梦之蓝手工班2016价格:对于经营性高速公路管理问题的思考

　　一、困难与问题　　　　　　　　　
　　
　　根据《高速公路管理条例》确定的分类标准，高速公路管理模式大致可以分为还贷性高速公路和经营性高速公路两大类。经营性高速公路可以分为国有企业通过购买经营权而形成的，比如长潭、长永、潭耒等高速公路；有外资、民营资本通过购买经营权而形成的，比如长常、常益等高速公路；还有多家单位及外资集资建设并经营的高速公路，比如长潭西线、醴潭等高速公路；也有市级地方政府组织建设的高速公路，比如长沙市环线高速公路、机场高速。如此多元化的投资主体，既促进了高速公路行业的长足发展，又由于利益主体的分散与经营目标的不完全一致，给高速公路行业管理带来了诸多不便和困难，甚至可能会影响高速公路事业的健康、持续、高效发展。通过研究与分析，笔者认为现行经营性高速公路运营管理模式存在如下诸多困难与问题：

　　1、经营权转让不规范，资金来源审核不细，容易导致行业管理震荡。

《收费公路管理条例》第十一条规定“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。”同时，该条例第十九条也规定对于“依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。”这两条对收费公路权益的转让方式与原则作出了总的要求，但具体实施起来，各地存在诸多不规范之处。比如，对于高速公路的资产评估未很好地考虑高速公路的建设成本和建成后的网络增益效应等，由于高速公路资产的特殊性，如果仅根据国务院《国有资产评估管理办法》，很可能低估高速公路资产，从而难以回收高速公路建设资金，难以形成高速公路建设的滚动发展。

　　同时，在收费公路权益的转让过程中，由于对收购资本来源缺乏详细的审核、调查，导致的结果就是真正的社会资本、民营资本、境外资本等直接投资型资本进入高速公路领域的少，而大部分资金仍来自于国内银行贷款，无形中导致国内信贷规模扩大，不利于中央政府的宏观调控政策的实施。更有甚者，个别不法商人利用社保基金等资金管理漏洞，违规操作，介入高速公路建设与管理，比如上海就有三百多公里高速公路违规使用社保资金。经营权转让过程中一旦出现问题，将从根本上动摇高速公路行业管理，给高速公路管理带来冲击与振荡。

　　2、规划不统一，管理分散，路政及行政执法主体缺位，工作协调难度大。

　　省域高速公路网络规划基本依据交通部制定的全国性主干线整体规划，但市级地方政府根据当地社会经济发展要求，各自制订了经济社会发展规划，其中包括有道路建设规划，而其道路规划往往与省、部高速公路规划存在衔接的地方，处理不当将会影响构建高效的高速公路网络，特别容易导致围绕城市周边地区收费站过多的现象，而这些收费站归属于不同部门，各自为政，不利于道路的通畅，不便于老百姓的出行。大多数老百姓往往仅凭感觉，只对高速公路管理部门产生怨言，严重影响高速公路整体形象。
如果进一步按交通部要求构建省域高速公路联网收费网络，将困难重重：首先，多家管理，各路段为了自身利益，容易产生矛盾，协商工作难度大；其次，由于收费系统多家建设，设备选型不一样，要形成联网收费系统设备不匹配，改造成本大；再次，联网收费形成后，由于多家管理模式的不统一，对特殊车辆诸如U型车、无卡车、超时车等的处理不一致，对通行费拆帐清分工作带来困难。

　　经营性收费公路在维护路产、路权，实行路政管理和打击日益严重的偷、逃通行费行为，实行行政执法方面，问题更显突出。根据《公路法》及《行政处罚法》等法律规定，行政执法只能由行政机关及法律、法规授权的从事公共管理的事业单位承担，这样，经营性收费公路的行政执法存在主体缺位现象，而维护路产、路权，开展行政执法又是高速公路管理单位不可推卸之职责。现在，我省各路段为解决这一矛盾，形成了多种模式：有单独成立路政执法大队的（如长益、益常路段），有利用两块牌子一套人马的（如长潭、长永、潭耒高速公路）等。对于通行费行政执法，省高管局采取了变通的办法，由省高管局委托授权有关经营性公司进行行政处罚，而操作上存在诸多不便：一旦这些经营性单位行政执法处理不当，将直接由省局承担责任，风险较大。缺乏层级管理，由省局直接面对征费纠纷和败诉风险，此办法值得商榷。

　　行业管理在通行费征收方面表现出矛盾更多、困难更大、协调工作更复杂的特点，涉及经营性公司主要业务的方方面面，诸如票证的类别、制式、领用、核销等都与收费还贷性公路不同，根据行业管理要求必须规范、严谨。还有收费价格调整、免征车范围核定等政策性问题要进行协调。一些经营性公司对待政策性措施有利的就采纳，不利的就拖延甚至拒绝执行，导致一些收费政策在全省范围内都难以统一，行业管理呈现软弱涣散状态。突出的问题还有征费稽查工作各自为政，缺乏统一、有效的稽查制度，即使问题查出来了，处罚也难以到位。稽查工作力度强弱不一，表现出来的效果就是高管局直管路段管理规范、站容整洁、文明征费、礼貌服务，而有些行业管理单位的征费管理工作则显得管理松懈、人员精神状态差，再加之，通行费行政执法工作主体缺乏、程序不规范、制度不落实，不能有效地打击偷、逃通行费的行为，难以做到“应征不漏，应免不征”，也不利于有效实现其经营目标。

　　3、人、财、物管理脱节，管理模式不协调，不利于和谐高速的建立。

　　部分高速公路管理单位人、财、物管理脱节，如长潭、长永、潭宜公司，其人员由高管局按事业单位编制管理，而资金运用、费用开支又由现代投资公司按企业运作。结果是高管局根据收费一线人员的实际需要不断进人，而人头经费不能按时足额到位，加之，按照现代投资企业管理模式，这三家分公司不能利用“超收提成”政策弥补经费不足，给分公司     正常经营带来一定困难。而且现代投资公司人员精干，许多涉及征费、养护、监控等具体业务工作难以管理到位，仍要依靠高管局各业务处室进行指导、监督，形成了典型的“多头管理”状态，各分公司的工作既要向高管局请示汇报，又要向现代投资公司请示汇报，协调工作难度大，经营成本增加，不利于高速公路运营管理的健康发展。

　　运营管理模式不一致，有的按现代企业制度进行管理，有的按事业单位模式管理，省内各高速公路管理单位薪 酬制度差别很大，不能实现同工同酬。比如，采取现代企业管理模式的单位，根据《公司法》等现代企业管理法规与政策，其管理者可以合理合法地实行年薪制，合法年收入可以达到十几、二十万元，甚至更高，而按照事业单位薪酬管理办法，同样层次的管理者月薪只有二千至三千元，两者年收入相差数倍。同样，省内收费员的工资收入也因管理模式的不同而差别较大，难以实现同工同酬，不利于调动职工及管理人员的积极性，不利于和谐高速的建立和发展。

　　二、对策与措施

　　高速公路行业管理中出现的困难与问题是一种客观实在。如何应对，如何解决，需要认真进行思考。笔者根据多年高速公路运营管理基层管理经验，结合有关管理学、行政法学等学科知识，试图探讨破题之策，现提出若干建议，以用作抛砖引玉。

　　1、夯实行业管理的法律基础。从现行法律、法规看，对于高速公路行业管理没有一部完整、专门的法规予以规范，现在有关高速公路行业管理的法律条文大多散见于《公路法》、《收费公路管理条例》等法律、法规当中，而且大多是基于交通主管部门的职责和义务，强行性、授权性规范很少，行业管理法律依据不足，造成了高管局为了维护高速公路行业整体利益“想管而不能管”的局面。因此，有必要在省域范围内制订统一的地方性法规来规范高速公路行业管理。由于立法工作的程序性、严肃性和稳定性，省级地方法规的立法工作可能要两至三年的时间，为了迅速扭转这种管理无序的局面，另一可行的办法就是请求省政府制订行政规章或发布政府令，明确授权有关机关从事高速公路行业管理工作，从经营权转让、组织机构、章程制订、管理模式、协调机制、法律责任等方面以行政规章或政府令形式予以规范，以建立科学的行业管理体系。

　　2、积极推进委托经营模式。委托管理就是在经营权转让之后，由经营权人将高速公路日常经营管理委托给专业的、经授权的高速公路管理机构管理，并按期支付委托管理费用的经营模式。这种经营模式基本上可以解决上文中提到的行业管理中遇到的诸多困难与问题，而且，对经营权人来讲益处明显：其一，极大地精简了经营者的机构人员，减少了日常管理成本，从而获得最佳经营回报。其二，高速公路管理机构因其专业能力强，人才充足，可以有效降低高速公路的维护成本，使高速公路运营寿命延长，路畅车多，既维护了经营者的社会形象，还能相应增加通行费收入，经营业绩更佳。其三，减少了协调工作量，经营者能专注于投资回报和资本运作，以便开辟新的投资领域，使自身获得更大发展空间。

　　委托管理可以使接受委托的公路管理机构统一采取事业单位管理模式，运用省级政府部门预算方法，人财物统一管理，制度措施统一规范，路政管理和行政执法主体地位自然获得，从而营造出全省高速公路行业管理一盘棋的局面，极大地促进高速公路和谐健康发展。

　　3、密切联系，加强协调。实行委托管理之后，各主体真正实现“各自关心各自利益”，经营权人关心其投资回报，公路管理机构关心高速公路的健康发展。鉴于各主体目标不同、利益相异，为了达到多方“共赢”之局面，就需要密切多方联系，加强相互协调。除了委托者与被委托者之间的联系与协调外，还需在全省范围内建立经营主体协调管理机制，成立公正、高效的联网收费拆帐清分领导小组，对于共同关心的重大问题定期召开联营会议予以协商解决。