白发不染怎么办:北京农民工子女教育公平问题探析

来源：2008年第4期第19卷总第87期　民族教育研究

冯虹　　张艺

　　近年来,随着北京经济的发展,大量农民工涌入京城,他们的子女也随之而来,而且数量急剧增加。由于当前的教育制度和教育体制等方面的原因,使得这些农民工子女无法享受与首都孩子平等的教育机会,给农民工带来了很大的困扰。农工子女的教育公平问题已经成为北京一个重要的现实问题,正日益引起北京市政府、社会和有关专家的关注。

一、北京农民工子女教育公平问题的提出

　　社会公平一直是人们追求的道德理想,它渗透在生活的每一个领域,体现着人们共同的利益,反映了人与人之间、人与社会之间以互利为原则的平等要求,一切社会成员都具有平等的享受社会财富的权利。社会公平作为社会历史条件的反映,它是一个社会文明进步的标志。社会公平的一个重要内容是教育公平。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。”从这个意义上看,教育公平是最大的公平,不仅关系到个人的发展,而且关系到国家的长远兴旺发达,是“我们当前促进教育事业发展、维护社会公平、构建和谐社会的理想追求”。[1]

所谓教育公平是指社会保障每个人对教育资源、教育权利和教育机会都有平等的享受权,都有机会全面发展他们的智力和体力。具体来说,教育公平包含三个基本内容:一是对教育资源的占有平等,即社会成员平等地享有教育资源。二是教育权利平等,即“法律保障每个公民的平等的受教育权利”。[1] 三是教育机会平等,即不论其出身,人人都能平等地入学接受教育,平等地接受同样的教育,保证每个学生成功的机会。这一条是教教育公平是一种相对的、动态的平等,过去人们要求的是“人人有学上”,现在的要求是“人人上好学”。

北京有30 多万农民工子女,由于入学读书问题没有得到完全解决,所以农民工子女的教育公平问题成为首都一个重要的现实问题。这个庞大的特殊群体作为未来的社会主义现代化建设者应该被赋予同等的受教育机会和权利。

如何平等地对待农民工子女,如何切实有效地解决农民工子女的受教育问题,是我们构建和谐社会、和谐北京进程中的一个重要课题,同时也是首都教育事业发展所面临的一项长期而复杂的任务。

正视农民工子女的教育问题,保证他们的教育公平,这对首都的发展意义重大而深远。

保证农民工子女享受教育公平是维护首都发展稳定的内在要求。据了解,在首都30 多万农民工子女中,有近3 万名适龄儿童不能及时入学。这30多万游荡在首都街头的失学农民工子女,他们耽误的不仅仅是自己的前途,还会成为首都安全稳定的隐患。温家宝总理曾说过:“同在一片蓝天下,公共财政的阳光要能沐浴到农民工子女身上。”外来农民工是首都的建设者,他们为首都筑起了高楼大厦,创造了财富,增加了税收。只有解决了他们的子女受教育的后顾之忧,才能让他们安下心来,为首都建设做出更大的贡献。因此,保证农民工的子女有书读、有学上、上好学,既是实实在在的“民心工程”,又是有利于社会发展的“安心工程”。

保证农民工子女享受教育公平是构建和谐社会、和谐北京的重要篇章。由于经济、文化、历史等方面的原因,要让北京市民毫无偏见地悦纳农民工子女是不现实的。但如果从现在开始,让农民工子女与首都孩子一起学习、一起游戏、一起成长进步,农民和首都人民的下一代就会逐步消除体制造成的文化隔阂,逐步建立起共同的价值体系,逐步建立起和谐的同伴关系。那么,在不久的将来,农民工、市民的“血统”观念就会大大淡化,最终形成和谐共生的局面。因此,解决农民工子女教育问题,让他们享有“同城待遇”,与首都的孩子同校学习,不仅是推进教育公平的需要,更能促进国家、民族的和谐发展。正如中国人民公安大学治安系王太元教授所说,只有在首都无差别地读书而成长起来的孩子,才能自然地“住在北京、热爱北京”, 随后才能“建设北京, 为北京增光添彩”。[2]

二、北京农民工子女教育的公平缺失及原因分析

　　1. 北京农民工子女教育的公平缺失

尽管国家出台了不少政策,北京市政府也积极贯彻文件精神,使首都农民工子女的受教育问题得到了一定程度的解决,但仍存在不少缺乏公平的现象。

(1) 入学机会不公平

一方面,农民工子女的入学手续非常繁琐。从2004 年9 月开始,北京市实施义务教育的公办小学和初中取消了对符合条件的来京务工农民工子女的借读费。“从2006 年秋季新学年开始,北京市实行义务教育阶段全免费政策,外来务工农民工子女也可享受这一优惠政策”。[3] 但是他们的入学手续却非常繁琐:来京务工农民工子女要求到北京市义务教育阶段公办学校就读的,须由其家长或监护人持本人在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明、全家户口簿等证明及证件,向暂住地的街道办事处或乡镇政府提出申请;街道办事处或乡镇政府对符合就读条件的来京务工就业农民工的适龄子女,开具标注“农民子女”字样的“在京借读证明”;来京务工就业农民工应持“在京借读证明”“, 非小学一年级借读学生还应出具原就读学校开具的学习证明,到暂住地附近的公办小学、初中或经批准的民办学校联系就读”。[3] 另一方面,不合理收费现象依然存在。公办中小学校向农民工子女额外乱收费的现象并未停止,有的学校仍然要求农民工子女交纳借读费,不然就以学额已满为由拒收;还有的学校变相收取借读费、赞助费。不合理的收费和脱离实际的入学程序导致部分农民工子女辍学、失学。

(2) 就学质量不公平

据了解,目前首都的农民工子女大体上有30多万人,其中10 多万人在公办学校就读,在民办学校就读的约为4 万人,还有10 多万人在打工子弟学校就读。虽然10 多万农民工子女被公办学校接纳,但是据反映,这些公办学校一类是京城内基础薄弱的学校,另一类是城郊的乡镇学校。除了就读于公立学校的农民工子女能拥有相对较高质量的教学环境、师资力量等之外,就读于民办学校或打工子弟学校的农民工子女所拥有的是简陋的教学设施、质量参差不齐且流动性很大的教师队伍、不稳定的学校校舍。这些学校无论在教学资源的硬件还是软件上,都与公立学校相去甚远。这一现实说明,农民工子女实际上没有与首都孩子平等的就学条件。这也是农民工子女没有与首都孩子平等的入学机会的直接后果。

(3) 部分学校对农民工子女的重视程度不够

由于农民工的工作地点经常发生变化,所以他们的子女的流动性也随之较大,所受教育系统性、稳定性差,往往造成学习成绩较差,难免给所在学校的教学成绩造成负担。而在当今以升学及考试分数论成败、以升学率评价学校声望和地位的现实中,老师和学校对这些农民工子女深感头疼,许多孩子因基础差,经常会受到老师的冷落。长此下去,很多农民工子女因不能适应学校教育而厌学、逃学,甚至辍学。

2. 首都农民工子女教育公平缺失的原因分析

(1) 不合理的户籍制度及城乡二元化体制是根本原因

新中国建立后,我国施行了户籍制度,加之固有的城乡二元结构,这是造成农民工子女教育不公问题的制度性因素。我国的义务教育法规定:“学龄儿童的入学应由其户籍所在地的政府负责。”城乡“二元结构”反映在教育上就表现为:城市义务教育由国家财政负担,而农村义务教育则由农村当地政府支撑。流入地政府对流动人口学龄儿童的入学并没有法律上的责任。由于首都农民工子女具有明显的居住地与户籍所在地相分离的特点,离开户籍所在地,等于自动放弃了政府提供给他们享受义务教育的经费:一方面,他们享受不到政府的财政补贴;另一方面,他们在享受政府的优惠政策时又受到种种限制。随着市场经济的发展,我国的二元经济结构逐渐走向解体,严格限制城乡人口流动的户籍制度慢慢松动,但尚未有根本性的变革,相应的义务教育仍带有明显的二元特征。这就使进城农民工子女在城里的入学和升学方面,存在着各种以身份为特征的障碍,使农民工子女因自己的背景不同而享有不同的受教育权。尽管北京市已经执行了公办学校招收农民工子女的政策,但在制定入学程序时没有考虑到农民工的实际情况,需要办理各种证明,手续烦琐,加大了农民工子女入学的难度,使农民工子女享有公平教育的权利难以得到切实有力的保证。城市的教育体制没有为农民工子女的就学留出空间。从根本上说,农民工子女的教育公平问题是不合理的户籍制度及城乡二元化体制所导致的我国义务教育的弊端,不利于农民工这一特殊阶层的权益保护。

(2) 教育资源配置不合理是重要原因

很多人认为,北京的教育资源毕竟是有限的,大量农民工子女涌进来,势必会影响到北京本地学生教育资源的享用,这是大部分北京人所担忧的问题。其实不然。真正的问题不是首都教育资源的不足,而是教育资源配置不够合理。随着城市不断地建设和发展,北京的人口布局也被重新调整,但是教育资源来不及进行重新分配,和人口机械增长的集中地无法统一。正如我国优秀的教育资源大多集中在经济发达地区,不论是师资力量、教学条件等元素都是偏远和经济落后地区短期内无法弥补的一样,从历史上看,北京的教育资源,尤其是优质教育资源大多集中在城市中心、经济发达区,而现在北京的大多数农民工都居住在城乡结合部,那里的教育资源原本就没有太大的优势,又承受了最大的人口压力,所以就产生了教育资源配置不合理的问题。

(3) 严重的心理歧视是潜在原因

农民工子女本来就在经济条件等方面处于弱势地位,因此更加敏感和脆弱,他们大多比较孤独和自卑。由于方言、习惯、日常消费、处理问题的方式等与城市学生有较大差别,他们大多被排斥在班级正式群体之外。虽然老师不会歧视他们,班内同学却因为陌生和不理解而歧视甚至是欺负他们。生活上的困难没有让他们退缩,可这种心灵的创伤却难以抚平。如何使农民工子女得到人文关怀,消除他们的心理对抗和隔膜感,是必须解决的问题,也是真正实现他们教育公平的关键。得不到公平的对待,得不到应有的尊重和理解,农民工子女就不可能有与城市孩子平等的入学机会,就不可能健康成长。

三、实现北京农民工子女教育公平的对策分析

　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“要全面贯彻党的教育方针,坚持育人为本、德育为先,实施素质教育,提高教育现代化水平,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,办好人民满意的教育。坚持教育公益性质,加大财政对教育的投入,规范教育收费,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。”当前要解决首都农民工子女教育公平的问题,就要从以下几方面入手:

1. 加快户籍管理制度的改革,从根本上改善农民工子女的地位

1958 年1 月《, 中华人民共和国户口登记条例》正式实施。自此,中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。随之而来的是附着在其上的权利和保障的差别。50 年来,这种户籍管理体制形成的城乡二元社会结构,承载了太多的附加功能,使户口簿不仅是一种身份的体现,而且是一种资源享有权的确认,使得人们由于出生地不同导致了天然的身份的差异,而且这种身份是世代延续下去的。出生地、身份的不同使得“农民和城市居民在经济、政治、教育文化等方面享有社会赋予的不同的权利,表现出极大的不公平”。[3] 农民工子女受教育的合法权利由于户口的限制而受到相对的剥夺,户口成了他们在城市中公平生存和发展的障碍。这就要求政府适应城市化发展的历史进程,改革现行的户籍制度,促进城乡二元化社会的整体变革,保障农民工子女享有与城市儿童同等的受教育权利;实行城乡统一的户口登记制度,取消农业、非农业户口划分,从户口性质上取消城乡居民的差别,实现公民身份法律意义上的平等;推行积极的人口迁移政策,让农民有迁徙的自由,促进人口合理有序的流动,保障劳动力的合理流动,让农民工在首都获得与首都居民等同的国民待遇,实现社会的公平和良性竞争,逐步改善农民工弱势的生存和发展状况,进而改善农民工子女的教育状况。

2. 大力扶持兴办民办学校和农民工子弟学校

政府应善待民办学校,鼓励和支持民办学校的发展。从目前来看,民办中小学及农民工子弟学校或简易学校承担了相当数量的农民工子女的教育任务,在相当程度上缓解了公办学校及政府财政的压力,分担了政府的责任。但从实践来看,公立学校和民办学校及民工子弟学校存在明显的不平等性。尤其是国家财政投入主要是公立学校,对一些所谓的不达标甚至“不合法”的民办或农民工子弟学校给予取缔,在相当程度上制约了民办学校和农民工子弟学校的发展。为了给学生提供安全和良好的学习环境和条件,必须对民办学校的办学条件和设施进行相应的规范,当然这些规定应该符合现实条件。对于绝大多数难以上学的农民工子女来说,“有学上”总比“没学上”要好得多。因此,当前尤其应当根据实际情况,降低民办学校的办学门槛,鼓励社会力量参与创办更多的学校,以接纳更多的农民工子女上学。同时,“农民工子弟学校的办学主体和管理者要明确自己的办学动机,规范办学行为,聘请教育专业人员主持学校工作和教学管理活动,鼓励学校的教师参与本地区的教学研讨活动,积极开展与其他学校之间必要的教学研讨观摩活动”,不断提升这类学校的教育能力。

积极调动和组织社会力量兴办农民工子弟学校。“政府应以优惠的价格提供办学场所、减免税收、低息贷款、引用外资、政策倾斜等多种形式为民办农民工子弟学校的发展创造良好的环境”。教育部门要建立公正合理的评价体系和监督机制,给予民办农民工子弟学校合法的地位,支持其有序地发展和壮大,使其有效地吸纳更多的农民工子女就学,减轻公办学校的压力。同时,也要不断地开发城市公立学校的潜力,破除城市学生与农村学生的界限,严厉禁止某些公办学校变相收取“借读费”、“赞助费”和“择校费”。一视同仁地解决城市低收入家庭和农民工子女义务教育阶段上学困难的问题,为农民工子女创造更加公平的教育环境和更多健康成长的空间。

3. 政府应根据情况合理配置现有的教育资源

农民工子女的教育政策应以公平为首要的价值目标,消除社会排斥,促进社会融合。要全方位地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内,使其完全融入社会主流学校的教育秩序。解决的渠道应该以公办学校为主,民办教育为辅。同时适当地调整现有教育资源的分布,合理配置现有的国有公共教育资源,实现现有资源利用的最大化。北京市政府“要根据现有的公立中小学校的生源规模情况进行教育资源的重新布局”。[4] 事实上,在当前大量的农民工子女无法入学的情况下,因为家庭人口结构的变化带来的北京市生源的减少,使一些中小学校因为所招本地学生数量不足而被撤销。北京市政府应该对这部分空闲的教育资源有效地加以转移,用来增强农民工子女比较集中的公立学校,以提高这些学校为农民工子女就学服务的能力,提高农民工子女的教育质量,或者改造成为以招收农民工子女为主的学校,以更好地满足农民工子女的就学需求。比如,在农民工居住特别集中的城郊结合部,要提高公立学校的办学水平和招生能力,或者增设新的学校,来解决局部区域内农民工子女入学难的现象。

4. 教育部门应更多地关爱农民工子女,让他们感觉到与本地学生的地位是平等的

教育部门对各类升学考试既要看考试成绩,还要考核思想品德、劳动技能和动手能力,真正实行素质教育。农民工集中的地区可配备较高素质的老师任教,使农民工子女尽快地融入首都社会之中。学校在接受教育、参加团队组织、评优奖励、课外活动等方面都应像对待本地学生一样地对待农民工子女。对那些成绩较差的农民工子女,应经常与之谈话,对其进行课外辅导。学校还可以对家庭尤其困难的农民工子女进行困难补助,让他们感觉到学校对他们的关爱,逐步消除他们的自卑心理,增强他们融入首都大家庭的信心和能力。

[参考文献]

[1] 王艳峰,刘永红.公平视角下的农民工子女教育问题探析[J].内蒙古农业大学学报(社会科学版),2007,(2) .

[2] 王太元.就地解决还是增加留守儿童[N].光明日报,2006-08-16.

[3] 魏秀珍.农民工子女的教育公正[J].山东农业管理干部学院学报,2006，（2）.

[4] 蒋国河,阎广芬.流动人口子女教育问题:现状与反思[J].河北师范大学学报(教育科学版),2006,(2) .

[5] 刘明先.农民工子女教育公平问题探讨[J].理论界,2007,(8).