列宁在1918经典对白:关于网络经济发展与监管形势的思考

关于网络经济发展与监管形势的思考
贵阳市工商局 陈晓玉

　　近年来，贵阳市网络商品交易市场快速发展。网站总数从2005年的2277个发展到2009年的6278个，其中，经营者网站从1220个发展到3733个。从市局电子商务处2009年巡查的96个网站看，经营者网站涉面十分广泛，从事有网络服务、文化传媒、娱乐游戏、建筑装饰、物业管理、商业贸易、医疗卫生等行业，网络经济已经成为贵阳市经济发展中不可低估的经济领域。随着我国网络经济的迅猛发展，各种因网络交易中利益冲突也十分突出，对网络交易进行规范势在必行。为此，2008年7月，国务院批准的国家工商总局新“三定”方案中，对网络商品销售及服务的监管成为新增加的职能之一。备受关注的是，国家工商总局有关领导提出对网络经济的监督，要采取“以网管网”的方式进行。如何开展对网络商品销售及服务的监管，是一个新课题。本人根据贵阳网络经济和网络监管的现状，综合考察有关省市网络监管的做法，提出以下思考：

　　一、几种网络监管方式的回顾

　　根据上网调查所得资料、部分市级工商局来筑介绍和贵阳市局开展上网巡查的探索情况看，自2005年以来，全国部分市级工商部门开展网络监管采取了主要以下方式：

　　（一）建立备案备查制度。全国大部分市级工商部门采取这种方式，如福建省泉州市工局制定了《泉州市工商行政管理机关互联网商务监管规则（试行）》和《泉州市互联网商务主体备案管理规定（试行）》，采取了以备案为主要方式对网络经营进行控制性监管，同时成立网络监督支队进行网站执法监管。2008年以来，泉州市工商局的监管主要是倡导网络经营主体向当地工商机关报备，申请在网络上合法经营权益的保护，同时工商部门采集“网店”信用信息，监督规范网络经营行为，查办不法经营案件。该年完成了1818家网络商户主体的备案工作，逐步建立“网络经济户口”，立案查处网络违法案件174起，案值达1200多万元，责令改正网络轻微违法行为225起。

　　（二）建立网站监管平台。一些发达地区的重要城市采取此种方式，如江苏省苏州市工商局网络监管网http://www.szgs.com.cn/、辽宁省大连市工商局网络经营监管工作平台http://www.dlgs-ebms.gov.cn/等等市级工商局网络监管网站。市级工商将网络监管网与电子政务网分开采用不同的域名和网址，其网络监管主要功能是放在对本市网站的备案和监督管理上来。江苏省苏州市工商局，在设置专门的监督管理网站的同时，主要力量放在对当地工商企业上门调查了解和企业主动上报网站备案相结合的方法进行备案登记。初期以执法人员实地巡查登记备案的方式为主，现在以企业主动上网备案为主，基本掌握了本市企业网站基本情况，建立起监管全市网络经营行为的基础性工作。

　　（三）建立网上巡查制度。西部地区中目前唯有贵阳市采取了此种方式，如贵阳市局电子商务处积极执行领导要求，制定了《贵阳市工商局电子商务处巡查工作规范》和《贵阳市工商行政管理机关电子商务监管规范》，工作重点是主要采取了上网巡查方式，每年以巡查96个网站的方式开展巡查，效果是查看解决小部分网站主体、行为、客体三个方面有否违法情况。

　　（四）传统监管网站方式。只在市场监督管理中发现有网上违法行为时开展监督管理，这主要是不少地区没有制定相关规范、没有专门的网站备案、没有建立网站监管平台，也没有开展专门的上网巡查办案。特别是西部地区，没有得到相关资料能显示成都、昆明等市工商局进行专门的网络监管。

　　二、网络监管效果的分析

　　（一）从发达地区看。福建省泉州市工商局采取三项措施：一是建立健全组织机构。泉州市工商局专设互联网商务监管大队，明确市、县两级检查支（大）队和工商所负责互联网商务监管的任务，形成三级监管网络。该局还抽调了一些熟悉计算机、法律、工商业务知识的执法骨干充实到监管大队、监测室和鉴证室（后来扩在为“泉州市工商局互联网商务鉴证监测中心”）。理清互联网商务的监管范围和职责，细化了监管原则、管辖权限、巡查方法、取证规则、登记备案责任单位和工作流程；二是采取以“网”治“网”的手段。与大专院校、科研机构合作研发了先进的“互联网商务监督管理系统”，突破了网络监管的科技“瓶颈”。该套系统具有三大“法宝”：搜索、比对、锁定监控，有效破解了当前网络商务违法发现难、取证难的难题。该系统拥有辖区网站数据库、互联网商务主体备案数据库，执法人员在网上巡查到一个网站或“网店”，可以通过信息库查询比对，确定其是否真实合法。一旦发现可疑迹象，立即将该网站或“网店”导入模块，建库登记，锁定监控。对于网络交易行为中常见的广告违法、商标违法等行为，该系统设定了违法行为关键字、词及其组合等检索功能，进行不间断地搜索。完备的数据库加上强大的搜索引擎，这些高科技手段将零散的“死数据”变成了有用的“活情报”；三是采取有效的监管执法机制。为确保规范监管，通过制定工作流程等工作，运用高科技手段提取客观、真实、合法的电子证据，将互联网商务监管工作流程固定化、格式化、规范化，逐步健全经营性网站的“网络经济户口”。并积极运用行政指导和网络监管相结合的手段，推进互联网商务市场诚信体系建设，及时制止网络经营违法苗头，督促互联网商务主体规范诚信经营，争取监管对象的理解，化解经营者的抵触情绪。泉州市工商此进行了大量投资主要用于开发出技术平台上。

　　地处经济较发达地区的苏州市工商局建立起独立域名的互联网监管网http://www.szgs.com.cn/（该局另外还建有工商电子政务网http://www.szsgsj.gov.cn/），同时结合传统监管方式——市场巡查，行成为良好监管态势。在苏州工商行政管理局网络监管网的主页上就有行政通告、网络动态、投诉咨询、网站注册、网站注销、网站变更、网站年检等主要功能，同时以网上备案、网上搜索、网上法规、网上投诉和网上公告等方式与经营者、消费者和浏览者进行互动。大连市工商局也采取了同样的办法设立独立域名的互联网监管网（该局也另外还有电子政务http://www.dlgs.gov.cn/），大连工商网络监管工作平台（http://www.dlgs-ebms.gov.cn/）设有监管首页、备案登记、网站资信、网站设诉、广告管理、网络法规、直销监管等主要功能。苏州市局在初期以执法人员实地巡查登记备案的方式为主，现在以企业主动上网备案为主，基本掌握了本市企业网站基本情况，建立起监管全市网络经营行为的基础性工作，监管效果比较好，投资也不多。

　　（二）从欠发达地区的贵阳市局看，着手监督互联网经营行为较早。从2004年起，贵阳市局电子商务处就开始探索互联网经营活动工作，在工作中明确三大工作思路：一是对贵阳互联网现状进行摸底；二是探索开展网上巡查和日常监管；三是制定贵阳市工商机关监管网络规范。2005年又制定了《贵阳市工商局电子商务处巡查工作规范》和《贵阳市工商行政管理机关电子商务监管规范》，并提出在2005年建立起监管平台，但因故没有实现。网上巡查工作却以每年巡查不到100个网站的方式累计到今，巡查了457个次。在查处网络经营违法行为方面。全市对涉嫌违法经营的45个网站主体进行处理，其中立案案件17件，简易处罚1件，共罚款134298元，责令改正12件，行政指导15件。并于2006年独立完成对全市2277个网站的统计分类调查。2009年从省通信监管局提供的资料显示，以企业名义备案的工商企业网站1431户，占全市网站总数的23.68%。在此基础上，大力开展了多方面的调查研究工作。对网络监管基本问题如监管主体、监管对象、监管原则、监督管辖、法律适用、电子证据、网站平台、巡查办案、市区联动等方面进行深入的研究。于2005年初在电子商务监管工作上提出了“摸清底数、构建平台、宣传法规、查处违法是工商局电子商务处的基本工作”，同时最早提出并要求在年内“开发或运用办公软件建立‘电子商务监管动态档案’，收录电子商务经营活动的基本情况，形成巡查、办案、统计、报表多功能的电子商务市场的专项监管系统”。2008年对网络经营活动及服务监管的调研，分别于2008年3月和4月提交了《贵阳市互联网市场的发展现状与监管对策》和《贵阳市工商局关于〈网络市场经营行为监督管理办法〉起草工作调研报告（草案）》，提出了工商执法机关监管互联网的四项基本目标应当是：促进贵阳市网络市场发展成为“信用为先、行为规范、交易活跃、发展壮大”的网上交易市场，实现网络市场监管“看得见”、“找得到”、“管得住”；提出六个统一认识：监督职能、适用法律、机构设置、区域合作、证据收集、技术运用；提出六项基本措施：“建立工商互联网网上监管平台，确保网站宣传或交易主体身份真实化”、“改进市局电子商务处职能，使电子商务监管与信息化建设工作同等重要”、“建立规范网络市场的工作机制”、“组织清理、巡查贵阳市经营者网站，查处互联网经营违法行为”、“加强探索互联市场监管的调研和网络执法人员的培养工作，创新工商网上执法”。

　　三、加快贵阳市网络监管的建议

　　（一）关于改进市局电子商务处职能问题。电子商务监管与信息化建设工作是两项不同且相互紧密联系的工作，我局信息化建设工作是电子商务处的主要工作，任务繁重且又必须确保，一旦信息化工作受到影响，将直接造成全市工商系统的工作瘫痪。而电子商务监管目前只是在探索阶段，很多必须要做的工作只能采取减少、紧缩、往后排的方式处理，难以确保电子商务监管。因此，要监管电子商务，就要使电子商务监管与信息化建设工作同等重要，谁也不能牺牲。因此必须改变目前一个专职两个兼职的监督管理岗的状况。我们认为，监管工作需要三个专职人员，同时配置必须的监管工具如车辆、手提电脑、摄影机、照相机等，以确保电子商务监管的正常开展。当然如果像泉州那样成立独立的监管机构，则监管更加符合网络经营内容综合性和网络经营表现形式独特性的实际。

　　（二）建立工商互联网网上监管平台。通过监管平台最能体现网络市场监管“看得见”、“找得到”、“管得住”的互联互动性监管功能和立竿见影的效果。一是新建“工商发展和监管网上企业网站”或改建现有的“贵阳工商红盾网”，目的是通过在网站中设立统一标准接口，将链接到企业所有办有网站宣传广告及经营信息进行自动搜索和提示网站问题，使工商执法人员及时发现并处理问题网站行为，发挥以“网”治“网”的功效。其方式是依据本局力量开发网上平台，运用工商网站权威性影响力和执法监管手段使企业按照工商设立的统一标准接口链接到自己的网站上，工商执法网站自动将经营者网站上宣传或交易的网页信息定时更新到本网站宣传或监控平台上，从而实现对企业网站信息自动搜索、巡查、提示问题网站，使工商执法人员及时发现并处理企业网站违法行为。对没有建立网站的公司和企业，可以主动申请获得工商网站平台企业宣传的网页，发挥运用工商网站宣传企业和工商对网上企业进行监管的双赢效果。这样方式是目前投入最少收效很大的方式，一些市级工商机关采取上述方式监管网络市场，已经取得很好的效果（如江苏省苏州市工商局）。二是将目前企业备案网站上的工商红盾电子标识进行改进，在电子标识下标明“此标识已经工商备案”字样，以便更好显示网站主体身份、地址、资信等真实情况，并能适用《反不正当竞争法》查处经营者网上乱贴工商红盾电子标识的行为，使工商红盾电子标识真正发挥身份认证的作用。

　　（三）建立规范网络市场的工作机制。在方式上已经不可能采用过去那种依靠审批、许可一套监管的方式，而应当使用更加合理合法的方式如备案登记、事后监管、使用新技术监管等方式。因此在工作机制及联动上，以市局电子商务为中心协调部门，承担制定相关监管制度、确定目标任务、开发相关软件、查办互联网大案、指导各分局（县市局）开展互联网监管执法的职责，注册、市场、商广、公交、消保等部门按照自身的监管职责，对网上企业宣传和经营行为进行监管，各分局县市局履行网上巡查、按地域或指定管辖的方式对网络市场进行有效监管。在外部，建立工商监管为主、指导协会开展经营者网站自律工作、协调相关执法部门执法办案、对行业代表性或有影响力的网站实行工作联系、组织有相关执法部门和代表性企业参加的电子商务发展与规范年会、通过新闻媒介宣传引导等多种方式并行的“互联”监督方式。对市内大型经营性网站、电子商务交易平台、社会影响大的行业和重点企业网站进行重点监控，预防重大安全问题和社会影响大的违规行为的发生。