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物业小区自治创新:业主代表大会制度的理论和实践的探讨 文/郭卫建 《社区治理的多元视角：理念与实践》

标签： 物业  小区  业主  社区  业委会  分类： 社区自治 2009-08-18 16:03
图：物业小区自治创新：业主代表大会制度的理论和实践的探讨 文/郭卫建 摘自《社区治理的多元视角：理念与实践》一书， 主编： 陈幽泓 副教授 (社区自治探讨之三） (点击:206) 
    郭卫建 2009-07-31 18:24:38 发表于焦点房地产网-谈房论市-业主之声论坛
    标签: 物业  业主  小区  

物业小区自治创新：业主代表大会制度的理论和实践的探讨
-- 以北京上地西里为例 （郭卫建注：本文承蒙 陈幽泓 副教授修改）

摘自《社区治理的多元视角：理念与实践》一书，主编： 陈幽泓 副教授，出版日期：2009年5月13日。书号 978-7-301-15170-9


内容提要：
本文分析了物业小区业主自治的基本要素、目标、及业主自治的模式。分析了业主自治的基本模式的制度缺陷。 介绍了上地西里物业小区业主自治的实践和制度创新：建立业主代表大会制度和实现业主自治与居民自治的有机结合。 分析了业主代表大会的权力设置原则及启动全体业主共同决定的门槛设置原则，从理论上对业主代表大会制度能否保护和发挥全体业主的权利进行了探讨。

关键词： 业主自治 上地西里 业主代表大会制度 理论和实践
　　　
Title: Self-governance Innovation in residence-community:
Theory and practice of homeowner’s representative organization
- Taking Shang-di-xi-li living-community as an example.

Author: Guo Weijian, Senior Engineer
Unit : Shangdi Xili Homeowner’s Representatives Committee
Research Area: Self-governance of urban residence-community

Abstract：
This article analyzes the basic elements, target, and the different ways of self-governing in a residence-community. The basic-way of self-governing is explained and its disadvantages were analyzed. The innovation of the practice and the self-governance system in the residence-community of Shang-Di-Xi-Li were introduced, and the key points are: Establishing the homeowner’s representative organization and the merging of the self-governance of the homeowners and the self-governance of residences in the same community. Analyzes the principal of power-setting of the representatives and the threshold-setting of initiating the voting procedure of all the homewners, and explored the point of whether the representative’s organization can better protect and make use of all the homeowner’s rights.



Keywords: self-governance of the homeowner, Shang-Di-Xi-Li, Representative of homeowners, Theory and practice.

一、物业小区治理的基本模式
“物业小区”是城市社区中的一种类型。 “物业小区”就是一个在一宗地上规划、开发后形成的居住区域和管理区域所组成的“物业管理区域”。 法律规定，一个“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素”，其划分的“具体办法由省、自治区、直辖市制定”。（《物业管理条例》2007 第九条）。

作为居住区域和管理区域的物业小区治理中的两个要素可以概括为：人和物，即作为产权人的业主和业主的共有财产 (参考下面的图1)。我国《物权法》与《物业管理条例》等法律文件通过规定物业小区中的业主对住宅专有部分享有所有权，并对专有部分以外的共有部分“享有共有和共同管理的权利”，授予业主在物业小区中的自主治理权利（Self Governance）。由于共有部分是不可分的，全体业主共同行使共有和共管的过程就是业主在物业小区中的自主治理活动的具体体现。综上所述，可以将物业小区中业主自主治理活动定义为全体业主通过法定的程序和民主的协商和决策机制、选择适宜的物业服务模式、对共有财产进行管理使其财产保值和升值的行为。具体而言，又可以将这一活动行为分解为两个层面的工作：第一个层面是建立业主组织，建立业主对于小区共有财产和共同事务进行共同管理的讨论和决策机制和规则；第二个层面是选择具体的物业服务模式。

在第一个层面，业主共同管理的组织结构模式，根据对法律规定的理解，有两种基本模式，以及在此基本模式上的发展创新：

基本模式：

业主大会＋业主委会员：国务院《物业管理条例》规定的模式，是目前已成立业委会的大多数物业小区采用的模式，其中，业主大会是权利主体和决策机构，而业主委员会执行业主大会决定的事项。

全体业主直接决定各项事宜：一般认为，这种方式适合微型物业小区

发展创新模式：

全体业主共同决定（或业主大会）+ 业主代表大会 + 业主委员会：由全体业主共同决定（或业主大会）来表决重大事项。业主代表大会决策其它较重大事项，业主委员会为业主代表大会的执行机构，如北京的上地西里小区。 上海的一些小区也成立了业主代表机构。此外，还有一些小区试图建立区（因开发周期形成的区域）为单位或楼栋为单位的业主委员会

在第二个层面，业主需要选择对共有财产管理服务的模式，现在主要有：

委托管理 -- 包干制或酬金制， 是大部分小区采用的方式
自管模式 -- 近年来逐渐出现，一般认为适合小型物业小区， 如北京的品阁小区
混合管理 -- 将物业服务活动分割，部分自管，部分委托专业公司，其余委托一个物业 服务公司，如北京新世纪小区
信托方式 -- 将业主对共有部分财产的“物业管理权”定义为“物权”后将其作为信托财产的标的物所建立的物业管理服务模式，采取这一模式的有北京的郞琴园小区

无论采取何种模式，业主在物业小区自主治理中只有把上面两个层面的活动都做好了，才能达到治理所追求的目标。在这两个层面的活动中，第一个层面是第二个层面活动的基础，如果不能建立起广泛参与、可持续的业主组织、不能建立起有效、公正的决策机制，就不可能建立起有效的物业管理服务模式，也就不能达到小区中的人――业主和其他居民安居乐业、物业保值增值的根本目标。






二、物业小区治理的困境—基本模式下的制度缺陷
作为基层群众自治组织的业主组织，虽然同居委会一样，也是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但居委会由于作为是政府行政管理的末梢，成为政府在小区的“准行政组织”，其功能主要是完成各级政府分派的任务，因此，居委会作为组织的规范化程度是相当高的，居委会的成立组建和活动资源从来不是个问题。而业委会正好相反，面临“集体行动的难题”，其组织成立的数量很低，完全需要依赖业主个人的参与意愿、组织能力、对法律法规和政府行政方式的了解程度以及克服种种困难障碍的坚持性，其现实后果是，业委会成立非常难。 全国的众多物业小区中，成立业委会的只占小部分。 在首善之地北京，从《物业管理条例》2003年9月实施到2007年10月，目前全市3200个住宅项目中，成立业主大会和选举产生业委会的只有574个，成立率仅为17.9% 。(市人大常委会副主任赵久合：关于检查《物业管理条例》执行情况的报告， 2007年10月30日，http://www.bjrd.gov.cn/27925/2007/11/28/243@17142_11.htm （2008年09月06日），第9段)。更进一步，即使成立了业委会，开展工作更是难，导致已成立业委会的小区，多数业委会工作开展不起来。由于对作为自治组织的业委会缺少有效的监督机制，业委会可能也变成即当运动员又当裁判员，将全体业主的意志变为自身的意志，把法律规定的执行机构变成事实上的决策者。例如，业委会应执行业主大会决议，但是业委会可以将表达自己意志的议题和决议程序都经由自己控制导致失去业主的信任或支持。但是，更为突出的难题是，即使业委会想要充分体现全体业主的意志，通过召开“业主大会”来决策，在当前1000户为规模的小区，仅就组织理论中的“管理幅度”而言，其会议召开的全部过程是非常难的，更不用说业主要依法通过民主程序来表达意志，在当前我国的民主“初级阶段”情况下，在物业小区治理的实践中，经常是或者得不到足够的参与程度因而达不到法定票数、或者是面临冲突和危机因而各方都不遵守程序规则甚至已达成的协议，因此导致业主要对小区事务做出决策事实上很难。

物业小区治理存在业主组织的种种危机。例如根据2001年至2005年，中国人民大学“社区治理”课题组的调查数据显示，业主与物业公司发生过严重纠纷的社区占到了80%，其中产生肢体冲突的占37%。（陈幽泓等多中心学派30周年学术会议，美国印第安纳大学，论文《New Trends of China’s Political Culture: From Economic Changing to Social Democracy --A Case Study on Homeowners Self-Governance》）已经有许多小区，由于内外矛盾的激化导致最基本的物业服务不能提供，业主基本生活服务得不到保障。物业小区中这种矛盾的不断积累，如不能及时、有效、从根本上解决，将成为影响社会稳定的重大隐患，将阻碍我国基层民主的进程。

由于物业小区作为一个人类群体意义上的“社区”（Community）的规模不是因某种归属感和交往关系自然形成的，而是根据土地的规划开发和行政命令严格规定的，因此，房地产开发中形成的这样的“物业小区”通常都很大。物业小区的用地一般为15—20公顷，建筑面积约为15—20万平方米。在北京，根据和谐社区发展中心调查的初步数据显示，小区面积的中位数（medium）是11万建筑平米，小区业主专有部分面积的现值中位数约合9.35亿（取每平米均价现值的中位数8500元计算），户数的中位数是796户、楼栋为8栋 。（数据来源：《北京市物业小区业主自主治理能力发展研究项目》阶段调研报告（陈幽泓等 2008）。以上数据远远超过美国一个物业小区的一般规模（几十户），我国的一些小区的人口规模，比西主发达国家的一些普通乡镇规模都大，而物业小区业主/居民参预小区共同事务管理的意识还很低，民主意识需要相当时间的培育过程，这样小区的规模对于处于自治能力初级阶段的业主来说是一个巨大的挑战。

集会的困难：在这样一种社会大环境下，当前物业小区中的业主组织模式主要是按照国务院2003年09月01日实施， 2007年10月1日进行修订的《物业管理条例》设计的“业主大会＋业主委员会组织形式”。这种组织形式存在某种制度缺陷。作为共同决策者的业主大会，根据《条例》中的规定，业主大会的会议方式，“可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式”。 如前所述，对于中国现在的物业小区规模来说，业主不仅人数众多、成百上千的人很难召开集会，而且城市小区是一个“生人社会”，仅仅由于购买了商品房而聚集到一起，来自不同的行业、单位、地区，缺乏认同感和相当的组织结构，试图在同一时间把大多数业主集中到同一个地点开会，实际上是不现实的。因此我国规模在千户上下的物业小区，从《物业管理条例》实施到现在的近五年中，在全国范围内，没有一例以“集体讨论形式”成功召开业主大会的报道。这样规模的业主大会会议的召开，绝大部分（也可能是全部）采用的是“书面征求意见形式”。也就是说，业主大会会议的召开，几乎全部是“全体业主书面表决的形式”，业主想要深入具体地讨论小区中的问题，事实上就成为不可能，这是当前这种体制下的客观现实。

提议的困难：《物业管理条例》规定业主委员会只是执行业主大会的决定事项, 业主可以提议召开业主大会会议，条件是有20%以上的业主提议。但是，一个千户上下的小区，要收集200户左右的业主签名，对于松散的、缺乏良好组织结构的业主群体来说，是非常困难的。这样，事实上提议基本上也由业主委员会决定，这就相应的扩大了业委会的控制力、削弱了业主在共同事务的决定中的权利。

监督的困难：尽管《物业管理条例》中规定了业主的提议权和监督权，但是如何能够确保这些权利，特别是当业主与业主委员会发生意见分歧和冲突时如何处理，《物业管理条例》并没有提供解决的答案或途径，因此这些权利的行使实际上是没有制度保障的。

例如，当业主提出的议题与业主委员会的意见不一致时，或者业主对业主委员会不信任而要行使监督权时，根据《条例》规定，受理的机构还是业主委员会本身，这在制度上就是一种悖论，实际上使业主委员会成为既当运动员又当裁判员的角色。

作为基层群众自治组织执行“代表”的业主委员会上面没有行政“上级单位”，地方政府虽然负有指导的责任，但是作为一个外部监督者，作为相当有限，遇到滥权和不听规劝的业主委员会的作为，采取何种行动予以解决在实践中已经成为依法行政情形下政府部门的非常头痛和难于处理的问题。因此，对于小区物业管理事务，《物业管理条例》中业主大会/业主委员会构架设计的初衷是为了保护全体业主的权利，实际上却导致了每个业主都可以管，每个业主都管不了的局面。

从全国物业小区业主自治过去近五年的实际情况看，业主大会+业主委员会构架对于推动小区业主自治没有起到应有的作用，有必要对这种业主自治组织形式进行反思和改善。

笔者认为，一个好的物业小区的自治组织形式应具有的属性是：

能组织和吸引较多的业主/居民长期参预小区的治理；
能够进行有效治理，即在决策和执行之间具有合理的制度结构，使小区的治理活动达到不失公正、公平的情况下的有效运作，做到公平与效率的统一。

三、物业小区治理模式的制度创新――业主代表大会制度

（一）北京海淀区上地西里的制度创新实践
业委会/居委会交叉任职：北京海淀区上地西里是一个典型的商品房住宅小区，小区于1999年开始入住，常驻居民972户。2000年：由上地街道组建了第一届社区居委会，居委会主任和主要成员为街道办派遣，不是社区的广义业主和居民。2003年3月，由上地西里81名产权人代表，选举出第一届由9名委员组成的物业管理委员会（业主委员会）。2003年7月，在上地街道的支持下，上地西里小区的自治进行了制度创新，由上地西里居民代表（其中大部分也是产权人代表），直接投票选举出新一届居委会。居委会共有九名成员，全部为本社区广义业主。 9名居委会成员中有4名为在职人员（兼职担任居委会委员），有5名是物业管理委会（业委会）委员，交叉任职居委会。这种组合及交叉兼职，当时在北京市乃至全国，可能是首例。（陈丽安：《关于上地西里社区居委会选举的思考》, 载《现代物业》2004年第4期总第22期）。

构建了业主代表大会制度：2004年11月，按国务院《物业管理条例》的规定，原来的物业管理委员会（业委会）需要根据《条例》规定的方式重新选举组建，上地西里的业主选举出上地西里业主委员会，业委会由9名委员组成。不仅如此，上地西里小区的业主/居民采取了新的制度创新，在业主自治组织构架上，引入了业主大会的常设机构“业主代表大会”。

业主代表大会下设执行机构业主委员会和监督机构业主监事会。第一届业主代表大会，共有27名代表，作为业主大会常设机构的业主代表大会的负责人为主召集人1名、协助召集人2名，秘书和办公地点、联系电话与业委会共享。在业主共有财产管理决策上权限上，由《上地西里业主公约》授权业主代表大会对业主大会决定、决议事项之外的事项进行决策。

制度创新的可持续发展：2006年7月：上地西里居民委员会换届改选。由居民代表（大部分也是业主代表）选举产生新一届居委会。居委会有7名委员,全部为社区广义业主,并且居委会大部分成员担任业主代表。2007年8月，上地西里第二届业主自治机构换届成立。业主自治机构由39名业主代表、5名业主委员会委员、3名业主监事会监事组成。业主代表大会仍然设主召集人1名，协助召集人5名。上地西里新的《业主公约》和《业主议事规则》也提前与物权法对接。

自2000年至今的上地西里小区的社区自治，不论是从业委会业主自治的层面，还是从居委会居民自治的层面，都是比较成功的。这主要表现在如下方面：

绝大多数业主满意小区的物业服务。 小区生活环境、治安情况良好。在过去的4年中，没有发生业主之间、业主和物业公司之间的冲突。
构建了一套行之有效的小区自治制度，即业主代表大会制度。 业主代表与居民代表大部分重合，使小区的业主自治和居民自治有机结合在一起。
小区业委会与居委会关系融洽，相互配合，相互支持，在最大程度上为业主和居民提供了方便和服务。

总结上述成功经验，笔者认为，上地西里小区自治取得成效的关键因素有两点：

一是构建了以“业主代表大会”为基础的权力分立制衡机制，并且具有较好的操作性，形成有效率又不失公平的业主自治制度。二是实现了小区业主自治和居民自治的融合（见图2）。







(二)业主代表大会制度

对于大多数物业小区，如数百户到几千户规模的小区，笔者认为建立有限权力的业主代表大会业主自治组织，是一个较好的选择。业主代表组织的名称，可称为业主代表大会，也可称为业主代表会议，或其它合适的名称。从业主自治权利的角度，按照《物权法》的规定，如果能够得到多数业主的共同决定，一个小区完全可以根据自己的实际情况，如小区的大小、配套设施情况等，制定本小区的业主自我管理、物业服务的模式，在我国多样化的基层社会状态下，不应该、也不可能只有一个规定的通行模式。

有限权力的业主代表大会应具有如下两方面的特征(见图3)：

第一、以有负责人，独立运作的业主代表大会作为业主自治的核心。业主委员会为业主代表大会的执行机构。设立业主监事会，以实现更理想的监督和制衡。

第二、对于物业小区共有财产管理的重大事项，即物权法或其它国家法规规定的事项，或按物业小区管理规约能够启动全体业主共同决定的事项，由全体业主共同决定。 除此之外的较重要事项，由全体业主授权业主代表大会决策。日常工作中的具体事务，由业主委员会决定。






总结上述制度安排以及在上地西里的实践中显示的情况，业主代表大会制度在如下方面有利于业主自治：

（1）有利于使更多的业主有组织地、长期地参与小区的共有财产管理事务
业主代表大会一般要有几十名代表组成。 这几十位业主代表可以有组织地、持续地参与小区业主共有财产管理事务。 如北京市上地西里小区在2004年底成立业主代表大会，在过去近四年时间中，几十名业主代表有组织的、坚持参预小区的业主自治事务。

（2）有利于将业主自治与原有的以居委会为代表的居民自治有机联系在一起
根据上地西里的业主代表大会制度设计，业主代表大会可以是广义业主，这样，广大居民或者居委会成员，如果是本小区的广义业主，可以成为业主代表，参与小区的业主代表大会会议，以业主代表的合法身份推动和影响物业小区业主自治、物业管理事务的决策。 这样一种制度设计形成的组织结构格局，使得在同一个小区中的业主组织和居民组织相互交织在一起，而基层政府也可以通过居委会的作用，通过居委会这个桥梁，引导和支持业主自治的正常开展（见图2）。

（3）有利于在一个适当的组织制度框架下有效率的工作：能开会、能讨论、能决策
相比于一个小区的有数百和数千名业主组成的业主大会，几十名业主代表组成的代表大会，可以在统一时间经常参加会议，可以对议题进行较为充分的讨论，并且易于对议题进行表决和决策。 如上地西里的业主代表大会在过去三年多时间里，已召开过20多次会议，讨论和表决了60多项议题。

（4）有利于支持、督促和监督业主委员会的工作
有了业主代表大会，对于业主委员会、物业服务企业、开发商都是更加有效和有力的监督力量。这些机构都会认识到，业委会后面代表全体业主的是几十位业主代表，这是一股比业委会几个委员更强大和比几百、上千业主更专业的力量。仅就业委会的工作而言，从制定计划开始，到主要的实施过程，业主代表都能参与和决策，这使得业委会的工作是在业主代表全程知情，和一致同意的情况下进行的。这样，业主代表大会实在和具体地起到监督和督促业委会工作的作用。

（5）有利于协调业主之间的利益，防止业主出现大规模分裂
通过业主代表开会，把问题放到桌面上，大家充分讨论，可以让人们从不同的角度去认识理解同一个问题，也容易让人们理解持不同意见者的想法。 对问题讨论后，少数服从多数，如有必要，可形成代表大会决议。有争议的问题在业主代表大会上讨论解决了，从而不会使矛盾激化，或者激起业主与业主间的群体对立和大规模的分裂。

（6）有利于物业小区业主对共有财产管理的专业化和提升到更高的层次
物业小区建立了业主代表大会制度，可以推选有一定专长的业主成为业主代表，以提高对共有财产管理的专业化水平。 有了业主代表大会，形成了对业主委员会良好的督促和监督机制，在将来适当时机，可以考虑将小区业主委员会注册成法人。小区的共有财产可以注册在业主委员会法人名义之下。 达到这样的层面后，业主选择物业服务方式，改换物业服务企业，对小区业主共有财产的保值和管理，将更方便和更有效。

四、业主代表大会制度的理论探讨

尽管在实践领域，如上地西里小区这样的业主代表大会制度取得了较好的效果，但是围绕这一制度的质疑一直存在，围绕的核心问题就是业主代表大会是否侵犯或剥夺了业主的权利。要回答这个问题，笔者认为关键看两点：一是看启动全体业主共同决定门槛的设置，二是看业主代表大会权力的设置（详见图4中这两方面的设置）。







动议的设置：将启动业主共同决定的门槛定设置的合理是保证业主权利的一个重要方面。业主行使权力的根本是参与小物业小区事务的共同决定，其具体表现形式就是通过提议和表决的方式实施由全体业主共同决定（业主大会会议）的事务。在当前业主参与难的困境下，如果在业主代表大会的构架下，从制度设计上，把提议进行全体业主表决（召开业主大会会议）的门槛，及对全体业主表决议题（业主大会表决议题）提议的门槛定得适当的低，即等同于或低于业主大会/业主委员会构架中的规定，则业主的权力完全没有受到剥夺或削弱。相反，从制度设计上，可以增加业主代表大会提议进行全体业主表决（召开业主大会会议）的条款，进一步增强业主行使自己的权力。 如图4中的动议设计，其特点和原则是通过多方、多种途径降低启动业主共同决定、并设置某种制衡机制，业主启动动议的门槛比通常的20％大大降低，最低5％就可以通过业主代表大会的同意提出动议。10%的业主提议同时没有10%业主反对也可提出动议。但同时，要防止动议权不被滥用，如10％的业主提出动议但是另有10％的业主反对，则动议就不能启动，以起到制衡的作用，防止出现业主群体分裂。

表决权力的设置：关于业主代表大会的权力,从纯粹理论上讲，笔者认为可以设置成为下面五个层次中的一种：
（1）没有决策权，只起联络和决策支持的作用；
（2）只决策由全体业主明确授权的清单上的事项；
（3）可决策除《物权法》（或国家其它法规）明确规定由业主共同决定的事项之外的所有事项；
（4）《物权法》（或国家其它法规）明确规定由业主共同决定的一些事项，在实际运作中，不具有可操作性。 对这些事项，在限定适当的规模或程度后，业主代表大会可决策；
（5）可决策所有事务

如果业主代表大会的权力，是上面所列的 第 （1),（2),（3)中的一种，则业主代表大会没有侵犯或剥夺业主的权力。因为，一个物业小区如果没有业主代表大会，上面的第（1）、（2）、（3）项事务，往往是由业主委员会决策。由一个组成人员更多的业主代表大会决策这些事项，应该比业委会决策，更公正和公平一些。

关于第（4）种设置，处于一个组织运作的实际需要，业主代表大会的决策权的设置具有合理性。因为，在没有出台《物权法》实施细则前，当前《物权法》规定由业主共同决定的一些事项，在实际的操作中，基本上不可行。如《物权法》第七十六条（五）规定：“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金，需要全体业主共同决定。” 对于一个物业小区来说，如果每一项维修资金的筹集和使用，不论其数额大小，都要由全体业主来决定，显然不现实。截止到2007年4月份，北京市共归集商品住宅维修资金130亿元，但累计支用维修资金415万元，使用率仅万分之三，有的区县甚至未使用过一笔专项维修资金 (市人大常委会副主任赵久合：关于检查《物业管理条例》执行情况的报告， 2007年10月30日，http://www.bjrd.gov.cn/27925/2007/11/28/243@17142_11.htm （2008年09月06日），第12段)。 如果把业主代表大会的权力设置成上面的第（4）种，对于大多数中国城市物业小区来说，应是兼顾了公平和效率。 例如，上地西里小区业主议事规则对于上面所提的维修资金的筹集和使用权力设置为：年预算不超过10万（含10万）元人民币以下的筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金由业主代表大会决定， 超过10万元的由全体业主共同决定。（《上地西里业主议事规则》2007年8月http://blog.focus.cn/group/blogforum_detail.php?blog_id=20047820&msg_id=104596236 （2008年9月6日， 第三条，第五条）

如果把业主代表大会的权力设置成上面的第 (5）种，根据《物权法》的规定，即使有全体业主双三分之二（业主人数三分之二、业主专有面积产权面积三分之二）以上授权是否理解为对业主权利的侵犯，当前的研究者和实践者对此有不同的认识，需要进一步的理论和实践的发展，也是本文作者愿意在今后继续探讨的问题。

（全文完）

注： 本文作者 郭卫建 为 上地西里业主代表大会第一届、第二届 主召集人

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