笨拙怎么读音:国家预防腐败局模式探析

    “国家预防腐败局不会采用香港廉政公署模式，也不会采用新加坡贪污调查局模式。”3月28日，全国人大代表童海保对记者说，“香港廉政公署和新加坡贪污调查局都是以打击为主，而国家预防腐败局是以预防为主。”
    童海保在检察机关工作了27年，1998年开始担任基层院的检察长，2007年2月11日转任安徽省马鞍山市金家庄区人大常委会常务副主任。因为连续三年向全国人代会提交《反腐败特别法》、《廉政法》等议案，童海保与中纪委、监察部的关系比较密切。对中纪委、监察部的重大举措，童海宝自然是非常关注。
    此前，有媒体报道说，国家预防腐败局将采用香港廉政公署运作模式。“长期在反腐败一线摸爬滚打，和阴暗面、和社会腐败分子打交道”的童海保认为，国家预防腐败局的运作模式不是香港廉政公署模式，应该是“中纪委模式”。他对“中纪委模式”理解是：把纪委、监察、检察，甚至于武警，各种力量组成在一起，对腐败形成一种泰山压顶之势。
    童海保的观点到得了中央党校教授王贵秀的认同：“一个国家的国体、政体不同，所采取的模式就不会完全一样。目前我们的反腐败格局是纪委牵头，由于纪委与监察部门合署办公，因此绝大多数腐败案件都是纪委先查，构成犯罪的移送检察院。在中国，各级纪委成了反腐败的重要力量。”
   “国家预防腐败局不一定按照香港廉政公署模式。”武汉大学法学院教授周叶中分析说，“由于中纪委和监察部的专门性不够、职权不够清晰、定位不明确，因此才成立了国家预防腐败局。这是一种制度创新，不会有现成的模式可遵循。”
    “许多媒体报道说，国家预防腐败局的首选模式是香港廉政公署，这都是猜测性的推断。”一位研究腐败问题的专家说，“据我了解，现在还没有可以拿来就用的模式，许多事情还在探索中。”
    这位专家的说法，得到了国家预防腐败局课题组一位专家的认可：“整个机构是循序渐进的，没有现成的模式，可以根据发展需要逐步调整完善。国家预防腐败局可能要突破中纪委和监察部现有的一些职能。”
    而最高人民检察院职务犯罪预防厅厅长郝银飞则认为，应当总结我们以往成功的实践经验，借鉴境外一些国家和地区的成功做法，建立符合中国国情和中国政治架构的预防腐败机制。所以，“成立国家预防腐败局，我双手欢迎”。

机构编制已定

    “在中央严格控制编制的情况下，批准成立国家预防腐败局意味深长。”课题组一位专家对记者说，“因此，这也要求，国家预防腐败局内部设置要符合精简机构的原则，不搞‘大而全’，它需要一支精干、有战斗力的队伍。”
    据记者了解，中央批准的国家预防腐败局是一个副部级单位，人员编制30人，下设两个正厅级办事机构。其中一个厅负责调查研究、制定政策法律，主要是针对容易发生腐败的行业、部门和领域，进行专门性的调研，并提出整改措施，重点关注国家机关；另一个厅负责综合业务。目前，有关部门正在确定首任局长人选，一旦局长人选确定，国家预防腐败局将于今年“五一”前正式挂牌。   
    这位课题组专家对记者介绍说，因为是“国家局”，所以预防腐败局这一机构应该放在国务院下面。而根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定，国务院下面的机构主要分为四类：一是国务院组成部门。目前是28个部委，包括中国人民银行和审计署。国务院组成部门的设立，要由总理提请全国人民代表大会决定（在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人大常委会决定），预防腐败局不在这类机构之列。二是国务院直属机构。目前有18个局，譬如国家税务总局、国家统计局、国家林业局等，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能。此类机构的设立，由国务院决定，无需全国人大批准，国家预防腐败局归入此类机构的可能性较大。三是国务院事机构。目前有4个，国务院侨务办公室、港澳事务办公室、法制办公室、研究室，这类机构是协助总理办理专门事项的行政机构，国家预防腐败局不会在此机构内。四是国务院组成部门管理的国家行政机构（国务院部委管理的国家局）。目前有10个：信访局、粮食局、烟草局、海洋局、邮政局、外汇局等，此类机构不是主管部门的内设司局。目前，国家预防腐败局归入此类机构的可能性较小。
    “这样的机构设置表明，国家预防腐败局与监察部虽然一个是副部、一个是正部，但在国务院内的序列上是‘平级’的，互不隶属。但国家预防腐败局就如同监察部一样，也应该是与中纪委合署办公。监察部与中纪委合署办公后，虽然机构列入国务院序列，但编制却列入了中共中央直属机构，因此，国家预防腐败局的机构序列虽然在国务院，但人员编制却是中央直属。这也是国家预防腐败局的特殊之处。将来的格局是：中纪委、监察部、国家预防腐败局三家合署办公，三块牌子，一套人马，由中纪委统领。”这位专家说。
    清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明介绍说，由于中纪委在反腐败方面的强势地位，加上目前中纪委和监察部合署办公的体制，三家合署办公后，国家预防腐败局的实际领导者仍然是中纪委。
    “中纪委牵头，并具体领导，国家预防腐败局才能更好地开展工作。”课题组一位专家说，“从全局考虑，今后还是实行联合办案的模式。不过，中纪委的有些工作要归到国家预防腐败局里面去。”
    记者获悉，中央编委确定的编制人数是30人，不包括局长、副局长。这表明国家预防腐败局可以从外面调入30人，凡是厅级以下国家公务员都有资格调入。人员如果不够，可以在中纪委内部调剂，而无需中央编委批准。
    “目前，中纪委下面有8个室，分片包干，有管地方的，有管中直机关、国家机关的。其中审理室和巡视室是副部级，再加上监察部、国家预防腐败局，中国反腐败机构的规格相当高，这也看出执政党预防和打击腐败的决心。”一位专家分析说。

十六字工作方针

    今年“两会”前夕，中纪委副书记干以胜高调宣布成立国家预防腐败局消息后，引起了国内外舆论的广泛关注。譬如有媒体报道说，“这是中共中央第一次明确提出反腐败的战略方针”。
    “一些媒体的报道越炒越悬乎。”一位课题组专家颇为激动地对记者说，“不要对国家预防腐败局这一机构想象得神乎其神。目前的许多报道，猜测的多，想象的多。不要以为成立了国家预防腐败局，就对腐败分子一扫而光了，反腐败的形势依然很严峻。”
    对这位专家的说法，清华大学公共管理学院廉政研究室副主任任建明颇有同感。“现在不仅是媒体在给国家预防腐败局这一机构拔高、戴高帽子，一些专家学者也给戴高帽子，显示出了学界的浮夸风。”任建明对记者说，“每当一个新的机构成立的时候，媒体总是把老百姓的期望提得很高，过几年后没那么好，老百姓就很失望。因此，浮夸风要不得。更不能停留在概念炒作上。”
    “预防工作不要指望一投入了就有成效。”一位预防专家对记者说，“预防工作功德无量，但效果不是立竿见影，也许这辈子预防，下辈子见效果；这一任预防，下一任有效果。”
    这位预防专家用十六个字概括了国家预防腐败局的工作方针：标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。“原来是八个字：标本兼治、综合治理；《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》颁布后，又增加了后面的八个字。”
    “以前是注重治标，现在注重治本。成立国家预防腐败局是治本的一个重要标志。”这位专家认为，“我们不能否认以前的治标。以前反腐败以查办大要案为主，也是必要的，打‘大老虎’赢得老百姓的信任，稳定社会，有很大贡献。其实，由治标到治本，是一个渐进的过程，不是说一下子就治本了。由治标到治本，在十五大的时候就提出来了，江泽民同志先后10次在中纪委发表讲话，提出从源头上治理腐败。十六大以后，胡锦涛同志也多次强调，依靠制度惩治和预防腐败。”
    根据十六字工作方针，中纪委副书记干以胜给国家预防腐败局的职能进行了四个方面的界定：一是加强对干部的教育，使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性；二是加强制度建设，不断提高反腐倡廉工作的制度化水平；三是加强对权力运行的制约和监督，包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督；四是加强反腐败国际合作，认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。
    “在对党员干部进行廉政教育的问题上，我们应该反思教育投入与产出为什么极不匹配。”说起这个话题，任建明慷慨陈词，“多数情况下，我们都是认认真真走过场。台上讲廉洁，台下搞腐败，言行不一造成了双重人格。有些教育，违反了教育的规律，使教育者和被教育者都产生了逆反心理，结果教育的作用越来越减弱。因此，希望国家预防腐败局在这方面有所创新，实行大宣教格局，改变目前这种落后的廉政教育方式。”

预防工作难度相当大

    记者在采访中了解到，预防制度性腐败是国家预防腐败局的一项重要职责。
    “国家药监局腐败窝案、上海社保基金腐败窝案，都是制度性腐败的典型。”中央党校教授王贵秀说，“腐败现象多发与我们的体制和制度有关，现在的问题是一把手的权力太大，且不受监督制约。腐败分子未落马前，在主席台上讲反腐败问题一套套的，有人写了一本书叫《腐败分子论反腐败》，很有讽刺意味。因此，预防腐败的关键问题是要有一个好的制度，正像小平讲的那样，预防腐败要靠制度，好制度使坏人变成好人，坏制度使好人变成坏人。一个人本来好好的，但一到这个体制里面就得干坏事，否则就会被挤出来，这才是问题的关键。”
   “许多腐败现象的发生与我们的制度有关。”说起制度性腐败，腐败问题专家任建明还是颇为激动，“制度性腐败的例子真是太多太多了。譬如，今年‘两会’上，有政协委员提出，许多地方政府修建豪华办公楼，书记、县长的办公室动辄100多平方米，而国家明文规定，书记、县长的办公室不得超过20平方米。问题的根子在我们的财政预算制度上，政府可以随时增加和修改预算。中国银行哈尔滨分行河松街支行主任高山，出逃加拿大之前，十几次到加拿大考察出逃地点和路线，来回费用全部在银行报销，这与我们的报销制度有关，只要一把手签字了，不管干什么，都可以报销。现在，许多地方政府自己都不知道一年在职务消费上花了多少钱。举一个大家都熟悉的例子，中央电视台‘让世界了解中国’栏目报道的，中美两地的市长互相邀请对方访问自己的城市，美国市长表示她没有访华的费用，而中国的市长表示他可以给报销一切费用，包括来回机票、住宿、吃喝等。”
    “北京每年的交通罚款有15个亿，怎么用？有无漏洞？”任建明说，“河南某地政府一分钱没有就盖大楼，按照规定，必须有充足的资金才能建楼，不知道有关部门是怎么立项审批的。所以，一些政府一直在违法，说严重点，就是行政诈骗。”
    任建明认为，正因为我们的许多腐败是制度性的，所以才会出现三任交通厅长、三任中级法院院长“前赴后继”落马的现象。而国家预防腐败局的一个职责就是从改变制度入手，譬如改变预算制度、报销制度，来预防腐败。当然，国家预防腐败局的预防工作主要是针对组织，针对制度、体制和机制，一般不针对个人，不针对腐败个案。简单说，一是审查政府部门及其他公共机构的已有规章制度是否存在缺陷，是否被严格地执行；二是研究存在腐败机会的体制的改革或制度建设。以治理政府官员腐败为例，打击就是查办官员腐败的案件，教育就是强化官员的廉洁理念，预防就是研究行政体制改革。
    “制度预防的难度相当大。”一位反腐败专家举例说，前几年，国务院审查各部委的行政审批权，一些部长就带头讲情。而减少行政审批，首先要从国家部委“砍”起，一些部委视审批权为“命根子”。制度性预防还涉及各级政府，难度可见一斑。
    任建明也认为，预防的难度要比查个案的难度大，“查案，中国历来就有这个传统。举个例子，查案是把一个钉子钉在墙上，而预防就是把一块砖头钉在墙上。”
    “所以，要赋予国家预防腐败局特殊的地位、特殊的权力。”这位反腐败专家认为，成立国家预防腐败局不是规划一下，出台一些政策就了事，要动真格的。国家预防腐败局要很大的独立性，有办案职能，可能要突破目前中纪委、监察部的职权范围，赋予新的职权。

检察机关预防实践具有借鉴意义

    自2000年以来，检察机关就设立专门机构，开展了职务犯罪的预防工作。近年来已取得了显著实效，尤其在技术预防领域，探索建立了面向社会的行贿犯罪档案查询系统，已于去年1月1日开始运行，普通老百姓皆可凭身份证免费查询。由于系统录入了1997年以来建设、金融、教育、医药卫生系统和政府采购部门五个领域的行贿犯罪数据，许多人可能要面临这样的境遇：一次行贿——案底可查——信誉扫地——逐出市场。这个行贿犯罪档案查询系统受到国际反腐机构的高度关注和肯定。此后，医疗卫生等行业和领域，也仿照检察机关的做法，搞起了“黑名单制”。
    郝银飞认为，对腐败犯罪打击是非常必要的。但能举一反三防止犯罪的重发、继发则更具价值，更为重要。树立现代预防理念，以非刑罚的手段，综合运用预防措施，以善制恶，促人向善，防止小错酿成大错、小案坐成大案，避免、减少腐败犯罪的危害、损失，是对机构组织和公职人员的最好爱护和保护。预防工作探索性、实践性极强，隐性绩效强，不是一投入就能见成效，成果往往是预期的，或间接的，不能一蹴而就，而要长期不懈地努力。香港廉政公署就是秉承“防范胜于打击”的理念，三十余年持之以恒，毫不松懈，才打造成相对廉洁的地区。他们的做法和经验值得借鉴。
    据最高人民检察院预防职务犯罪厅职务犯罪预防处副处长、中国犯罪学研究会预防处副处长许道敏博士介绍，美国的廉政机构，除了检察机关、联邦调查局等反贪污机构外，美国法律还设立了几个比效特殊的廉政机构。1921年颁布的《预算和会计法》决定成立直接向国会负责的审计总署，以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查，约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为。根据《政府道德行为法》，在人事管理局内设立廉政公署，1989年该署成为独立机构，直接受总统领导，并向总统和议会报告工作，该机构的主要职责是管理政府各级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。而1978年颁布的《监察长法》规定在政府的各行政机关内设立监察长办事处，这是联邦行政机关内部强化防贪肃贪措施的重要规定。
    而任建明则认为，中国是《联合国反腐败公约》起草、缔约国，公约第二章的“预防措施”中不仅对缔约国开展预防腐败工作的原则和义务提出了要求，还明确提出缔约国要设立“一个或多个机构”来承担各项预防职责。

腐败的范畴得以拓展

    据课题组一位专家介绍，国家预防腐败局成立后，相配套的一些政策和法律将相继出台。
   “中纪委正与有关部门联手共同制定《廉政法》。”童海保对记者说，“因为我连续三年提议案，建议全国人大制定《反腐败特别法》，后来全国人大常委会和中纪委、监察部发函给我，表示将把反腐败方面的专门法律列入国家立法规划。”
    据记者了解，《廉政法》将列入下届全国人大立法规划。其实，《廉政法》早已进入领导层视野。早在2001年7月，中纪委、监察部就组织召开了《廉政法》专家学者论证会，对该法的名称、内容、适用对象、反腐败专门机构的构建等问题进行了研究论证。同时，还将《中国廉政法律制度研究》申报了国家社科基金项目。2003年初，中纪委第二次全会提出“要健全反腐倡廉法规制度，抓紧制定国家廉政法”。2005年1月，中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，其中明确指出，要加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律。
    中央党校教授王贵秀认为，“建立一个伸手必被捉的制度，官员个人财产申报制度是关键。”王贵秀希望，借成立国家预防腐败局的东风，中国应尽快建立反腐败的“阳光法案”。
   “从去年查处的12名省部级高官来看，腐败的概念和范畴得到了拓展。”一位研究腐败的专家介绍说，“譬如邱晓华、王守业、刘志华等高官，中纪委都是从他们的生活作风开始立案查处的。把官员的生活作风纳入中纪委视野，这样就把腐败的概念和范畴拓宽了。”
    以国家统计局原局长邱晓华为例，重婚本来是刑事自诉案件，属于“不告不理”，但他养了两个老婆，还生了孩子，单凭个人工资怎么生活？所以他收受了别人22万元，只是还没来得及“为他人谋利益”就被查处了。
    “除了腐败的范畴得以拓展，反腐败的关口也明显前移了。”这位专家举例说，“一些省部级官员腐败案件，涉案数额动辄超千万，作案时间长达十几年，而且是一边作案，一边升官，虽然是个‘大老虎’，但代价太大了。所以，反腐败的关口必须前移。一旦发现倾向性、苗头性问题就谈话，一有问题就查处，这才是反腐败的理想模式。”