后勤工程学院2017博士:政府在垃圾处理产业的作用

《中国城市环境卫生》2009年 第6期1-3页

熊孟清¹  隋军²

（1广州市生活废弃物管理中心510170  2广州市市政工程设计研究院510060）

摘要：从立法、执法、产业体系导入、作业参与和监管等方面强调了政府的作用。政府是垃圾处理的责任主体，是垃圾处理产业的推动者、引导者、规范者和监督者，同时也是重要的参与者，起着不可取代的作用。

关键词：垃圾处理,政府

中图分类号：X2

政府（指环境卫生部门）是垃圾管理的责任主体，垃圾处理产业化不代表政府不管垃圾处理，而是要求政府更有效地干预以更好地发挥市场功能，从而提供更优质的公共服务和资源环境产品。政府应完善法制，制定中长期垃圾管理规划，建立生态补偿机制，承担起规范、引导、监督和仲裁责任，实现垃圾管理法治化和最优化，同时，政府可以毫不避嫌地参与垃圾处理作业，满足社会需要政府提供优质服务的愿望。政府是垃圾管理法治化的重要主体，是经济激励机制和生态补偿机制的制定者和推动着，是垃圾处理作业体系构建的引导者，是垃圾处理作业的参与者。垃圾处理关系到社会经济的可持续发展，政府不可能也不应该成为垃圾处理产业的旁观者，不应存在甩包袱的任何幻想。目前有些地方政府以产业化为名，把产业化等同于市场化甚至私有化，行推卸责任之实，这将是环境卫生行业之大不幸，需要再三强调政府在垃圾处理产业中不可或缺的作用。

一、政府是立法者和执法者

政府有义务以法制形式明确垃圾处理原则和制度。中国采用宪法、基本法、综合法和专项法法律层次结构。宪法是根本大法，基本法统率综合发和专项法。对生活垃圾管理而言，基本法是《中华人民共和国环境保护法》，综合法是《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》和《循环经济促进法》，专项法包括《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水士保持法》等。为了保证法律有效执行，有关部门颁布了配套的规章制度和技术标准，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》及一些环境质量标准和污染物排放标准，这些法律法规明确了垃圾管理四大原则和六条制度。垃圾管理的四项原则：统筹规划、统一监督管理原则，减量化、无害化、资源化和产业化原则，污染者依法负责原则和依法惩罚污染环境的犯罪行为、防止以罚代刑原则；六制度是：公众参与制度、经营性服务许可证制度、环境影响评价和三同时制度、环境保护与环境卫生标准制度及行政强制与经济激励制度^[1,2]。

已颁布的法律法规对市场准入、主体行为规范、竞争秩序维护和宏观调控方法等方面给出了规定，但也应该看到，中国法律法规存在体系不完善、可操作性不强等问题，如环境权或环境容量这样的根本问题还无法可依；生态补偿的法律法规急需出台；垃圾排放权交易主体的法律定位及各方责任与义务也无法律基础；规定了准入门槛，却没有规定有序退去条款；即使分类收运与分类处理也无法规或标准可依；监督监测方面更是立法薄弱环节，一味强调产业化甚至市场化，却没有法规指导监管，后果自然是各行其是；又或是在具体项目的委托经营方面，投资者、经营者和管理者的权利、义务与责任也没有以法律形式确定，政府及其主管部门与投资者、经营者的法律关系也未明确。可见，综合法和专项法，甚至合同法都有待完善。这些都有待政府立法机关完善。

政府应依法行政。各级部门不仅要依照法定行为规则行政，还要依照法定职权和法定程序行政。一切违反和超越法律法规的行为，一切越位、错位和缺位的行为，一切独断专行和滥用权利的行为都要承担法律责任，体现了“权责对等”原则，便于推行问责制法制化，也有利于提高政府的责任心和危机意识^[3]。

目前，垃圾管理以行政强制为主，而疏忽了行政引导。采取强制性执法手段的同时，应重视行政引导的作用。环卫管理部门在其职能、职责或管辖事务范围内，根据法律法规精神与原则，制定周详的行政引导措施，形成执法事项提示、轻微问题警示、违法行为纠错和重大案件回访等制度，公告禁止性、处罚性和奖励性措施，并加强法律法规的宣传教育，引导公众积极参与垃圾管理法治化进程。有机结合强制和引导两种执法手段，有利于实现执法行为规范化、程序化和制度化。

此外，垃圾管理法治化的一个重要条件是降低法治成本。资源环境保护法律成为“软法”的根本原因在于依法行事的成本过高，无论公众法律意识多强，如果法治成本过高，法治化就难实现。垃圾管理者可以通过增加垃圾桶设置、提供经济适用的家用垃圾处理设备、设立社区废物回收站和发放环保袋等便民措施，降低法治成本，让公众体会到依法行事的便捷与实惠。只有将法治成本降低到公众可以接受的程度，才有可能实现垃圾管理法治化。

法律是解决社会活动中各种矛盾的首要渠道。以法律为准绳，把垃圾管理过程中出现的社会矛盾和经济矛盾纳入法律轨道，高效有序地处理处置垃圾，提高垃圾资源化利用程度，并防治垃圾及垃圾处理对环境的污染，建设可持续发展和人与自然和谐的社会。政府做为立法者和执法者负有重大责任。

二、政府是垃圾处理产业的导入者、规范者和参与者

政府是垃圾处理产业体系的导入者。政府是垃圾管理权掌握者，是垃圾管理的责任主体，加上垃圾处理产业主体及垃圾处理招投标市场没有形成，欲推动垃圾处理产业化，唯有政府强力介入，导入垃圾处理产业体系，方可能形成满足社会经济发展需要的产业体系。如果政府仰望自由市场壮大产业主体和完善处理体系，那将是梦魇一场：技术研发搁置，产业链割断，城乡服务质量差别日益拉大，同城化遥遥无期。

政府是垃圾处理产业环境容量和处理服务产品的价格审定者和监管者。垃圾处理产业的物质资源产品的价格基本可由市场机制确定，但环境容量（包括垃圾排放配额）和处理服务两种产品的价格却不能完全由市场确定，往往需要政府限价。这两种产品的价格应由政府在充分考虑资源合理配置和保证社会公益前提下，遵循市场规律，根据行业平均成本并兼顾企业合理利润而确定。

保障企业合理利润也是政府的重要职能。总体而言，垃圾处理行业是微利行业，虽然一些环节是有利的，可完全由市场机制调节，但有些环节甚至是无利的，需要政府财政干预。为了向社会提供优质服务，兼顾垃圾处理产业主体的合理利润尤其重要。政府应设计适宜财政补贴^[4]，或其他形式的补偿，以及提供补偿的最佳途径。

政府及其主管部门通过法定程序公开向社会招标以选择投资者和经营者。以特许经营为例，按《中华人民共和国招标投标法》，政府及其主管部门应首先向社会发布特许经营项目的内容、时限、市场准入条件、招标程序与办法，在规定时间内接受申请；随后组织专家进行资格审查和严格评审，择优选择特许经营授予对象，并在规定时日内在新闻媒体上公示被授予对象，接受社会监督；公示期满后，由主管部门代表政府与被授予对象签订特许经营合同。虽然政府及其主管部门必须依法行政，但整过特许过程中，政府仍是主导者，特许权多大、特许时限多长、准入条件如何等皆由政府及其主管部门制定（这里不难看出，企业退去条件没有限制，万一市场失灵，而公益服务却仍需提供，这是值得重视的）。

政府可以直接参与垃圾处理作业，而且，发达国家的经验表明，政府以公私合营模式参与垃圾处理作业更有利于提供优质公益服务。垃圾处理作业从弱到强需要政府参与的顺序是：收集、转运、分类、物质回收、二次原料开发利用、能量回收与利用、堆肥、卫生填埋、排放权交易。从应急管理角度考虑，政府应参与填埋处置作业，以保证市场失灵或垃圾产量异常情况下垃圾也能被妥善处置。垃圾排放权交易离不开政府规范和参与，排放总量控制和配额分配、配额价格审定和监管、二级交易市场限价、补贴与维护交易秩序等都需要政府主导与参与。

三、政府是垃圾处理的监管者

   垃圾处理的监管包括政府监管、企业化监管、非政府组织监管和公众监管等多种途径和形式，但政府或政府委托的公共部门的监管是目前重要的监管方式。

委托经营企业掌握着技术与运行数据等方面信息，在“逐利”的市场经济行为驱使下，这种信息不对称将导致道德风险和逆向选择问题更加复杂，如经营企业可能选择较低性能的原料，或偷工减料，甚至修改数据或偷排有害物等，有必要加强监管。监管实际上是一个激励规制问题，重点是设计出一套既能为经营企业提供适度激励，又能最大化实现社会公益的机制，规范经营企业的道德操守，消除信息不对称，并有机地融合政府与经营企业的目标，以提高经营效率和监管效率^[5]。

由此可见，政府是垃圾处理产业的推动者、引导者、规范者和监督者，同时也是垃圾处理作业的重要参与者，起着不可取代的作用。政府应承担起责任主体重任，确保垃圾处理产业协调有序发展。