中国银行新疆分行电话:立法听证会制度简介

张越
　　　　
　　　　　一、听证程序概述
　　　　听证程序是西方国家，特别本是英美法系国家普遍采用的、在司法制度中广为采用的审判型听证的基础上产生的一种行政程序，一般是指在行政机关的主持下，与听证事项有利害关系的当事人（包括行政机关中参与该案件调查的听证主持人以外的其他工作人员）直接参与案件的调查及决定过程的一种体现行政民主性的公开程序。
　　　　听证程序的产生可以溯源到英国古老的自然公正原则。“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则，称为自然公正原则。”自然公正原则“包括两个最基本的程序规则：⑴任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。⑵任何人或团体不能作为自己案件的法官。”在行政法领域中，自然公正原则的具体表现是，行政机关的具体行政行为对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利。这种听取利害关系人意见的程序反映到法律规范中，称为听证程序。听证是英美法国家公认的公正行使权力的基本方式。
　　　　听证的本质在于给行政当事人提供一个陈述意见的机会，这种机会实质上是与当事人享有的、与行政权力相对应的一种自卫权利，而这一自卫权利必须借助于公开的、为法律所承认的程序形式才能发挥实际的效果，因此，程序权利的实质是为维护当事人抗衡过于强大的行政权力所必需的自卫权利而存在的。
　　　　听证程序的本质是程序正义，或称程序公平，而不是实质公正，但程序公平的存在是实质公正确立的前提和基础。因为公正的建立取决于公正信念的形成，这是社会成员对于其自身取得某种利益的均等机会普遍认同的结果。法律得以在一定的社会环境中发生作用的前提是其公正性，如果法律在其法域内被认为是公平的，就能够在该法域的范围内承担起维护现有秩序、观念和风俗的使命，并能进一步为社会的发展提供可能。
　　　　随着世界各国对立法公正性要求的不断提高，在行政领域广泛采用的听证程序也逐渐为立法机关所采纳，并根据立法程序的特殊要求加以改造，遂成为我们通常所说的立法听证程序。
　　　　现代立法制度中听证程序的引入有大致两个方面的原因，其一是，代议制民主制本身所固有的缺陷随着社会的日益现代化而得到充分的暴露，以至到了人们无法容忍的地步，其最突出的表现是，代议制原则下产生的议员往往是以其人格的力量赢得选票、并通过其常识判断立法活动中遇到的重大问题的。而现代立法活动的高复杂性、高专业技术性是依常识的判断所无法胜任，而必须通过在广泛获取信息的基础上、在专家的帮助下对有关立法问题作出抉择。于是，听证，作为广泛获取信息的便捷、有效的方式，自然而然地成为世界各国立法改革中的首选程序。
　　　　除了技术上的原因，现代立法制度引入听证还由于现代民主意识的空前高涨。在议会制度建立的初期，通过民主选举产生的议员议决国家重大问题的体制，较之封建时代国王言出法随的专制制度，已是一个质的飞跃。但这一制度在发展了二三百年、在世界各国普遍施行之后，人们渐渐习惯了这种政治生活方式，并在引基础上产生了更高的社会需要。正如我们反复强调的，代议制民主并不是一个完善的制度，议员们在选举产生后实际上是处于选民的控制之外的，这本身就是其应有的含义的一部分。而正是这一点现代社会中成为越来越使人难以接受的事实，议员们凌驾于民众意志之上的绝对自由成了新专制最形象的化身，也决定了这种制度必然要随着社会的进步而向着更民主的方式修正，这就是产生了以民众参与为主要内容的立法听证制度。
　　　　美国立法听证制度的最早实践，可以追溯到上世纪末、本世纪初开始的“委员会听取证言”时期。当时，作为美国国会实际行使主要立法职能的两院各专门委员会在开会审查立法草案时，经常允许有利害关系的各方面代表出席，并从各自的切身利害关系出发，提出自己的立法观点和理论的、事实的依据。各专门委员会由此获得代表利害关系各方出席的专家对立法草案提出的参考意见，但也仅仅是供其参考而已。  这一制度一直延续至今，  即我们通常所说的立法“听证会制度”（Public　Hearing）。
　　　　在美国专家立法制度确立之后，来自国会立法专家之外的行政方面的专家及作为社会各方面的代表的专门人士，依然可以通过立法听证会的形式，对美国的国会立法、政府立法施着影响。行政方面的专家在国会组织的立法听证会上，是以证人的身份出现的，而不再是以国会特别顾问的身份出现，或直接从事参议性的工作，但其影响力仍然高于代表各利益集团参加听证的民间专家。而来自社会各方面的代表所扮演的角色，则始终代表着民众呼声，是现代立法制度中维护民主与公正原则的最持久的力量。
　　　　1946年美国《行政程序法》颁布之后，将立法听证会作为行政立法的正式程序作了具体规定，并明确要求依法需要以听证方式制定的行政法规，必须举行听证会，并严格按照听证记录制定法规。这就为按正式听证程序进行的行政立法提出了更高的要求（国会立法举行听证会并不是必须的，也不以听证记录为约束），这是其行政立法听证会与国会立法听证会的显著区别之一。
　　　　新颁布的《行政处罚法》将听证程序列为最为正式的处罚程序，开创了将听证程序引入行政程序的先河。立法听证制度是现代立法制度所追寻的公正性与民主的集中体现，因此，我们有理由相信，顺应世界立法制度发展的潮流，在广泛适用的行政听证程序的基础上，将听证程序引入我国的立法法律领域，将是我国立法制度发展与完善的在势所趋。
　　　　　二、听证程序的具体内容
　　　　纵观世界各国的立法听证程序，以美国的立法听证程序为最完善，这不仅表现在其行政程序法典对行政立法听证的程序作了明确了规定，更重要的是立法听证作为一项制已经渗透到美国立法程序的各个方面、溶入各种立法程序之中。尽管如此，比较美国不同类型的立法程序，其中听证程序的侧重也各不相同。国会立法中的听证程序，在形式上没有严格的立法规定，基本上依惯例而行，并以听取政府方面的行政专家及社会各方面的技术专家的意见为主，其主要内容已经溶入专家立法制度之中，对此我们已在专家立法制度中作了介绍。而美国的行政立法听证制度，相对而言比较正规，既有法律的严格限定，同时又得益于行政立法在数量上的优势而被最经常地采用，研究的价值也更大一些。因此，本书以美国《行政程序法》所规定的行政立法程序中的听证制度的内容为例，介绍一下听证程序的具体内容。
　　　　有关行政立法听证程序的法律规定，见于《美国程序法》第553和第556节的规定。但该法对行政立法听证程序的规定，实际上包含着多种不同含义的听证程序，并采用了一定的立法技术加以处理使之成为层次不同、适用范围有别的两种听证程序，即严格依听证程序的行政法规正式制定程序和非正式的行政法规制定程序。
　　　　　㈠正式的行政法规制定程序
　　　　⒈正式程序的基本内容
　　　　正式的行政法规制定程序，即按严格意义上的听证程序制定行政法规的程序。美国《行政程序法》第553节(c)规定，法律规定必须根据听证的记录而制定的法规，则不适用本分节的规定，而适用本本编556节和557的规定。由此可见：⑴在美国，行政立法究竟选用什么立法程序，不是由《行政程序法》规定的，而是由国会的具体授权法规定的，这是其规定行政立法程序上的一大立法技术特色，是保证立法机关通过程序控制行政立法一项有效手段。⑵正式的依听证程序进行的行政立法，特指严格依照听证记录制定法规，而不是一般意义上所说的在立法活动中举行听证会。因为在美国，几乎所有的制定法规的程序者要举行各种形式的听证会，其不拘形式的程序甚至到了书面询问意见的方式也被视为听证的程度。
　　　　事实上，笔者认为，听证程序的实质在于听取利害关系人的意见，而不仅仅是听取意见的姿态或架势。英语中表示汉语中的“听”的动词有两个：listen和hear，前者指听的动作，并有偷听的含义；而后者则指听到的结果。显然，“偷听”并不总是能够听到的，因此，英语中的听证用的是“hearing”，其本义是指听取， 而这种意味在汉语中用“听证”表示有时有被误解的可能。──只有从英语的愿义上理解，才能体会为什么美国的书面询问也被视为听证的一种方式的深意。
　　　　美国制定行政法规的正式程序的主要内容包括：
　　　　⑴听证主持人。听证人可以是机关、机关的工作人员或行政法官，主持听证的人员必须不偏不倚地执行职务，并实行回避制度：当事人认为主持人或听证参加人存有个人集邮或其他不合格的情况的，可以通过宣誓书予以说明，主持听证的机关应作出是否回避的决定，并将宣誓书及决定作为本案记录的一部分。
　　　　⑵听证主持人的权力。听证主持人享有的权力包括：主持宣誓、根据法律的授权签发传票、裁决一方当事人可否拒绝回答对方提出的问题、接受有关联性的证据、在有助于案件解决的前提下进行听证会外的证言的记录或命令制作证言记录、规定听证的过程、主持当事人协商解决或简化争端的会议、处理程序上的请求或类似的问题、根据听证记录作出决定或建议性的决定以及采取符合上述规定的由行政机关的法规授权的其它行为等。
　　　　⑶证据的取得。根据《行政程序法》的规定，法规或裁定的提议人应负举证的责任。但法律另有规定的除外。证据包括任何口头的或书面的与案件有关联性的证据。对于制定法规、决定金钱、福利请求或原始许可证的请求等的案件，负有举证责任的机关在无损于任何当事人的利益的情况下，可以采用书面程序提交全部或一部分证据。
　　　　⑷质证与辩护权。当事人有权提出口头的或书面的证据，并进行辩护，也有权提出反证；为了弄清全部事实的真象，当事人之间也可以进行质证。
　　　　⑸案卷排他性原则。证言的记录、物证以及程序进行中提出的一切文书和申请书等构成依正式程序制定法规所需的唯一案卷。科处制裁、发布法规或作出裁定必须考虑全部案卷或其中为当事人所引用的部分，并且符合和得到了可靠的、有证明力的、和实质性证据的支持，这个原则被称为案卷排他性原则，是法规的正式制定程序区别于非正式制定程序的最主要的方面。
　　　　对于上述案卷，当事人在缴纳法定的费用以后，有权得到其副本，如果机关的最终制定的法规是根据没有出现在证据记录之中的官方认知的事实时，当事人中要及时提出要求，有权提出反证。
　　　　⑹当事人的提出自拟的法规草案和异议。当事人有权得到合理的机会，在为制定法规而举行的听证会结束之后，提出自拟的法规的草案；或者在行政机关作出下述的初步决定、临时性决定或建议性决定之后，提出对这类决定的异议。当事人在提出自拟的草案或异议供行政机关参加决定的人员参考时，可以同时提供支持其结论的理由。当事人提出的自拟的草案、异议及理由，构成案卷的一个组成部分。
　　　　⑺作出初步决定、临时性决定或建议性决定。通常情况下，主持听证的人员在听证结束后应对案件作出初步决定，但听证机关要求将全部案卷送交该机关作出决定时例外。对于听证主持人作出的初步决定，如果在规定的时间内无人向该机关上诉，而且该机关亦款主动要求复议时，则该初步决定即可成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有作出初步决定的一切权力。
　　　　行政机关在制定法规时，也可以作出一个临时性的决定或由其负责人员提出一个建议性的决定。
　　　　听证主持人作出的初步决定、行政机关作出的临时性决定或建议性决定，也构成全部案卷的一部分。
　　　　⑻形成正式的行政法规。听证主持人作出的初步决定、行政机关作出的临时性决定或建议性决定在当事人没有提出异议的情况下，即可成为作为行政机关最终制定的法规；行政机关也可以主动对听证作出的初步决定进行复议后决定最终制定的法规；而在当事人提出异议、行政机关在对案卷中所记录的异议的内容和理由进行充分考虑后，也可以进而决定行政法规的最终内容。至此，依正式程序制定行政法规的全部程序宣告结束。
　　　　⒉对正式程序的评价
　　　　通过上述对美国制定行政法规的正式程序的介绍，可以发现其具有三大特点：　　首先，制定法规的正式程序中最主要的内容，不局限于听证会的举行，而是严格按照听证案卷制定法规的程序。也就是说，案卷排他性原则在是该程序的核心，这一点必须强调，因为广泛存在的一个误解是，正式程序就是听证程序；而在听证程序已经渗透到行政领域的各个方面的美国，这显然是不符合实际的。
　　　　案卷排他性原则是正式听证的核心，是对当事人在听证过程中陈述已方意见和批驳不利于已的事实的权利的最根本的保障；同时也是法院对行政机关的监督的重要根据，法院据此可以更加容易地审查行政决定是否有足够的法律依据、是否符合法定程序、是否有足够的证据支持。案卷排他性原则的存在还有助于行政机关在作出决定时，能够不屈服于外界的压力和影响，因为不论这些影响来自哪个方面，都不可能记录在案卷中，因而不能作为裁决的依据。如果行政机关的裁决不以案卷为根据，听证程序就成为一种纯粹的欺骗行为，毫无实际意义可言。
　　　　其次，美国的正式法规制定程序中，听证会结束后由听证主持人制定的初步决定以及行政机关作出的临时性决定、建议性决定等，具有重要的作用。事实上，行政法规的主要内容是基本上已经反映在这类决定中，有的甚至就是直接由这类决定转化而成的。
　　　　听证会结束以后，按说应该进入正式听证程序的最后阶段──决定程序。行政决定的特点是，这个决定以机关的名义作出，实际上是机关职员广泛参加下作出的。行政决定是机关的决定，不是个人的决定。机关决定的优点是可以利用职员的技术力量和经验，多方面的意见互相补充，能够提高决定的质量；缺点是对于决定无人负责，名义上作决定的人实际上不作决定，真正作决定的人对外界不负责任，有时，一个决定究竟由谁作出，往往无人知道。这样不仅不能发挥机关决定的优点，反面降低了决定的质量。因而有必要在正式决定程序之前，设立一个中介性的初步决定和建议性决定程序。由于这一程序步骤并不影响当事人的权利，且对提高行政效率、保障听证程序的操作有实际的功效，推荐行政机关在听证程序在加以适当运用是有益的。
　　　　最后，从美国《行政程序法》对行政立法的听证程序的规范模式看，行政立法的听证程序其实与行政程序中广泛适用的裁决程序中所适用的听证程序具有同样的内容，这又是美国《行政程序法》在立法技术上的一大特色，由此也可以看出，行政立法的听证程序实际上与适用于具体案件的行政裁决的立法程序并不二致，由此也提醒我们，完全可以将一般行政程序中适用的、已有经验可循的具体行政行为中的听证程序，转而运用于属于抽象行政行为的行政立法活动中，这样做的直接便利在于，我国的《行政处罚法》已经规定了具体行政行为（指行政处罚）中适用的听证程序，这对于简化立法听证程序在我国的确立、消除人们因不了解而产生的畏难、抵触情绪，无疑将直到良好的促进效果。
　　　　　㈡非正式的行政法规制定程序
　　　　⒈非正式程序的基本内容
　　　　从美国《行政程序法》的条文看，非正式的行政法规制定程序并不是不包含听证程序，而仅仅是指不必须根据听证的记录制定法规的程序，这一程序又被称为“通告和评论”程序。因为该程序主要包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节，其中最主要的环节是通告和评论。
　　　　美国《行政程序法》规定，制定法规的建议必须在联邦登记上公告。公告的内容包括：说明公开制定法规程序的时间、地点和性质；指出建议制定法规的权力的法律根据；建议制定的法规的全文或主要主要或者说明法规涉及的主题和问题。②这个程序阶段称为“通告”程序，美国《行政程序法》对适用该程序的例外也作了规定，限于篇幅，我们没有引用。
　　　　美国《行政程序法》规定，在发布本节规定的公告以后，立法机关应对有利害关系的人提供机会，使其参加制定法规的程序；通过提供书面资料、书面意见、允许口头的或非口头的提出论证等方式。在考虑了提出的有关的意见以后，机关应在其所采取的法规中，简单说明其所制定的法规的根据和目的。③上述程序通常被称为评论程序，即面向社会接受公众评论意见的程序。而其中实际上包含有举行听证会的内容（即以口头的方式提出意见和论证的方式），以及其他能够取得同样效果的替代方式（如提供书面资料、书面意见或以非口头的方式提出论证等）。此外的关键，在于行政立法机关对所提出的意见是否在实际上予以考虑（即行政机关是否真的“听”了），而不应拘泥于是否有口头的听证会的形式。从行政机关从提高行政效率的角度讲，在法律没有规定其必须采用正式的法规制定程序时，当然有理由这样做。
　　　　⒉对非正式程序的评价
　　　　可见美国制定行政法规的非正式程序实际上是揉合了立法公开制度、立法听证制度以及专家立法制度三个方面的内容。而美国联邦绝大部分法规是根据非正式程序制定的。由此可见，立法听证制度并不完全是一种孤立的立法形式，而在建立在现代立法理论基础之上的诸多立法制度的集中体现，同时这也说明，立法听证制度的确立，也不能仅以单独某一立法制度的起动为已足，而必须协调其他诸项立法制度的发展同步进行。这固然增加了该制度确立与实施的难度，但却正是立法制度现代化过程的内在规律。而作为一个立法制度相对落后的国家，我国在这方面恰恰具有后起之秀的优势，即只要我们能够通过对各国立法制度发展的历史及其逻辑的合理性有一个完整准确的认识，则完全有可能在借鉴各国成熟经验的前提下，结合我国的具体情况，通过富有预见性的立法决策，越过各国立法发展过程业已经历的摸索阶段，直接建立适合我国国情的先进的行政立法制度，并以此为契机全面提升我国立法制度的发展水平和立法活动及其成果──各种规范性文件的──的立法质量。这正是我们研究并倡议在我国建立立法听证制度的初衷。
　　　　　三、我国建立立法听证制度的可行性
　　　　在我国听证程序业已走过初期的学术研究阶段，成为正式适用的法定行政程序。1996年3月17 日通过的《中华人民共和国行政处罚法》标着听证程序在我国的正式确立，听证程序成为最正式的行政处罚的调查程序，是在听证主持人的主持下、在行政调查人员和案件当事人均在场的情况下，最充分地听取当事人的陈述与申辩的调查程序。
　　　　我国《行政处罚法》所规定的听证程序的内容还比较简单。该法规定的听证程序主要由以下步骤构成：⑴当事人应当在行政机关告知其要求听证的权利后三日内提出要求听证的的请示；⑵行政机关决定听证后，应当在听证举行七日前将举行听证的时间、地点通知当事人；⑶听证一般应公开举行，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件外可以不公开举行，当事人可以要求就自己的案件举行不公开的听证或公开的听证，是否允许，由行政机关裁决；⑷听证应当由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为听证的主持人与本案有直接利害关系的，有权申请听证主持人回避，是否允许，由行政机关裁决；⑸当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人作为代理人，代表其参加听证；当事人委托代理人的，应当向行政机关出具委托权证；⑹举行听证时，先由行政机关负责调查本案的调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；然后由当事人进行申辩并对调查人员提出的事实、证据进行质证；⑺听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章；听证笔录是听证结束后行政机关负责人及其指定的人员对案件作出处罚决定的依据。此外，《行政程序法》特别规定，当事人不承担行政机关组织听证的费用。显然，举行听证会的费用应当由行政机关从国家财政中列支。
　　　　既然我国业已在具体行政裁决程序中建立了听证程序，并已开始适用，则我国完全可以根据美国《行政程序法》的立法经验，通过规定一个与具体行政行为中的听证程序基本相同的抽象行政行为的听证程序，而在我国行政立法领域建立立法听证制度，进而将行政立法听证制度推广到其他规范性文件的立法程序中，从而建立我国完整的立法听证制度。
　　　　建立我国的立法听证制度应注意的几个问题是：首先，从听证制度确立的角度看，听证制度的确立可以分两步进行，即先确立行政立法听证制度，这一步只需移植行政处罚中业已适用的听证程序并稍加改动即可；在此基础上将立法听证制度推广及于国家立法和地方法规的立法程序中。两步走的方案比较符合国人一贯的做法，但实际上未必能够显现其所要表现的稳妥，因为，各国立法听证制度实践的事实证明，该制定已经具备了完整的形态，完全可以直接通过类似《立法法》，实施全面的法典化的移植，而径行在我国建立全面的立法听证制度。从我们自身研究的角度出发，对此似乎没有什么太大的风险。因为立法程序毕竟仅仅是程序而已，程序设计得好，可以提高立法的公正性和质量；程序设计的不好，对立法的实质内容的影响并不大，何况象听证程序这样的程序中，最终的决定权还是由立法机关牢牢控制的，更不会出现会么“闪失”。
　　　　其次，听证程序的设计中应保障听证主持人的权力。这不仅表现在其对听证会程序的控制权力、采纳证据的权力等，最主要的是提出初步决定的权力。行政听证是行政决定的基础，但听证会结束以后，如果听证人员不写出一个中间性的报告，决定裁决人员可能完全不考虑听证案卷，听证可能流于形式，不发生真正的作用。因此，在设计得比较完善的听证程序中，一般赋予听证主持人一定的决定权力，并将听证主持人制作初步决定或建议性决定作为必要的程序阶段。
　　　　第三，应将听证程序的建立与专家立法制度、立法公开制度的建立结合起来。听证会所要求的听取当事人的意见，不是随便地去听取任何一个人的意见，而是听取代表当事人利害关系的专家的意见。如何最广泛地吸纳专家作为当事人的代表是立法听证程序实施效果的最关键性的决定因素。
　　　　最后，在听证制度建立的过程中应当区别正式程序与非正式程序的区别。正式的、包含听证当事人全部听证权利的听证程序，是一种类似法院审判活动的司法化的行政程序，需要花费大量的时间和金钱。对于听证程序的适用范围不算太广，仅以涉及当事人重大的财产利益为限的时期，这种程序尚可应付。但听证程序的适用范围扩张以后，要求听证的事项繁多，数量巨大，行政机关就会不胜其烦，无为招架。要求行政听证程序全部采取正式的听证实际上不可能。在这各情况下，正式的听证不仅影响行政效率，而且加重财政开支，不一定符合公共利益。虽然当事人的利益在正式听证时得到充分的保护，但问题的迅速决定符合行政利益，也符合当事人的利益。而且行政机关在非正式听证中所节省下来的经费，可以用来扩大对当事人的服务和福利，符合当事人本身利益。
　　　　基于上述原因的通行的作法是，采取灵活的、适合案件具体情况的听证形式。根据具体案件的性质，听证会可以是介于正式的听证到非正式的会谈之间的各种形式。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利。是否具备这两种权利是区别公开程序和非公正程序的分水岭，虽然正式听证中的某些环节，在非正式听证中可以省略，这两个环节在一切听证中必须具备。