jsq16-8b:从政府采购的国际化

从政府采购的国际化
看我国政府采购法制的建立与完善（一）
[摘要] 通过介绍发达国家和地区以及国际组织对政府采购行为的法律规制，本文探讨了我国政府采购在国民经济发展中的重要作用以及存在的问题，提出了我国建立与完善政府采购制度应注意的问题和努力的方向。作者认为适度集权、提高政府采购的效益、激励竞争、提高公开程度、追求公平应是我国政府采购面临着由封闭市场走向开放市场过程中努力的目标。我们应借鉴发达国家及国际组织关于政府采购制度方面的有益成份，结合我国的具体国情，才能建立科学、有效的政府采购法律制度。
（中经评论·北京）政府采购作为市场经济国家管理支出的重要手段，在经济生活中起着非常重要的作用，它能够降低商品采购的管理成本，促进政府公共预算支出的高效和透明，同时也扩大了公共竞争，维护了商业公正和商业信誉，推动了各种经济、社会政策的完善。在世界上许多国家都已形成了既有共同框架制度也各具特色的政府采购制度，从而成为各自宏观经济政策的重要组成部分。
一、政府采购法律制度之比较
当前国际上通行的政府采购制度起源于欧洲，早在1782年，英国就设立了政府采购机构。经过一百多年的发展，特别是1973年英国加入欧共体以后，逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。英国所采取的是政府指导、预算控制、部门决策、个人负责、议会监督的采购体制。其相应的政策原则是政府部门和其他公共机构的所有物资及公共设施采购都必须做到“物有所值”。而实现“物有所值”的主要途径则是竞标、招标、竞标与招标相结合。竞争性谈判以及单方投标或投标后再协商等一系列竞争方式来实现。其法律调整手段主要是通过一般合同及商业法律。政府采购的法定职责采用国际惯例的规定，欧洲单一市场内商品和服务自由流动的公共体条款的规定，以及世贸组织协议和其他国际协定、法律先例等。
美国也是较早建立政府采购制度的国家之一，18世纪末就开始制定了政府采购的规章制度。政府部门的多数开支都通过政府采购的方式进行，政府采购的规章制度也不断修改和补充完善，其管理制度依据《联邦采购法》。美国的政府采购制度主要由招标制度、作业标准化制度、供应商评审制度、审计监督制度和交货追查制度构成。从管理体制及采购规则上看，划分为联邦政府采购和州政府采购，互不关联，各自独立，即使在联邦一级政府采购中，军事部门和民事部门的采购，无论其发展形式，立法体系、管理体系以及采购程序和方法，都各具特色。美国的政府采购管理范围比其他国家更为广泛，具有完整的权限和广泛的涵盖性，它既包括物资或项目的购进行为，又包括物资来源的研究、采购计划决策的确定、合同的认定以及最终执行结果的追查等。美国的政府采购制度是建立在法制基础上的，既有本国制定的政府采购法规，也有参加有关国际组织作为缔约国承担的法律义务。其国内法数量很多，但核心是政府采购法，主要包括：（1）政府采购的规则，即采购合同的公开规则、竞争规则。（2）政府采购的种类和方式，如联邦采购主要是设备及器材、服务、开发研究。规定密封投标是保证安全、公开竞争的标准程序。（3）政府采购的合同管理，包括对合同的合法性的审计、合同的管理机构、招标人与投标人的沟通、质量担保、运输、合同的中止等方面，都作了明确规定。
日本的政府采购制度实行得较早，且与国际规则的接轨较为彻底。如日本《政府采购协议》中对房产地、供应商国籍没有限制，并规定按照非歧视性原则和公开招标程序进行采购。特别是1996年以来，公平、公开和透明性的采购原则已扩展到服务以及地方政府和其他实体的采购中。日本政府还规定，当政府采购的货物、服务、建筑工程等分别超过一定金额时，应使用《政府采购协议》所规定的公开程序，其招标采购方式包括公开招标、选择性招标和限制性招标。另外，日本首相办公厅还设立了一个政府采购审查处，负责执行世贸组织《政府采购协定》关于招标质疑程序的有关规定，以及对中央政府采购实体的申诉，地方政府也设有相关的申诉机构，处理政府采购的申诉案件。
世界贸易组织已成为全球最大的经济贸易组织，在限制保护主义促进国际贸易自由化方面发挥了巨大的作用。从2O世纪70年代开始，在多边协议框架中，开始了关于政府采购的谈判，在东京回合谈判中，经过反复讨论，最终于1979年签订了一个《政府采购协定》。实践证明，《政府采购协定》极大地推动了各国在政府采购方面的立法，同时也为各国开放政府采购打下了坚实的基础。为进一步开放政府采购领域的国际市场，乌拉圭回合的谈判中举行了新的政府采购谈判，1994年4月15日在马拉喀什达成了新的《政府采购协定》，于1996年1月1日起开始生效。新协议的基本目标是实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易现行的环境，促进政府采购程序的经济性和高效率，并要求缔约方政府遵循国民待遇原则和非歧视待遇原则、公开性原则以及对发展中国家的优惠待遇原则。其规定的采购方式包括公开招标采购，选择性招标采购、限制性招标采购以及谈判式采购。此外，新的《政府采购协定》为了维护商业和其他有关方面的利益，还规定了质疑程序。
除世贸组织外，联合国国际贸易法委员会1994年通过了《货物、工程和服务采购示范法》，并发布了该示范法的指南。可以说WTO与联合国国际贸易法委员会为政府采购国际化起到了前引后推的合力作用。欧盟理事会、世界银行等机构也都制定了政府采购的示范法、协议、指令、指南等，在国际组织制定的政府采购制度影响下，许多国家，尤其是西方主要国家纷纷修改完善了各自的政府采购法律体系。这些法律法规的共同总体目标是尽可能促进政府采购市场的逐步开放和一体化，同时还要竭力为本国企业留下更多的发展机会和生存空间。
二、我国政府采购制度及其存在的问题
中国作为发展中国家，曾在建国初期，政府采购已开始运作，但因为采用的是财政以货币直接供给经费，各预算部门自行采购，将巨大的国家财政支出化整为零，而且脱离了财政监督，导致预算资金效益低下，所购商品、工程和服务质次价高，容易滋生采购中的腐败现象。目前，我国正处于市场经济初期，政府的许多经济行为都涉及到政府采购问题，目前，我国政府采购消费大约相当于国民生产总值的10％左右，政府采购在国内及国际市场都已具相当规模，但与之不和谐的是，我国有关政府采购法律制度却不完善不统一。很长一段时间我国既没有统一的全国性的专门的政府采购法律制度，也没有统一的政府采购管理机构。直到20世纪90年代中期开始，人们对政府采购才有了较深的认识，2O多个省、自治区、直辖市的270多个地市（县）开展了政府采购工作试点。政府部门也分别颁布了一系列有关政府采购的政策性文件和部门规章。但由于政出多门，没有进行统一的论证和科学的制度设计，政府采购市场仍处于比较混乱的状态，主要问题是：（l）重审批、轻管理。部门规章都规定了严格的政府采购审批、监督程序，但基本上没有实质性的管理和监督，致使很多公共资金没有发挥最大的经济效率甚至根本没有发挥效率。（2）竞争机制不健全。主要表现在是否允许外国供应商参加投标，不同领域有不同的规定；再者是有些领域采用投标方式，有些领域则是政府直接采购；有些是全国招标，有些是本地区招标。这些最终导致了不公平竞争。（3）法制不统一，权力分配不科学。在不同地方不同部门颁布的政府采购法律文件中，各种规定诸如政府采购主体、政府采购内容、政府采购管理机构等规定都不尽相同。（4）腐败现象的滋生。基于上述原因，必然导致一些人利用手中职权，利用法律制度的不健全，进行暗箱操作，近些年查处的工程建设和设备采购的贪污受贿案件就足以佐证。（5）在国际市场上的竞争不力。没有健全的法律制度，但政府采购实际已被迫走向国际开放，如靠外国或国际金融机构贷款的项目，致使这些金融机构已进入我国的政府采购市场，使该市场事实上已部分对外开放。我们无力保护本民族工业，扶持本国企业，也是因为我们没有用完善的法律形式承诺开放政府采购市场，使得外国政府有合法的理由拒绝中国企业进入他们的政府采购市场。所以进一步完善我国的政府采购制度是我们的紧要任务。
（中国软科学, 刘晋叶）
周含 摘编
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