什么最容易导致流产:关于审理农村土地补偿费分配纠纷案件的几点意见

关于审理农村土地补偿费分配纠纷案件的几点意见

    随着工业化和城市化进程的加快，土地尤其是大量的耕地被不断征用，由此引发了众多的涉农纠纷。在这些矛盾纠纷中，由于征地补偿事关农民的生活保障，并涉及巨额的经济利益，往往成为具有极强对抗性和持久性的核心矛盾。

    本文总结分析了浙江省某基层人民法院历年来的案件审理情况，对案件审理中遇到的问题进行了剖析，对土地补偿费分配纠纷这一涉农纠纷中的热点和焦点，审判实务中的难点问题进行思考，并提出有关司法建议。

    一、纠纷的民事主管及案由确定

    2005年3月29日最高人民法院发布的《关于审理涉及农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)结束了自1994年以来最高院对下级法院关于土地补偿分配纠纷是否属于人民法院管辖复函、答复、批复意见不一的局面，在审判实践中也避免了各级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需的尴尬，保证了司法的权威性。本文在此则进一步阐明该类纠纷受理范围的理解与把握及受理的案由。

    (一)对“承包地征收补偿费用分配纠纷”的理解把握

    《解释》第1条规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依、法受理：……(四)承包地征收补偿费用分配纠纷；……”。根据目前有关土地征收补偿费用纠纷案件的司法实践情况，我们对“承包地征收补偿费用分配纠纷”的理解是：农村集体经济组织在收到征收方支付的补偿费用后，在补偿费用分配过程中所产生的纠纷。此种纠纷类型主要包括以下两种：一是因当事人认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除于分配范围之外而产生的纠纷；二是因分配方案实行差别待遇，认为分配不公平而产生的纠纷。

    需注意的是，按照《解释》第1条第3款规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”因为用于分配的土地补偿费数额若经法律规定的民主议定程序讨论决定，则属于村民自治范畴，法院不宜过多干预。

    (二)案由应确定为“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”

    此类纠纷争议的双方主体是集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织。依照《土地管理法》第10条的规定，集体经济组织是代表其成员集体——集体土地的所有者行使经营、管理权的机构，与其成员之间的地位平等，其经营管理权的的行使必须依法征得绝大多数成员或成员代表的同意。

    集体经济组织分配土地补偿费的行为，是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，是一种民事行为。土地补偿费分配权是我国农村公民的一项法定的财产性民事权利。对该民事权利的侵害是一种侵权行为。在分析明确了法律关系之后，按照最高人民法院《民事案由规定》，应将该类案件案由确定为“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”，而非“土地征用补偿费纠纷”的不规范案由。

    二、诉讼主体(被告一方)资格的确定

    如何正确认定土地补偿纠纷案件中侵权一方的主体资格，使当事人充分行使诉讼权利并正确履行诉讼义务，从而有效的保护其合法权益，是当前审理此类案件首先碰到的一难点问题。

    《土地管理法》第10条规定，“农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。”这种“三级代表”及集体经济组织与村民委员会的并列设置使土地补偿费的归属与管理存在许多问题，尤其是国务院《土地管理法实施条例》第26条直接规定了“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，更导致了实践中补偿费归属和管理的混乱，体现到诉讼过程中，有的村民起诉村民委员会或农村经济合作社，有的村民则将这些农民集体列为共同被告。各地法院在审判实践中的意见和做法也各不相同。

    我们认为，应将村民委员会和农村经济合作社等村集体经济组织列为共同被告，并承担连带责任；实践中，因政府征收土地，撤村建居的，则被告为改制后的居民委员会和相应的集体经济组织。理由如下。

    (一)目前立法未明确各农民集体的性质、作用，很难从法律上明确农村土地管理主体

    农民集体作为我国农村具体土地所有权的合法主体，已为我国《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》予以明确规定。但这种拟制的特殊人格主体如何行使自己的权利，或谁能代表这一主体行使权利，现行立法的规定并不完全确定。《土地管理法》第10条的规定，表明了目前代表“农民集体”进行经营、管理的机关为村委会、村民小组、乡(镇)集体经济组织“三级代表”，他们分别代表村农民集体、村小组农民集体、乡农民集体；同时第10条还表明了农民集体的代表机关可以是村民委员会或集体经济组织这一“双重代表”的特点。但各集体经济组织的性质、作用目前立法并不明确，很难从法律上明确具体的农村土地管理主体。

    (二)目前农村现状很难从事实上认定农村土地管理主体

    由于立法当中对各农民集体的性质、地位、作用不明确，实践当中，集体经济组织与村民委员会在职能上相互混同。基于现状，我们在审判实践中列村民委员会和村集体经济组织为共同被告。对于村民小组可否作为被告问题，本文认为是可以的。理由是：1、根据《土地管理法》第10条、《解释》第24条的规定，村民小组有权依法经营、管理集体土地，可以讨论决定土地补偿费分配；2、村民小组是根据《村民委员会组织法》的规定由村民委员会依法设立的，具有自己的管理机构和一定的财产，可视为《民事诉讼法》第49条规定的“其他组织”；3、实践中，许多地方村民小组承担着独立管理本小组村民事务的职责。因此，村民小组可以列为被告。

    三、集体经济组织成员资格的认定

    农村集体经济组织成员资格的认定，是解决土地补偿费分配纠纷的基本前提。然而对于农村集体经济组织成员资格的确定标准，现行法律缺乏统一、明确的规定，法学界也存在长期争论。这也成为大量涉农纠纷难以处理的根源所在。

    (一)认定标准

    审判实践中，各地法院在集体经济组织成员资格确认标准上主要采取两种模式：一是“户籍主义”模式，即只要在征地补偿方案确定时，具有本集体经济组织户籍的，就视为集体经济组织成员，就享有土地补偿费的分配权；二是“户籍+义务”模式，即除了具有本集体经济组织农业户籍以外，还应与其他成员一样尽相关义务，才被视为集体经济组织成员。上述两种模式都很难从根本上解决问题。以单一的户籍为标准，很可能导致利益驱动下的富裕集体经济组织人口的畸形膨胀，出现大量的“空挂户”、“悬空户”，对真正应当享有利益人的合法权益构成威胁；至于权利义务事实形成标准则过于模糊，不易把握，有时甚至还有可能带来不合理的结果。

    我们认为，对于农村集体经济组织成员资格的认定，应当综合考虑相应标准在整个农村社会层面所具有的合理性，不能以某个极端的特例否定具有普遍合理性的处理思路。在具体案件的考虑上，应当以在征地补偿方案确定时，成员是否已与集体经济组织形成较为稳定的生活、生产状态，成员的户籍所在地是否为该集体经济组织所在地以及成员是否已经取得其他替代性生活保障，作为界定的标准。具体而言，农村集体经济组织成员资格的判断，可以从以下两方面把握。

    1、集体经济组织成员资格的取得

    农村集体经济组织成员资格的取得，应当以该“成员”是否已与集体经济组织形成较为稳定的生活、生产状态并依法登记常住户口为基本判断依据。这一标准与我国目前的社会现实和法律制度相适应，也符合农村集体经济组织自然共同体特征的必然要求。

    农村集体经济组织成员资格的取得主要有两种方式：一是原始取得，二是加入取得。原始取得是指通过人口的自然繁衍，而自然取得集体经济组织成员资格。只要父母双方或一方具有本集体经济组织成员资格，且依法登记本集体经济组织所在地常住户口的出生人员，自其出生时起具有本集体经济组织成员资格。对于超生子女是否具有集体经济组织成员资格，目前审判实践中已基本达成一致，认为自然人的民事权利能力是其作为民事主体的基本资格，不因父母是否违反计划生育政策而受影响。加入取得是指原非本集体经济组织成员的自然人，基于一定事由取得本集体经济组织成员资格的取得方式。主要包括婚姻、收养以及国防建设或者其他政策性迁入。在具体案件审理过程中，对于一些外迁户可能虽非因严格的国防建设或者其他政策性迁入，但只要其是通过合法的准迁手续迁入，并拥有该村集体土地承包权和村宅基地，且已与该集体经济组织形成较为稳定的生活、生产状态，则应认定为其因加入而取得集体经济组织成员资格。

    2、集体经济组织成员资格的丧失

    集体经济组织成员资格的丧失确认，应当遵循以人为本的原则，在农村集体经济组织成员未取得其他社会保障之前，一般不宜认定其丧失成员资格。目前，审判实践当中已基本形成共识，认为因以下四类情形被注销或迁出本集体经济组织所在地常住户口的人，应当认定丧失集体经济组织成员资格：(1)死亡；(2)已经取得了其他集体经济组织成员资格的；(3)取得设区市非农业户口；(4)取得非设区市城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列(包括法官、检察官序列)或者城镇企业职工社会保障体系。

    (二)特殊情形的处理

    在遵循上述认定标准的前提下，本文还应当兼顾公平，对由于农村人口流动产生的一些特殊事实状态作出具体分析，并作相应处理。

    1、关于外出经商、务工等人员农村集体经济组织成员资格的认定。目前外出进城经商、打工的人员占农村人口比例极高，这类人员虽长期脱离本集体经济组织所在地生成、生活，但在其没有被纳入国家公务员序列或者城镇企业职工、居民社会保障体系时都应当被赋予合法的“农民”身份，确保其享有最基本的利用土地进行生产以维持自己生存的权利。对此只要其不具有丧失成员资格的情形，就不能否认他们的集体经济组织成员的资格。

    2、关于外出学习、服兵役人员农村集体经济组织成员资格的认定。这两类人员的共同点是在外出学习、服兵役时，一般要将其户口迁出原户籍所在地，但迁入户口所在地并不负担他们的基本生活保障，待学业结束、服役期满后，没有成员资格丧失情形的，又迁回原籍，故此两类人员仍然以原籍地的土地收益为其生活经济来源，故应保留他们的农村集体经济组织成员资格。此外，“两劳”服刑人员，虽因违法犯罪丧失人身自由，但其集体经济组织成员资格并不因此丧失。

    3、关于“农嫁居”、“农嫁农”妇女农村集体经济组织成员资格的认定。在整个农村集体经济组织成员资格的确定问题中，此类纠纷数量最多，问题最复杂。“农嫁居”妇女，即为与城镇职工结婚的妇女。若其户口因政策原因未迁入男方户籍所在地，仍在原籍的，应认定其具有原集体经济组织成员资格。“农嫁农”妇女，即为与另一集体经济组织成员结婚的妇女。若该妇女户口也随婚姻关系而迁入，则为迁入地的集体经济组织成员，此在实践中已基本被认可。但在现实生活里，受经济利益驱动，相对富裕集体经济组织的成员在嫁入相对贫困的集体经济组织时，虽已实际在该集体经济组织所在地生产、生活，却往往不迁入户口。对于这种情况，本文认为：该“农嫁农”妇女取得男方所在集体经济组织的成员资格，而丧失其原集体经济组织成员资格。理由如下。(1)从土地承包经营权权利主体来看，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，每一个农户都作为一个开放的权利“蓄水池”，当农户成员经过形式不同的流动(如婚嫁、收养)之后只要成为另一农户成员，其即自然而然地享有了该农户土地承包经营权“养分”的权利；也即取得了该农户成员资格，而丧失了原农户成员的资格。(2)从集体经济组织自然共同体属性角度出发，因迎娶进入本集体经济组织农户生产、生活所增加的人口是自然共同体人口数量增长的重要途径之一。(3)以实际生产、生活所在地集体经济组织认定其成员资格符合历史传统和自然习惯。

    4、关于养子女农村集体经济组织成员资格的认定。收养关系一经依法成立，养父母与养子女之间形成父母子女关系。因此只要办理了合法的收养手续和户籍登记的，依照前文所述的“蓄水池”原理，就应认定养子女具有养父母所在地农村集体经济组织成员资格。

    5、关于离婚、丧偶妇女、入赘人员农村集体经济组织成员资格的认定。审判实践中，在认定此类人员的成员资格时，应从此类人员基本生存权保障的角度，结合案件具体情况，确定其为某一集体经济组织成员的资格。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地集体经济组织保留其原有土地承包权的，应仍认定为是该农村集体经济组织成员；妇女结婚时户口未迁入，离婚或丧偶后离开该居住地的，则应认定为户籍所在地农村集体经济组织成员：妇女离婚或丧偶后，若不在原居住地生活、其新居住地土地承包权尚未落实的，应认定为是原居住地集体经济组织成员。对入赘人员农村集体经济组织成员资格，应参照“农嫁农”妇女农村集体经济组织成员资格的认定。

    6、对“空挂户”、回乡退养人员农村集体经济组织成员资格的认定。“空挂户”，或称为“悬挂户”，是指有关人员将户口迁入本集体经济组织的目的，并不是要在本集体经济组织生产、生活，而是出于利益驱动或其他各种原因，如子女方便就学等，需要将户口挂在本集体经济组织的一种现象。由于“空挂户”仅迁入户口，不承包土地，并且未与该集体经济组织形成相对固定、具有延续性的联系，在确定成员资格时应予以排除。回乡退养人员，是指虽将常住户口迁入本集体经济组织所在地并在该土地上生产、生活，但并不以承包经营农村土地为其基本生活保障，仍享有退休人员的工资及各项福利待遇的人员。这类人员涵盖在城镇居民的社会保障体系之内，与农业人口有着本质的区别。因此这类人员应当认定其不具有集体经济组织成员资格。

    四、受分配主体与受益份额的判定

    农村集体经济组织成员资格认定后，在审判中接下来的难点问题就是该集体经济组织成员是否可以分得土地补偿款以及份额是多少，即受分配主体与受益份额的判定。具体审理过程中，应做好对下列问题的把握和认识。

    (一)对“征地补偿安置方案确定时”的理解

    《解释》第24条规定，“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”表明土地补偿安置费的受分配主体应为征收补偿方案确定时具有该集体经济组织成员资格的人。

    对“征地补偿安置方案确定时“的理解，应当注意这既不是征收土地方案批准时或土地补偿费分配方案确定时，也不是征收补偿费用实际发放之时。实践中，征地补偿安置方案确定——土地补偿费分配方案确定——土地补偿费用实际发放之间存在时间差，认定时，应以征地补偿安置方案确定时间为基准，在时间差内取得该集体经济组织成员资格的人，不应获得相应的土地补偿费分配权。

    《解释》采用政府与村集体签订的“征地补偿安置方案确定时间“为确定集体经济组织成员是否为受分配主体，主要考虑该时间点确定性强、公信度高，并杜绝了实践中村集体个别人利用职权损害集体经济组织成员权益的行为。

    (二)走出“土地补偿费只分给或多分给被征地农户”的误区

    在实践中，有些地方将留存后剩余的土地补偿费全部分配给被征地农民，有的地方确定了“人地合理比例分配原则”，即将土地补偿费“一部分按人口平均分配，一部分分配给被征地农民”。我们认为土地补偿费的分配应以村集体经济组织成员人口平均分配为原则。理由如下。

    我国《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、人员安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；人员安置补偿费是专门针对被实际征收土地(耕地承包经营权人或自留地等)的农民进行的补偿，该项补偿费应当全部并直接发放给被征地农民；但对于土地补偿费则应当归属于整个村农民集体所有。如果说所有的征地补偿费包含了对土地所有权和土地使用权的补偿，那么，土地补偿费当属于所有权的补偿，而人员安置补助费则属于使用权的补偿。因此，农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这也是与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。凡被征地所在村的村民(及无论是否是被征收土地的实际使用人)都应当属于土地补偿费的分配权人，土地补偿费必要留存之外的分配应当以社员或村民人口为根据，而不必特别考虑被征地农民的额外分配问题。

    (三)走出“受益份额应体现权利义务相一致原则”的误区

    实践中因分配方案实行差别待遇产生的纠纷追其根源，症结就在于对农村集体经济组织成员资格项下的土地补偿份额分配权益是应当均等，还是以权利、义务相一致原则存在争议。我们认为，在土地补偿费分配中，按照“权利义务相一致原则”是欠妥当的。理由如下。

    1、土地补偿费是对农村集体土地所有权经征收后而消灭的补偿，在性质上届于财产和财产性权利丧失的补偿，不是一种收益，因此分配时并不考虑集体经济成员对于集体经济组织贡献的大小，只要具有集体经济组织成员资格，就应当享有均等分配的权利。2、农村集体土地是集体所有的一种自然资源，作为自然资源，集体土地的形成与成员的个人劳动或贡献大小没有关系。既然土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内的全体成员，则在分配时无须体现“权利义务相一致原则”。3、惠及全体成员的土地补偿费分配权是基于成员的身份而产生，一旦具备了农村集体经济组织成员资格则不论入社时间长短，出生先后，贡献大小，有无财产投入，都平等地享有成员权，这是成员权项下自益权平等性的必然要求。

    (四)对集体经济组织在土地补偿款分配中区别对待的效力认定

    实践中，多数集体经济组织通过村民会议、户主会议等形式制定了“村规民约”，在约定中对受分配主体和收益份额加以规定。本文认为，法院应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，对于程序、内容都合法的“村规民约”，应认定有效。但有些约定虽程序合法，但在具体内容上带有“重男轻女”等封建色彩，如对具有补偿款分配权的特殊人员(如离婚妇女、儿童等)在分配额度上少分或不分的，明显违背宪法原则，违反《村民委员会组织法》第20条第2款关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”等规定的，应认定为无效；但实践中，该特殊人员与集体经济组织在自愿的基础上就有关补偿款分配额度达成协议的，可以认可其效力。

作者单位：浙江警官职业学院；浙江省杭州市西湖区人民法院