政权力不清、行政职能相互交叉的现象普遍存在。今后行政体制改革必须严格依照法律办事，凡是没有法律规定的，行政机关不能自行推进改革；凡是法律没有明确授权的，行政机关不能自作主张，扩大或者减少自己的行政权力。

　　其次，统筹兼顾的原则。行政机构改革必然伴随着行政权力的重新分配，而行政权力的分配必然伴随着行政财产权的调整。所以，今后行政机构的改革，必然要求加快税收管理体制的改革，必然会促进财政管理体制的改革。过去那种只有行政事权、而没有财权的现象，将会一去不复返了。我国以宪法为龙头，以法律为基础的财政税收体制改革，必然会提上议事日程，有关分税制的改革，必然会提交全国人大讨论。制定税收基本法，将会成为全社会的共识。

　　第三，自下而上的原则。行政机构改革涉及到行政人员的安置、领导干部的选拔问题。以往行政机构改革往往伴随着剧烈的阵痛，根本原因就在于既得利益者不愿意放弃手中的权力，而那些走上领导岗位的公务员，又必须掌握实际的权力。决策者为了减少行政机构改革阻力，往往照顾左邻右舍，按照利益平衡的原则，满足一些既得利益者的实际要求，而这样一来，势必会加大改革的成本，削弱改革的效用。所以，今后行政机构改革必须采用自下而上的原则，通过民主选举的方式而不是自上而下政治选拔的方式，推进行政机构改革。因为只有这样，才能使改革得到广大人民群众的普遍拥护，改革才能彻底削减少数既得利益者手中的权力。

　　第四，必须逐步推行“总辞职”制度。俗话说：“铁打的营盘流水的兵”，而中国的行政机构改革则是“铁打”的公务员流水的“营盘”，行政机构改革上上下下，分分合合，可是公务员却雷打不动。究其原因就在于我国缺乏行政总辞职制度。无论行政首长发生怎样的变化，行政机构内部沉淀的行政官僚不会发生变化。这样一来，行政机构改革必然会背上沉重的历史包袱。所以，在推进行政体制改革的过程中，必须逐步实现行政总辞职制度，每一次选举结束，行政首长更换，那么，落选的行政首长必须率领行政机关所有成员集体辞职，重新接受当选行政首长的选择。只有这样，才能实现精简高效，才能真正地提高行政机构内部的工作效率。

　　行政机构改革千头万绪，但是归结到一点，就是接受人民的选择。这既是我国宪法的人民主权原则的具体表现，也是历年来我国行政机构改革的经验总结。如果没有公众的广泛参与，没有法律的严格保障，没有统筹兼顾的配套改革，那么，行政机构改革不可能达到预期的效果。

　　核心是转变政府职能

　　梁 朋

　　应该明确“大部制”只是这次政府机构改革的一个重要形式，而不能用“大部制”来完全概括政府机构改革的内容和实质。

　　目前政府机构改革的首要问题仍然是政府职能的转变，也就是要界定清楚政府与市场之间的职能分工，如果政府与市场之间的职能界定不清楚，政府职能的内部整合就没有一个很好的前提。因此，关注政府机构改革，不能只把注意力集中在大部制这种形式上，集中在部门之间的分分合合上，而应该切实关注政府职能的转变、关注政府职能“越位”的退出和“缺位”的弥补，理顺政府与市场之间的关系，这是“大部制”能否成功的必备前提。

　　大部制改革应该稳中求进，保持不断推进的动力。这次机构改革选择了一个偏稳妥的方案，在改革初期作为一种探索，力求慎重初战，初战必胜，是非常必要的。但是也必须高度关注改革的持续推动问题，从我国社会主义市场经济发展的趋势看，一些部门的职能整合已经是箭在弦上，不得不发，如金融业的混业经营发展趋势，客观上要求加强金融监管部门的整合与协调；目前税收征管成本偏高，客观上要求加快对财政、国税、地税的协调整合，而随着财税信息化建设程度的提高，也为这种整合创造了有利条件。而且中央政府机构的改革整合实际上还会影响到各级地方政府机构的改革整合的步伐，因此应趁着改革的东风，及早准备和科学规划，不断推进，让政府机构改革具备持续深化的动力。

　　应为“大部制”改革设定不断“复盘”的机制。“大部制”改革是一种前所未有的探索，既然是一种探索，就应该有一种类似围棋的“复盘”机制，不断进行总结和提高，吸取经验教训。这就需要建立一些客观的评价指标，如政府部门的行政成本在改革前后是否有明显的下降，政府部门审批项目数量是否有明显的减少，政府部门之间的职责交叉问题是否有明显改善，等等。通过复盘机制和评价指标，让政府、企业和人民群众都切身感受到改革所带来的好处和实惠，增强改革的信心和动力。

　　从一个更高更广的视角看，“大部制”改革只是我国政府治理结构改革的一个开端。如何形成政府、市场以及非政府中间组织有机结合的社会治理机制，还需要花大力气去进一步培育中间组织和完善市场。再比如，在坚持中国共产党领导下，如何实现党的机构、立法机构与政府机构之间的合理分工与协调；如何实现中央和地方各级政府之间的职能分工协调，逐步实现政府层次扁平化、高效化问题，等等。这些都是我国政府机构改革过程中应该重视和逐步加以解决的深层次问题。

　　如果说政府机构改革是一场深刻的自我革命，那么，我国政府机构改革仍然任重而道远。