美军陆战3师:对土地制度改革的几点思考

□ 国务院发展研究中心研究员 刘守英

　　在短短30多年里，中国成为世界第二大经济体和世界第一大出口国。而中国独特的土地制度，包括产权制度和管理制度，是创造这个经

济奇迹的秘密。
　　中国速度背后的土地管理制度
　　中国之所以能在资源稀缺的条件下，支撑起高速的工业化和城市化，核心是有一套独特的土地管理制度，可以简单表述为“权利二元、

政府垄断、非市场配置和管经合一”。这一套制度，不仅让我们避开了因土地稀缺性可能形成的发展短腿，而且让土地扮演了经济高速发展

的发动机角色。不管舆论对这一体制如何批判，过去30年它对我国社会经济发展的积极作用必须积极肯定。具体表现：一是土地支撑高速工

业化和出口导向工业的发展。地方政府以土地招商引资，地方财力补贴工业用地的成本来降低工业企业的生产成本，为工业的高速推进提供

便利。二是土地资本显化以后，助推快速城市化。城市用地实行有偿使用和经营性用地招拍挂政策，加速实现土地从资源、资产到资本的转

化，使地方政府的财政能够获得土地资本化的最大收益，实现城市投资所需要的巨额资金。
　　这一套制度还能用多久
　　这一套制度安排如果不主动改革，将不利于发展方式的转变。传统增长模式主要是靠出口和投资拉动，高投资、高出口必须与大量的资

源高消耗来匹配，土地的高消费表现得最为明显。在发展的早期阶段，由于资本稀缺和劳动力就业压力大，土地资源紧缺还没有那么大，环

境还有承受能力，我们采取传统的增长模式，正面效应是主要的。但是随着高增长的持续，土地资源难以为继，生产环境不堪重负，投资消

费比重拉大，增长与发展严重失衡，社会不公平加剧，外贸顺差拉大，国际收支不平衡加大，继续沿用旧增长模式，遇到的挑战会越来越大

，而靠土地来保证增长的机制也面临改变。
　　本届政府将转变发展方式提到一个空前的高度，但是，只要现在这一套制度安排，尤其是这一套土地制度安排还在，地方政府就将继续

沿用传统模式，就不会想办法转变发展方式。这一套制度形成的土地利用方式，如果不主动破解，将会妨碍社会科学发展，产生社会全面可

持续发展的深层次问题。地方政府靠土地抵押融资可能会对发展带来的风险已经显现，今年更成为全社会一个热点，这是因为一方面存在巨

大的财政和金融风险，另一方面经济发展和地方政府财政对土地出让机制的高度依赖，造成地方政府行为的扭曲。
　　当前土地管理制度面临的问题
　　第一，规划用途管制和所有制管制的关系问题。地方政府利用城市规划修编，将城市圈不断外扩，农民集体所有的土地通过征收变成国

有。用途管制在这一套体系下实际上是变成了软约束。要摆好这三者之间的关系，核心是国土规划工作。只有以空间和功能管制为核心的国

土规划，才能将这三者统一起来，才有所有制平等准入的问题。
　　第二，城市化模式的问题。目前事实上存在三种不同的模式：一是政府主导的城市化。政府通过征地、土地出让，通过房地产开发销售

，通过土地的抵押融资来进行城市的建设。这一套模式存在很大的问题，比如城乡接合部再这样推进，整个社会的成本会非常高。二是在政

府主导的城市化模式下，农民自发利用剩余的土地，自发的城市化模式。这一套模式解决了外地人口流入城市的居住问题，也实现了城乡接

合部农民参与土地其他收益分享。它的问题，是因为不在规划之内，完全是自发的，和整个城市规划体系完全是分割的。城市病的绵延，城

中村土地收益分配不公和农民强建房子，导致城市的无序发展。三是北京这两年一直在探索“政府主导，农民主体的城市化”。它的做法，

是政府主动通过规划的修编，将农民现有的发展空间纳入城市一体的发展空间，把剩余土地收益全部用来解决城乡接合部地区农民彻底城市

化的问题。
　　第三，集体建设用地进入市场的问题。对于这一问题，国土资源部与地方政府都在积极探索，当前需要尽快出台办法来规范集体建设用

地进入市场的规则。
　　第四，征地制度改革的问题。不能采取所有的建设用地进入市场都须征地的办法，要限制政府的行为。要逐步实行对失地农民土地财产

权的公平补偿，终期目标就是市场价格补偿。
　　第五，关于土地经营管理和体制改革的问题。进行整个管理层面的设计，建设可以考虑将国有土地的经营职能从现在的土地管理机构中

剥离出去。
　　一是地方政府的土地经营职能，不是再由土地管理行政机关来行使，而是由政府委派专门的机构来执行。可以参照国有企业改革的经验

，成立专门的国有土地的公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给他们来参与市场运作，或者转让出租或者入股负有保值的责任，并向

国家财政上缴土地财政收入。
　　二是规范国有土地出让收入的管理和监督使用，明确国有土地的经营收益，不能成为政府财政的当期盈余。土地经营机构获得国有土地

出让收入，应该进入与政府财产相分离的专门账户，有专门的机构统一管理。土地出让收入的使用，应该经过本级人民代表大会审批。