安卓ssr怎么使用:关于改革和完善征地补偿机制的思考

    新中国建立后，我国工业化、城市化发展在社会主义土地公有制度下，主要采取征收农村集体土地的办法使用土地；在社会主义计划经济体制下，建立起来的征地补偿机制是以人员的安置为核心，从未按照土地的真实价值以地价为核心予以补偿；改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，尤其是工业化、城市化的推进和提速，征地增量巨大，土地市场价值日益显现并急剧上升，建立在计划经济体制下的征地补偿机制早已受到质疑，并确在征地补偿工作中引发了大量问题和矛盾，加剧了征地拆迁补偿安置工作的难度，这说明我国现行的征地补偿安置机制确实需要加以改革和完善。现改革和完善征地补偿安置机制已纳入政府的工作议程，国土资源部关于部署开展征地制度改革试点工作的通知，把唐山、杭州、佛山、南宁、西安五城市作为完善征地补偿安置机制的试点城市。对此，笔者根据从事国土工作多年的感受和思考，对改革和完善征地补偿机制提出一些初浅的想法和建议。
　　一、现行征地补偿安置机制建立的制度基础
　　解放初期，大城市郊区土地经国家机关批准均属国有，分给农民耕种，发给"国有土地使用证"。国家建设需要时，收回土地使用权，给种地农民适当补偿，对农民在土地上的投资，包括房屋、林木等给予公平合理的补偿。
　　1953年12月5日，政务院颁发了《关于国家建设征用土地办法》，这是新中国最早的关于土地征用的法律文件。它规定了经批准征用的土地一律免交契税，土地属国家所有；土地征用过程中对农民采取移民安置的办法，土地补偿费按近三年或五年产量的总值给予补偿；地上附着物、房屋、青苗等均按公平合理的办法予以补偿；划拨国有土地不予支付土地补偿费。
　　1957年至1982年，政府部门及基层政府相继出台了一些政策规定，具有一定操作性和规范性。如1958年，成都市郊区人民委员会对征地有关事务和房屋拆迁及处理作出如下规定：
　　一、国家建设用地，房屋的赔偿费用一律发给公社，不发给本人，居民住房由公社安置；
　　二、对农民的茅坑、灶等不予补偿；
　　三、房屋拆迁后的旧材料，全部交公社处理，不得给个人；
　　四、农民私有的猪圈、牛圈一律补偿搬运工、折价交公社，不补偿拆迁费用。
　　五、农房的偏棚、草棚采取适当补助拆工的办法解决，不以房屋拆迁论处；
　　六、拆迁搬运工、干部误工，按每个工日1.01元计发；
　　七、拆迁户住房由接受乡、社挤出农民的房屋予以安置，不支付租金。
　　此政策一直延续至上世纪七十年代中期。由此可以看出，上世纪七十年代中期以前的征地均根据上述规定，对地上附着物一般不作补偿，人员安置均采用移民方式安置；七十年代中期至八十年代初期，征地则以付给被征地社队土地补偿费、支农经费或实物为主，而社队一般多将其用于社员住房的改造。
　　1982年8月11日，《国家建设征用土地条例》和《四川省土地管理暂行条例》正式颁布。其中《四川省土地管理暂行条例》第34条规定"用地单位不得与农村社队私下协商征地。"从而结束了用地单位协商征地的历史，开始了土地由政府职能部门统一征用。第37条规定："（一）土地补偿费为耕地年产值的5倍；园林地、鱼塘、藕塘、宅基地等土地补偿费为被征地生产队耕地平均年产值的5倍。（二）安置补助费为被征地年产值的3倍，最高不超过10倍的土地补偿费和劳动安置补助费标准。"第38条规定，蔬菜地人均不足3分、粮食地人均不足4分，按比例转非、转工。从而开启了对被征地人员的实质性转非、转工安置的先河。
　　1986年6月25日，《土地管理法》颁布实施，进一步将征地补偿费固定为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。在计划经济体制下，由于户籍制度和就业制度的极端重要性，农民转非、转工安置最易被农民接受，因而各地在实践中进一步强化了以人为安置重点的特点，这种轻补偿重安置的机制一致沿用至今，形成了我国征地的基本补偿安置制度。
　　2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出了按照征地区片综合地价进行补偿的办法，国土资源部2005年下发了《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，试图逐步以征地区片综合地价取代土补、安补的办法，实现征收土地的同地同价。但征地综合区片地价的测算和支付方式并未发生根本变化，体现的仍然是农用地的价值和成员权的权益。
　　二、现行征地补偿机制的缺陷和问题
　　（一）征地补偿没有体现农村土地的增值收益
　　《土地管理法》（1998年）规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。同时将土地分为耕地和其他土地，将征地补偿费分为土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》规定：征用其他土地补偿费的土地补偿费和安置补助费，按照征用耕地的土地补偿费、安置补助费的一半计算。但现实是，农业产值长期以来增长缓慢，建设用地却价值剧增，二者之间的价差越来越巨大。因而这种土地利益分配对农民显然是不公平的。此外，补偿倍数相当于承包经营权年数，而农村土地承包经营权不仅长达30年且还有长久化的要求，补偿6～10倍确实偏低、不太合理。加之在土地用途管制制度下，农用地的发展权受到限制，农民不能将农用地改变用途获取增值收益，当被征地农民眼见农用地改变用途成为建设用地后大增的土地增值收益不能分享，在征地补偿中也不能分享经济发展、土地增值的成果，心理难免产生极度不平衡。因此笔者认为，现在建设用地已超出农用地价值不知多少倍，其他土地也远比耕地用途的价值大，不仅区分耕地和其他土地计算补偿费没有必要，减半计算更不合理。
　　（二）征地补偿没有体现农村土地的物权或财产权
　　按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。而随着这十几年的社会经济变化，这个规定在征地补偿安置贯彻执行中的实际情况一般是，土地补偿费支付给被征地农村集体经济组织后，多是在集体经济组织成员中均分，安置补助费除支付社保费用后，剩余的支付给被安置人员。土地补偿费支付给集体经济组织由成员均分的办法，对统征（一个农村集体经济组织的全部土地被一次性征收完毕的为统征，一个农村集体经济组织的部分土地被征收的为零征）好办，可一次分完全部土地补偿费、人员一次性全部安置；对零征来说就出现了多次分配土地补偿费的问题。如零征的部分人员实行农转非（原来的农业户口转为非农业户口）安置先成为城镇居民后，就不能再参与集体经济组织今后的征地分配，而那些最后转非的人员即可参与多次征地分配，所以先转非的这部分村民觉得自己吃了亏，而后转非的村民就明显得了利，于是出现了已转非安置人员继续参与今后的征地分配"血战到底"的状况。为解决这个矛盾就出现了另一种办法，即不实行人员转非安置，而将每次的土地补偿费和安置补助费全部均分，然后在成员之间反复调整农村土地承包经营权。后遗症是，到土地被征完时，全部人员的安置问题由政府再次买单。从上述土地补偿费和安置补助费的分配可以清楚地看出，征地补偿体现的完全是集体经济组织成员的身份权，与农民的土地承包经营权无关。
　　不仅土地补偿费的分配办法没有考虑农村土地承包经营权这一物权的收益问题，在地上附着物的补偿中也没有考虑集体建设用地使用权和宅基地使用权的物权权益。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《四川省〈土地管理法〉实施办法》等法律，对地上附着物的规定都没有对其中最为重要的农村房屋尤其是农民住房的补偿问题作出规定，而是简单地把农村住房作为地上附着物补偿。虽然地方政府在制定征地补偿安置政策时都把农民的住房补偿安置作为一个重要的内容，各地各有政策，全国五花八门，但仍旧没有从房地一体的实际价值进行补偿，而是按照地上附着物价值进行补偿；没有按照产权面积进行补偿，而是按照人均住房面积予以安置。以某市的相关政策规定为例：对持有《农村房屋宅基地使用证》的被拆除房屋的农转非人员按每人35平方米的建筑面积进行住房安置，安置人员不用支付费用。原有住房超过人均35平方米的部分，按每平方米300元或600元给予货币补偿（选择房屋安置的为300元，选择货币安置的为600元）；对城镇居民在农村的房屋按照地上附着物标准给予每平方米600元予以补偿。这个规定表明，该市农民住房的补偿不是从房屋财产权的角度进行补偿，而是强调住房保障、按安置对象身份的不同给以不同标准的补偿，尤其是对农民超安置面积部分的房屋和城镇居民的农村房屋给予较低标准的地上附着物的补偿，没有考虑宅基地使用权权益，致使补偿偏低。好在在实际操作中对农民的地上附着物补偿标准比该政策规定提高了许多，同时针对城镇居民在农村居住的实际，在给予城镇居民600元的补偿后，允许没有居住房屋的城镇居民优惠购买征地单位修建的安置房，缓解了征地中农村房屋补偿的矛盾。但这种以人为主，按照身份权而非财产权进行补偿的办法，与《物权法》是不相适应的。
　　（三）征地补偿安置对象越来越难以界定
　　征地安置补偿费是支付给需要安置的农业人口（集体经济组织成员）的，住房安置对象也是农转非人员。因此，安置对象确认十分重要。而随着社会各方面的改革变化尤其是户籍制度的改革深化，土地管理法律法规规定的安置对象--"农业人口"、"农民"、"集体经济组织成员"的身份界定，已变得越来越困难。
　　改革开放以前，我国实行严格的二元化户籍管理制度，集体经济组织成员身份与户籍关系高度一致，集体经济组织成员以农业户口为确认依据，农业人口户籍在哪个农村集体经济组织，就是哪个集体经济组织的成员。九十年代后，户籍制度也开始了改革，不仅农村之间农民的户籍迁移越来越频繁，更有大量农民到城镇工作、购买房屋和居民户口，使集体经济组织成员与户籍的关系不再高度一致。如我市尤其是近几年在推进城乡一体化工作中，按照社会生活的客观要求加大了户籍制度的改革力度，城市近郊区的农村纷纷村改居，农业户口变成了居民户口。但由于征地补偿安置是以农业户口为依据，为了辨别农业人口的身份，农改居后又专门在户籍簿的职业栏注明：农业劳动者。目前，我市户籍制度改革进一步深化，要求农民户籍迁移进城后，享受城镇居民同等待遇。问题是这些人享受城镇居民同等待遇后还应不应该享受农村村民待遇呢？同时，由于农民身份享有农村土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿安置权、集体经济组织利益分配权等特殊权利，农民不愿意放弃农民身份，即使早已离土离乡、从农村转移到城镇工作、定居的也不愿将户籍迁入实际生活的城镇，连农村大学生也不愿将户籍迁入城市，而且还面临增减人员是否属于集体经济组织成员的问题（因死亡、依法婚嫁、生育）。所以这样的农民身份与户籍的关系已阻碍了户籍制度的改革，更不符合户籍属地管理的本来意义。
　　由于集体经济组织成员身份确定十分复杂，农民身份与户籍剥离后，就需要对集体经济组织成员身份进行认定，需要寻找认定集体经济组织成员身份的凭证。而国家目前还没有关于"农业人口"、"农民"或"集体经济组织成员"界定的法律法规规定。这使集体经济组织成员身份的界定工作十分困难。目前，征地因安置对象难以界定引发的矛盾越来越多，已成为征地信访的一个重要因素。
　　三、关于改革和完善征地补偿机制的思考建议
　　传统的征地补偿机制与社会主义市场经济体制不相适应，与《物权法》的精神不相适应，与农村土地产权制度改革的要求不相适应。为此，笔者认为应加大我国现行的征地补偿制度改革，在征地补偿中弱化农用地价值，强化建设用地价值；弱化集体土地所有权，强化集体土地使用权；弱化集体经济组织成员身份权，强化农民的财产权。
　　（一）改变征地补偿标准的制订办法
　　总的思路是：确立以被征收土地的市场交易价格为征地补偿参考值，再按照一定比例来确定征地市场补偿价格。
　　具体的想法是：国有土地使用权制度改革二十年来，我国的国有土地市场建设已经比较成熟，建设用地的市场价值体系基本建立，而在征地补偿中再按照传统的农用地价值计算补偿费的办法与市场地价无法接轨，易引起农民的不满，其认为补偿远低于政府出让土地的价格，政府在土地上大赚其钱。因此，征地补偿应体现建设用地的市场价值，让被征地农民获得土地的部分增值效益。
　　由于建设用地的用途不同地价不同（基础设施、工业、商业、房地产开发等），供地的方式不同地价不同（划拨、协议、招标、挂牌、拍卖等），因此在确定征地补偿价格时应综合一个地区各类用途土地的价格、各种供地方式的价格，以平均价为基础确定补偿价。又由于集体建设用地的增值收益主要由土地规划决定，建设用地的级差地租主要是由政府和社会投入产生，以及我国土地实行的是社会主义公有制等原因，土地涨价应当主要归公，因此在确定征地补偿价时不应该是土地市场平均价的全部，应当只是一定比例，这个比例的确定应保证农民失去土地后，不仅生活水平不降低，而且应达到当地城镇居民生活水平的中等。
　　为了在征地补偿中体现同地同价，一个县域（包括设区的市）内的征地补偿区片价最好只有一个价，以免区片价划分的困难和多级次带来的不平衡。各区（市）县的区片综合地价由区（市）县政府确定后由省、市政府平衡并同意后执行，这样可避免标准太低或者差异太大。
　　（二）改变征地补偿费的支付办法
　　建立在计划经济体制下的征地补偿机制，曾受到过计划经济时代被征地农民的拥护和支持，保证了我国工业化、城镇化的顺利发展。而今已是市场经济时代，征地补偿制度已不利于工业化、城镇化的加速推进。只有深化征地制度改革，建立与社会主义市场经济相适应的征地补偿机制，才能更好地保证征地的顺利实施，保障工业化、城镇化用地的需要。
　　应改征地补偿费支付给农村集体经济组织为直接支付给失去土地的农户。该办法可以避免集体经济组织成员的确认和界定困难，也可以避免部分农民失去土地（主要是承包地）后承包地的反复调整，尤其是农民的土地承包经营权确权和长久化改革后，调整承包经营权几乎已不可能。这就要求农村土地制度必须改革，实现弱化集体土地所有权，强化集体土地使用权。要将农村集体土地使用权确权颁证到户、权利必须固化，包括承包地之外的其他土地也要明晰产权、确权到户，并在确权固化时要切实解决好相关矛盾。这样就能使土地使用权不受身份、户籍的影响、成为农民真正的财产权。
　　（三）完善农村房屋补偿安置办法
　　《物权法》赋予了农村宅基地使用权和集体建设用地使用权用益物权权益，征地中对农村房屋的补偿不应当再按照地上附着物的标准进行补偿，应考虑对土地使用权的补偿，即按照房地一体的市场价值予以补偿，补偿办法与城镇房屋拆迁一致，经过评估确定补偿价格。农村房屋按照实际产权面积予以补偿，与身份无关，无论是农村居民还是城镇居民，都只针对房屋进行补偿，即可避免身份确认难的问题。这种办法要求尽快改革农村房屋宅基地管理制度，开展农村房屋确权颁证工作，并在颁证工作中解决房屋宅基地超面积占地等问题。农村房屋颁证后与土地承包经营权一样，生不增加，死不减少，并允许自由流转。同时将失去农村住房的农转非人员纳入城镇住房保障对象，与城镇居民一样可以享受经济适用房和廉租房等政策待遇。