成都三官堂妇幼保健院:对当前中国粮食安全问题的若干思考

——对当前中国粮食安全问题的若干思考
赵晓峰
摘要：当前和今后一个相当长的历史时期，国内粮食供需市场面临着严重的结构性失调难题，国家粮食安全问题不容乐观。现有的粮食直补政策因为潜存的政策实践悖论，难以化解粮食市场的结构性失调问题。因此，我们认为在农业经营上应该鼓励发展以生态农业发展为导向，以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为依托，以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，以构建农业保险体系为保障，以加大国家宏观调控力度和财政支农力度为支撑，夯实农业经济发展基础环境的经营模式，努力确保留守村庄的青壮年农民能够获得与外出务工农民均等的劳动报酬，从根本上打破农业经营上存在着的低水平的均衡状态，从而保障粮食供给的持续稳定增加。
关键词：结构失调 粮食安全 政策悖论 农业经济模式
2006年下半年以来，世界粮食市场价格出现了短期内不可逆转的上涨趋势，主要粮食品种的价格屡创新高。2007年，国际市场上小麦、大豆、玉米价格分别上涨112％、75％、47％，过去３年小麦价格上涨了181％，食品价格整体上涨了83％。今年3月份国际市场粮食价格更创下历史新高，小麦、大豆、玉米和大米价格与上年同期相比分别上升137.5%、79.2%、36.4%、66.6%。目前，国际市场稻米价格达19年来最高点，小麦价格创28年来新高[1]。全球粮食市场面临严重的供给危机，主要粮食出口国纷纷限制粮食出口的规模和数量，导致主要依赖粮食进口的国家出现了严重的粮食供给危机，威胁着国家的政治社会稳定。
在这种形势下，中国的粮食安全问题更加引起人们的关注。虽然中国的粮食产量在最近几年出现了稳定的增长趋势，国内粮食供给在短期内还不存在明显的问题，但是国家也加紧了对粮食出口的控制力度，危机意识一直存在。而且，从长远来说，中国的粮食安全问题并不乐观，供需结构性失调的矛盾将会长久存在。
一、当前国内粮食供给市场面临严重考验
中国是一个人口大国，粮食安全是压倒一切工作的重中之重。最近几年，我们曾先后到河南、湖北、山东、安徽、吉林、辽宁等多个粮食主产省份进行调查。实践经验说明，当前中国主要粮食产区的农田经营大多处于一种低水平的均衡状态，农民种粮的积极性在经历税费改革之后的短暂上涨之后已经开始回落，粮食供给不足的矛盾将在未来相当长的一段时间内长期存在。
1、现有的土地制度和流转办法不利于土地的规模化经营。连年的“中央一号文件”都提出要鼓励农民在现有的土地制度基础之上加快探索通过土地经营权的流转实现土地的适度规模经营的呼吁，各地也都在实践中尝试探索通过组建农民土地股份合作社或鼓励土地向种田大户集中的办法来实现土地的适度规模化经营。然而，就实践的效果来看，现有的土地制度和流转办法还存在诸多与土地的规模化经营诉求不相适应的地方，比较明显的有两个：一是30年不变的家庭联产承包责任制将分散的土地固化到单个的农户家庭，人均“一亩三分地”的户均水平本身已经不能满足规模化的发展要求，而且还进一步的零碎化，每户的土地分散到多个零散的地块，难以集中起来；二是当前的土地流转是在农户相互之间进行的，是单个农户对单个农户，信息不对称导致的交易成本非常大，流转承包合同不规范，违约事件多有发生。而且即使单个种粮大户转包了上百亩土地，土地分布依然难以集中成一块种植，机械化的耕作依然面临难题。
2、瘫痪状态的农业基础设施增加了农业生产的成本和农田经营的风险。农村市场化改革战略启动以来，农业基础设施建设的投入力度一直都处于下降状态，农田水利设施建设越来越不能满足农业生产的需要。税费改革以后，国家取消了共同生产费的征收，也逐步取消了农民承担着的义务工和积累工，而国家的财政投入还远不能满足农村公共品的供给需求，“一事一议”的制度设计大多都成了摆设，导致农田水利设施的维护和重建均面临困境。国家的政策切实减轻了农民的显形负担，但是瘫痪状态的农业基础设施却大大增加了农民必须承担的农业生产中的隐性成本。同时，随着全球气候的改变，旱涝、霜冻、冰雪等自然灾害发生的频率也在上升，进一步加剧了农田经营的自然风险。
3、长期的石油农业耕作模式造成土壤有机质的下降及对农药、化肥等生产要素的严重依赖。家庭联产承包责任制实施以后，分田单干的农民获得了经营土地的积极性，农药、化肥等石油化工类生产要素开始投入到农业经营领域，并在数量和品种上都呈现日益上升的趋势，这在中国农村改革三十年的实践中似乎已经成为不可逆转的农业经营模式。以粮食主产区河南省新野县为例，根据《2007新野统计年鉴》显示，1978年全县67.0千公顷的常用耕地面积施用化肥折纯量4180吨，1980年农药施用量530吨，到2004年该县常用耕地面积减少到65.9千公顷，化肥施用折纯量达到三十年来的最高点99131吨，2005年化肥施用折纯量也达到三十年来的最高点2684吨，即使不计常用耕地面积的减少量，单纯计算化肥、农药的施用绝对量，两者在三十年的时间里也分别增长到当年施用折纯量的23.72倍与5.06倍。石油农业是以资源的高投入、高能耗为基础的，是以农药、化肥等生产要素的不断攀升和土地的日益板结为代价的，而长期地施用农药、化肥就会像新野县的统计年鉴显示出的数据那样造成农业经营的恶性循环，形成土地对这些生产要素的严重依赖，而且还会造成土壤有机质含量的下降。据有关部门对全国10个省的调查分析，目前土壤有机质含量比上世纪90年代初下降了0.35个百分点[2]。这就必然导致在这种农业经营模式中，粮食要想保持现有产量并有所增加必然需要不断地加大农药、化肥等高能耗生产要素使用的品种和数量。
4、生产资料价格上涨幅度过快、过大，增加了农田投入的显形成本，抑制了农民的投资积极性。从去年开始，物价上涨的压力越来越大。具体到农业生产上来说，化肥、柴油、农药等生产要素的价格都出现了快速增长的趋势。以我们在河南的调查资料为例，尿素的价格从2007年7月份的80元/袋左右，已经涨到了115元/袋；复合肥的价格从2006年的70～80元/袋，经过2007年7月份的110～125元/袋，进一步上涨到现在的170元左右一袋，一年多的时间翻了一番还多。其它的生产要素价格也都有不同幅度的上涨。生产资料价格的大幅度上涨远远超过了国家粮食补贴款上涨的幅度，极大地增加了农田投入的显形成本，抑制了农民种粮的积极性。粮食主产区的很多农户在农田经营上开始出现了减少投入的趋势，在南方那些人均几分地的省份则出现了大面积的土地抛荒现象。
5、农村青壮年劳动力的大规模流动造成农田经营中人力投入呈现出严重的老龄化趋势。按照温铁军教授2006年的估计，在当今中国13亿人口中约有8亿劳动年龄人口，其中约5亿在农村。5亿之中已有至少2亿成为非农就业劳动力，其中有1.2亿离开家乡外出流动打工，加上随带人口，合计大约1.8亿“流动农民”，占总人口之比约为15%[3]。根据近些年来，我们在全国各地的调查经验，在这些流动人口中，绝大多数都是年龄在16-45岁之间的青壮年农民。即使我们按照李强[4]教授在2003年的调查数据，在当时中国已经达到的1.4亿流动人口中，18～35岁的青年人口的比例超过70%，这也即是说，全国流动的青年人数在那时已经多达1亿之众。有调查表明，35岁以下的外出农民工占到总数的88%。农村青壮年劳动力的大规模流动造成农田经营中人力资源投入方面出现了严重的老龄化趋势，老龄农民自身也缺乏足够的精力和能力管理好农田，大多都是出于一种朴素的对土地的感情而勉力经营，使农田经营在粮食主产区从表面上看还处于平衡的状态，没有出现大面积的抛荒现象，但事实上已经处于一种低水平的投入均衡状态。
在上述五个制约粮食供给增加的因素中，前四个限制了农田的规模化经营程度和单位面积的农田经营效益，使粮食生产成为成本收益比非常高的投资领域，在务农收益远远低于外出打工收益的情况下，进一步加剧了农村青壮年劳动力的外流，导致农业经营中生产要素包括人力资源和农药、化肥等的投入处于一种低水平的均衡状态，再加上全国可耕地面积的持续减少，给今后一段时间国内的粮食安全带来了巨大的隐患。
二、国内粮食需求上升压力将长期存在
与国内粮食生产面临增产困境同时，国际、国内的粮食需求却依然旺盛，呈现出必然的上升趋势，粮食市场供需结构的失调将在不久之后逐步突显。
1、城镇人口比重不断加大和城乡居民消费结构变迁带来粮食需求量的持续增加。1985年，全国城镇人口占总人口的25%，到2005年增长为43%。如果在今后每年城镇人口的比重增长一个百分点，到2020年就会达到58%，而且还会继续上升，城市人口的增加会带来粮食纯消费量的增加，增大粮食供给的压力。此外，中国人口的（其中城镇人口更为突出，但整体来看，城乡居民的消费数量差距正在逐步缩小）食物消费结构正在发生重要转变，即从以粮食为主的消费型转到粮-肉、鱼并重（相似西方式）的消费型。80年代初，城市人均约为21公斤（1981-1983年三年平均），农村人均10公斤，城乡之比为2.1；到近几年，城市人均肉类消费量是31-32公斤（2003-2005年三年平均），农村人均19公斤，城乡之比为1.7。一般来说，畜牧业的发展需要更多的饲料，而饲料又主要来源于粮食。按照黄宗智[5]等人根据《全国农产品成本收益》数据匡算的结果，2003年全国饲料耗粮1.5亿吨，2005约1.7亿吨，而且未来一段时间内饲料粮大概还会有1亿吨的增长空间。虽然秸秆养殖等新技术可能缓解饲料压力，但是对粮食需求的压力始终存在。此外，城乡居民对瓜果、蔬菜等的需求也必然会呈上升趋势，这都会占用有限的农业耕地，间接影响全国的粮食产量。
2、生物能源的发展需求不断提升，带动粮食需求量的上涨压力增大。最近几年，以石油、天然气等为代表的国际能源价格不断攀升，驱动许多国家不得不开始寻找新的替代能源，这间接导致2000年以来，全球生物燃料快速发展。2000年，世界生物燃料乙醇和生物柴油的产量分别仅为180亿升和不足10亿升，到2006年分别达到了380亿升和60亿升。从2006年开始延续至今的这一轮粮价上涨，最重要的驱动因素就是生物能源的发展。当前，国内部分省份也已经在国家的大力支持下开始实施利用生物能源来替代石油、天然气等不可再生能源的发展战略，对粮食及其附带品（秸杆等）的需求开始增加，虽然国家当前采取了严格限制利用粮食直接转化生物能源和利用可耕地生产可转化作物的政策措施，但是一旦国际市场石油、天然气等能源的价格居高不下，国内对大规模开发利用生物能源的压力也就会与日俱增，进而也就会带来国内市场粮食需求数量的不断增长，进一步加剧粮食供需矛盾。
三、悖论中的粮食补贴政策难以解决粮食供求结构失调难题
按照流行的说法，国家实施粮食直补政策是因为国家的粮食安全受到了威胁。当时全国粮食总产量由1998年的10246亿斤经过5年递减，到2003年只有8613亿斤，减幅达到16%，粮食耕种面积也连年减少，全国粮食播种面积已由1998年的17亿亩降至2003年的15亿亩以下，导致粮食的市场供给结构发出了危险的信号[6]。而中国是一个人口大国，一直以来国家都高度重视粮食安全和粮食自给问题，迄今仍在贯彻粮食省长负责制度。因此，粮食供给市场的大幅度变化必然引起党和政府的高度警惕。
从粮食市场供给信号变化的角度来阐释国家实施粮食直补惠农政策有一定的合理性，但是解释力仍然显得不够充分。最近南方农村报的系列讨论（详见南方农村报2008年3月13日到4月份的系列报道）就说明粮食直补政策在实践中的成效并不显著，国家的战略意图并没有得到完全体现。这主要表现为两个实践悖论：
1、国家设计、贯彻落实粮食直补政策的战略意图是保护农民的种粮积极性，稳步提升粮食产量，保证国家的粮食安全。但实践效果证明，至少是在部分地方的农村地区，粮食直补并没有提高农民种粮的积极性，粮食增产的效果并不明显，类似“先进县五华：种粮直补于事无补”[7]的现象并不少见。
2、粮食直补政策志在提高农民收入，缩减城乡居民收入差距，使农民能够更多地享有改革收益。实施效果却是农民发出了“农田丢荒严重，政府须予重视”[8]的呼吁，城乡居民收入差距在这几年里也在继续拉大。
悖论的出现证明粮食直补政策并没有达到理想的效果，也说明单纯的粮食直补政策并不能有效解决潜在的深层次的结构性矛盾。结合近些年来的调查经验，我们认为，税费改革以后，农民的人均纯收入基本上保持着稳步增长的态势，粮食亩产量也出现了程度不一的增长幅度，农民对生活的满意度也呈现出增长的趋势。不过，农民收入的提高更多依靠的是工资性非农就业收入的增长，粮食产量的增长依赖的是良种补贴带来的粮食作物新品种的大规模推广激发的短期科技效应，“撒胡椒面式”的粮食直接补贴对之并没有显著的功效。
基于此，笔者认为，粮食直补政策实施的实践悖论说明我们不能单纯从国家粮食安全与农民增收的角度来考虑政策设计的战略意义，必须寻找潜藏在政策背后的深层原因，为之寻找更合适的解释框架。
农业是一个弱质产业，市场角度展开的经济学分析往往难以与农业实践的本质相符合，这在一定程度上已经成为学界的共识。我们认为，要想真正认识国家政策，还必须关注国家政策实施的社会基础。
上个世纪九十年代末期，中国乡村社会出现了治理性危机，乡村债务累积，群体性事件增多，基层政权组织灰恶化，稳定的背后潜藏着深层次的矛盾。李昌平“农村真穷，农民真苦，农业真危险”的呼吁引发了社会各界的关注，三农问题在世纪之交迅速成为一个显性问题受到党和政府的高度重视。税费改革以及由此倒逼而来的乡村体制改革风起云涌，一举扭转了国家在农民心目中的形象和地位。紧接而来的大规模财政转移支付更是避开乡村基层组织以直补的形式“普撒人间”，进一步增强了农民对国家的好感，增强了政府在民众心目中的合法性。
无独有偶，最近统计资料显示，2007年农村居民幸福指数再次超过城市居民。仔细阅读相关统计指标，农村居民社会保障满意度（3.18→3.0分）、社会治安安全感（3.63→3.21分）都有一定幅度下降；对自己未来社会竞争力信心（3.01→3.24分）有较大提升，业余娱乐生活满意度（3.26→3.36分）略有上升，养老忧虑感（3.1→3.0分，分值越高表示忧虑感越强）有所缓解。从中我们可以发现，虽然具体性指标有升有降，但是降的指标多是政府干预较少给予实惠也少的方面，升的指标是近些年国家转移支付较多、农民得到实惠也多的方面。也就是说，政府因素是影响农民信心指数上升的主要原因，正如零点研究人员的分析[9]：“农村居民生活质量提升感更多地是基于对于政府的高信心和对于未来生活的高预期。”“民众高期望之下，政府如有高表现，才能有民众的高满意度。反之，则会是更大的失望和不满。”
因此，将“撒胡椒面式”的粮食扶助款直补到分散小农的政策行为不能仅仅从国家粮食安全的角度来看待，应该放到增强政府合法性，维护国家政治稳定的高度来解释。如果单纯从国家粮食安全的角度来看待，无疑良种补贴要比粮食直补到农户具有更大的政策实践成效。
此外，粮食直补政策的实施也标志着国家调整了处理与农民关系的方式，改变传统的“国家—乡村基层组织—农民”三角关系为“国家—农民”的直接关系，强化了自身直接与民众打交道的能力。国民经济连年的高速增长和国家财政收入的大幅度上升已经从根本上增强了国家把握全局的能力，结束了国家要依靠从农业中提取有限剩余来支持工业发展的历史，完成了国家政权建设的提取任务。在这样的背景下，国家必然要考虑恰当地处理与农民的关系，借助国家财力，加大财政转移支付来直接打造国家与农民之间的新关系模式，一方面加强国家与民众的直接联系，提升自身的合法性；一方面逐步地重塑农民观念和农民行为逻辑，培养现代国家公民。也就是说，良种补贴和良种推广可以从国家粮食安全的视角来解释，而粮食直补千家万户的政策实践更好的阐释视角应该放到国家政权建设视野下的“国家与农民”关系的调整和现代公民规则的塑造上，只有这样才有更强的解释力。
综上所述，悖论中的粮食直补政策难以解决粮食供求结构失调难题，良种补贴以及顺带而来的良种推广也只能在短期内发挥增产效益，要想维护国家的粮食安全，化解潜在的市场供需结构失调难题还需要继续探讨更好更具有长远效果的粮食政策和发展路径。
四、国家粮食安全与农业经济发展诉求的相关思考
一方面是农田经营处于一种低水平的均衡状态，粮食供给缺乏长期稳定的增长基础；一方面是粮食需求的持续增加，粮食市场供需结构失调的潜在危机将长期存在。悖论中的粮食直补政策难以化解粮食市场上的这一结构性失调难题。而且在当前的这场很有可能将长期存在的世界性粮食危机的影响下，国际高粮价大幅度回落的可能性极小，低代价的粮食安全时代可能一去不复返了，国家对此应该有清醒的认识。
我们认为从维护国家粮食长期安全，提高农业经济效益的角度出发，在当前和今后相当长一段时间内在农业经营上应该鼓励以生态农业发展为导向，以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为组织依托，以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，以组建农业保险体系为保障，以加大国家宏观调控力度和财政支农力度为支撑，夯实农业经济发展的基础环境，努力确保留守村庄的青壮年农民能够获得与外出务工农民均等的劳动报酬，从根本上打破农业经营上存在着的低水平均衡状态，保障粮食供给的稳定增加。
1、以生态农业发展为导向，走农田的可持续经营模式。石油农业长期发展的恶果已经出现，一方面，它已经开始影响到食品安全，类似的新闻报道已经不是什么新鲜的事情。而在农村调查时，我们也时不时会听到农民自己都不吃不喝自己种植的农产品而将之全部用于销售，自己再去别的地方购买，或者是在耕地上有区分地种植有毒害与无公害的农产品分别用于销售和自家食用。可以说，食品安全已经到了必须引起重视的地步，城乡居民的消费观念已经不再单纯局限在解决肚子问题上，而是要有益于人体的健康；另一方面，土壤板结、土地肥力下降，以及农村环境污染问题也日益凸显，部分地区的乡村居民已经开始引用深层地下水就是农村环境污染的例证之一。2007年中央一号文件明确提出“加快实施沃土工程，重点支持有机肥积造和水肥一体化设施建设，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥。扩大土壤有机质提升补贴项目试点规模和范围。”2008年中央一号文件继续强调要“加快沃土工程实施步伐，扩大测土配方施肥规模。支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。”可以说，党和政府已经看到石油农业发展的弊端，认识到重视和发展绿色生态农业的必要性和紧迫性。国家应该借此机会进一步地将发展生态农业提到当前中国农业整体发展战略的更加重要的位置，将生态农业的发展看作是当前农业经营模式调整的方向。
2、以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为组织依托，加快探索在现有的土地制度框架内实现土地规模化经营的方式。现有的零碎经营的土地模式严重限制了土地的规模化经营，应该将土地的所用权实化到村民自治组织，或者也可以组建新的村庄范围的土地信托合作社，使举家外出务工的农户或者家庭缺乏劳动力的农户以及其它不愿意耕作土地的农户都可以在土地承包期内将土地返还给村民自治组织，或者是委托给土地信托合作社，并从中领取一定的土地收益补偿。不管是村民自治组织，还是土地信托合作社都只是一种组织依托，借助它可以将农民的土地给集中起来，重新规划并整理成片，然后组织可以自己经营也可以重新发包给种粮大户经营，变先前的“农户——农户”的直接对接模式为“农户——村民自治组织或信托合作社——农户”的模式，有效解决土地不能集中起来规模化经营的难题。两者的唯一区别是土地村社所有权实化后的村民自治组织具有土地转包经营的垄断权，任何单个不能或不愿继续耕种土地的农户都必须将土地返还给村民自治组织并领取补偿金，种粮大户也必须从村民自治组织那里转包土地；土地信托合作社则以农户自愿为基础，委托与转包的实现都以农民自愿选择为前提。
3、以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，鼓励土地使用权的流转。通过组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织，那些外出务工或者是家已在城市但是依旧保留农村承包地的人以及那些有机会从事非农就业的农民就可以以土地承包期限内的使用权为抵押，从资金互助组织内获得必要的贷款，更专注于自己的事业。农户的贷款可以在资金互助组织的中介保证下由农户还款，也可以由农户直接以土地流转报酬委托农民资金互助组织逐年地间接返还贷款。此种手段既有利于实现农户土地使用权的流转和土地的规模化经营，也能够确保资金互助组织的资金安全和入股农户的股金报酬，能够将农户手中闲散的资金其中起来，更好地用于农村经济社会的发展。
4、以组建农业保险体系为保障，解决土地规模化后的经营风险。近些年来，禽流感、猪瘟、旱涝及雪灾等自然灾害频繁，农民的生产活动遭受到了巨大的损失，对建立农业保险体系的诉求也不断增强。如果要实现土地的规模经营，经营大户的抗风险压力必然会进一步的加大，对农业保险的需求将更加的迫切。所以，要保护农民种粮积极性，保证种粮农民的收入，使农民能够放心进行生产结构的调整就必须建立农业的保险机制。
5、以加大国家宏观调控力度和财政支农力度为支撑，夯实农业经济发展的基础环境。国家的宏观调控主要表现在两个方面：一是有效抑制生产资料过快增长的态势，降低并稳定农业经营成本；二是与国际粮食市场接轨，有步骤分阶段地提高粮食保护价和市场价格，保证种粮农民的收益。此外，还要加大国家财政支农力度，扶持以生态农业发展为导向，以土地村社所有权实化后的村民自治组织或土地信托合作社为组织依托，以组建土地经营权可以抵押贷款的农民资金互助组织为手段，以组建农业保险体系为保障的农业经营模式，鼓励土地的规模化经营，夯实农业经济发展的基础环境，努力确保留守村庄的青壮年农民能够获得与外出务工农民最起码是均等的劳动报酬，使那些愿意经营农业的青壮年农民精英可以在农村获得发展的机会，走规模化、区域性专业化和可持续的发展道路。
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来源：三农中国      来源日期：2008-12-30       本站发布时间：2008-12-30