改革开放以来党对领导方式和执政方式的探索

来源：人民网 2010年02月09日17:00我来说两句(0)复制链接大中小大中小大中小　　十一届三中全会以来，党始终在不断探索政治体制的改革和完善，而探索的核心就是改革和完善党的领导方式和执政方式。党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，指出："必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。这不仅是中国共产党五十五年来执政的主要经验之一，也是加强党的执政能力建设的重要指导原则。"《决定》深刻阐述了加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性。

　　一、党对领导方式和执政方式探索的背景

　　改革开放以来，我国政治、经济、文化、社会领域全面发展，取得了令人瞩目的成绩。同时，随着国际国内环境和党自身状况的变化，特别是社会主义市场经济运行的层次不断深化、领域不断扩大，政治体制逐渐显现出不适应的问题，特别是政治体制改革相对滞后，成为制约经济发展的重要因素。正如邓小平同志指出的："现在的经济体制每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的发展。"

　　（一）国内环境的变化

　　改革开放以来，我国经济持续快速平稳发展，综合国力大大增强，国际地位显著提高，人民生活不断改善，被世界公认创造了"中国的奇迹"。同时，一些经济、政治、社会等方面的深层次矛盾逐渐凸现，成为阻碍进一步改革和发展，甚至影响整个国家的稳定和发展的重大问题。首先，政治权威面临严重挑战。腐败现象比较严重甚至在某些领域有加剧趋势，政治权力缺乏有效约束，政府职能越位、错位比较突出，中央政令难以畅通无阻。其次，社会问题更加突出。贫富分化加剧，包括城乡、地区之间的差距不断扩大，就业和失业压力增大，弱势群体问题突出，更为严重的是社会矛盾日益尖锐，通货膨胀日益严重。第三，社会结构复杂多元化。利益主体多元化，利益关系复杂化，利益需求多样化，政治要求多样化，社会信仰多样化，生活价值冲突普遍化等。这些问题如果不能得到有效解决，将对社会主义现代化建设和小康社会目标的实现产生不利影响。

　　（二）国际环境的变化

　　改革开放以来，国际环境发生了广泛而深刻的变化。首先，和平与发展依然是世界的主题，"二十一世纪头二十年，对我国来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。……我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。"其次，经济全球化和区域经济一体化深入发展，政治多极化在曲折中前行，霸权主义和单边主义依然盛行，世界的安全与稳定仍面临挑战，特别是西方发达国家在很大程度上主导全球发展，发展中国家依然处于弱势地位。第三，科技进步日新月异，知识经济方兴未艾，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，世界各国在政治、经济、外交等各方面既相互依存，又相互制约。这些都为我们提供了前所未有的机遇，也使我们面临前所未有的挑战。机遇大于挑战。只有把握机遇应对挑战，才能实现又好又快发展。

　　（三）党自身状况的变化

　　新中国的成立标志着中国共产党由革命党转变为执政党,"经过八十年的发展，我们党已经从一个领导人民夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。新党员的数量大幅增加，干部队伍新老交替不断进行，一大批年轻干部走上领导岗位。这给党的发展带来了新活力，也提出了新的挑战。"但在实践中，党的执政意识在很大程度上依然没有跳出革命政党的思维，致使领导方式和执政方式在一定程度上不适应形势的发展；党与政府、人大、政协、司法机关、人民团体的关系在理论和制度上都需要进一步完善；党内民主制度、党员权利保障、反腐败制度等需要进一步健全；一些党的基层组织出现软弱涣散，党员的先锋模范作用发挥不够充分等等，这些问题在很大程度上影响了党的领导和执政。

　　随着形势的发展变化，作为政治体制的重要组成部分，党的领导方式和执政方式的改革和完善显得尤为重要和迫切。

　　二、党对领导方式和执政方式的初步探索

　　自中国共产党成立以来，党的领导集体和领导人始终没有停止对党的领导方式和执政方式的探索。特别是在新中国成立后，党成为执掌国家政权的执政党，着手建立并实施了一系列全新的政治制度，对领导方式和执政方式的探索逐步深化并不断完善。但由于在长期的革命战争中形成的固有意识，致使党的领导人没有很快将领导方式和执政方式区别开来，经常混淆使用，影响了党的执政能力。

　　（一）领导方式和执政方式的关系

　　政党的领导方式和执政方式是处于不同层面的两个问题。要改革和完善党的领导方式和执政方式，首先要明确两者之间的联系和区别。

　　政党的领导方式是指一个政党自身的领导体制、领导模式和领导机制，是党领导其他社会组织以及人民群众为实现党的特定目标的形式、方法、手段的总称。不同的政党有不同的领导方式。中国共产党的领导方式是在中国革命和建设中逐步健全和完善的，为中国革命的胜利和社会主义建设发挥了重要作用。

　　政党的执政方式是指在一个政党取得国家政权而成为执政党后，对待政权机关以及公共事务管理机关的基本态度，以及把政党的政策转化为国家意志的程序、方式和方法。显然，执政方式必须是与公共权力，尤其是国家政权紧密相关的，是基于某政党成为执政党才具有的，而在野党或反对党并不具有。

　　一般而言，在社会主义国家，领导是执政的政治前提，而执政是领导的实现形式，没有有效的领导，就不可能有有效的执政。执政是领导职能在新的历史条件下的表现形式，是领导的内容与形式的发展和升华。在我国，中国共产党是建设中国特色社会主义的领导核心，在国家政治生活中主要体现在政治领导、思想领导、组织领导等方面，即"政治原则、政治方向、重大决策以及向国家机关推荐重要的领导干部"。董必武曾经指出："党是经过政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的主张，来实现党的领导的。……党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号实令，党对各级国家政权机关的领导应该理解为经过它，把它强化起来使它能发挥其政权的作用。"把握好这一原则，党和国家政权机关的关系才能理顺，否则必将导致以党代政、党政不分。

　　实践证明，如果党对国家政治生活的领导和管理不通过国家政权这一中介，而直接由党来领导和管理整个国家、社会以及一些团体组织，以党的领导代替党的执政，甚至完全超越国家政权，实行党对国家、社会以及团体组织的高度集中统一领导，不仅会破坏正常的国家生活和社会发展，也会影响党自身的建设和发展，以致扭曲党、国家、社会三者之间的和谐关系。

　　（二）改革开放以来党对领导方式和执政方式的探索。

　　改革开放后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体为完善和改革党的领导方式和执政方式做出了杰出的贡献。经过十年"文革"，党的领导方式和执政方式已经遭到严重破坏，党在社会中的权威和威信都受到严重损害。在总结"文革"爆发的原因时，邓小平同志指出："党成为全国的执政党后，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义社会的发展，对这个问题长期没有足够的认识，成为发生"文化大革命"的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。"因此，在总结过去经验和汲取"文革"教训的基础上，邓小平同志提出要加强党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，使党能在这一巨变的时代保持活力，继续带领中国人民为建设一个富强、民主、文明的社会主义国家而奋斗。

　　上世纪70年代末期至80年代初期，邓小平同志就改革和完善党的领导方式和执政方式发表了多次重要讲话，并组织实施了诸多具体有效的措施。如修改《中国共产党章程》和《宪法》、成立中央书记处、废除干部领导终身制、设立党的纪律检查委员会、设立顾问委员会、实行厂长和经理负责制以及成立职工代表大会等等。针对修改党章，他指出："修改党章，是进一步明确党在四个现代化建设中的地位和作用。执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导？"改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导和执政能力，涣散党的纪律，而是要提高党的领导能力和执政效率，使中国共产党成为始终保持先进性的马克思主义的执政党。"政治体制改革要向着三个目标进行，一是要始终保持党和国家的活力，二是克服官僚主义，提高工作效率，三是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。"

　　九十年代初期，苏联解体、东欧巨变，社会主义运动在世界范围内进入低潮。中国共产党在经受住一系列严峻的考验后，开始反思我国的政治体制改革，尤其是党的领导方式和执政方式的改革。江泽民同志指出："中国共产党是执政党，党的领导要通过执政来体现，我们必须强化执政意识，提高执政本领。……人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。属重大方针、政策的重大问题，要经过党委讨论，然后分头执行。"针对在新形势下出现的问题，江泽民同志强调，必须按照"总揽全局、协调各方"的原则，改革和完善党的领导方式和执政方式。一是处理好党政领导职能分开和发挥党的领导作用；二是发挥基层党组织的政治核心作用与战斗堡垒作用；三是坚持党管干部原则，推进干部制度的改革；四是党必须领导群众组织。

　　经过多年的探索和努力，党的领导方式和执政方式得到了完善，在面临重大问题时发挥了重要作用，维护了党的权威和威信，有效地承担起了建设中国特色社会主义事业的核心作用。然而，这些改革只是就某个方面所做的努力，并没有全方位的改革和完善。

　　以胡锦涛同志为总书记的党中央在全面总结历史经验的基础上，明确提出了科学执政、依法执政、民主执政，标志着党对领导方式和执政方式有了全新的认识，是思维和理念上的一次飞跃，为党彻底实现"革命党"向"执政党"转型打下了坚实基础。

　　三、科学执政、民主执政、依法执政的内涵分析

　　科学执政、民主执政、依法执政是中国共产党长期执政经验的概括和总结，是对党在新时期执政所提出的新要求。它不仅是党对领导方式和执政方式认识的升华，更显示党意识到领导方式和执政方式对保证继续执政的重要性。因此，十六届四中全会的这"三个执政"的提法，充分显示了以胡锦涛同志为总书记的党中央的智慧和成熟。

　　（一）科学执政

　　科学执政是指在认真研究共产党执政、社会主义建设、人类社会发展这三大规律的基础上，以科学的理论体系为指导，以科学的精神、科学的态度、科学的方法和科学的体制，实行科学的决策、科学管理，以保证党的执政活动在科学的轨道上运行。任何事物都有一定的运行规律，同样共产党执政也有不以人的主观意志为转移的客观规律可循，也就是上述的"三大规律"。党的执政活动违背客观规律，不仅可能造成党的分裂和执政地位的丧失，更有可能给国家和人民带来巨大的灾难，苏联解体和东欧巨变就是明证。中国共产党之所以能获得人民群众的支持和拥护，并最终赢得中国革命的胜利，主要原因就是其所进行的活动符合客观规律，即顺应了中国历史的发展规律，没有违背历史潮流的发展。而在社会主义建设时期所出现的一些挫折，如"大跃进"、"反右倾"扩大化等问题，则是因为违背了客观规律，严重阻碍了我国社会主义政治经济的发展和建设。中国共产党要落实科学的执政方式，首先需要解决的就是改革和完善不科学的执政体制。

　　一是理顺党与政府的关系。历史上，党很注意两者之间的分工与合作关系，哪些属于党的工作范围，哪些属于政府的工作范围，都必须明白无误，否则很容易造成"党政不分"、"以党代政"。毛泽东同志曾指出："党在群众中有极大的威望，但政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置在一边。……以后党要执行领导政府的任务，党的主张办法，除宣传外，执行时必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免。"但是，建国后由于种种原因党在很长一段时间直接管理社会经济文化工作，政府难以发挥作用，处于"被支配"的地位。这导致了国家权力配置不合理，党难以正确发挥领导作用，同时也导致了政府工作效率低下。

　　二是理顺党与人民代表大会的关系。人民代表大会是我国的权力机关，是人民当家作主的重要形式。作为中国特色社会主义事业的领导核心，党应该以设立在各级人大中的党组织为纽带，把党的系统和国家权力系统连接起来，并通过相应的法律程序，使党的主张上升为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督，以此来实行党的领导，实行人民当家作主。同时，党应该主动接受人大的监督以维护人大的权力和权威，而不能带头破坏人大的威信。

　　三是理顺党与司法机关的关系。要处理好两者的关系，关键是平衡党的领导和司法独立的关系，克服党直接干涉、代替司法机关工作的错误偏向。一方面，党必须在一些重大原则上给予司法机关指导，通过合法途径加强对司法工作的领导。另一方面，要保证司法机关独立行使职权，即司法机关和司法工作的独立性，而这是当今世界各国都奉行的一条重要原则，可以有效保障人民权利。

　　（二）民主执政

　　民主执政是指党的执政行为必须始终贯彻民主精神，以民主的思想指导党的活动的整个过程，保证党的执政活动以及执政效果能反映最广大人民群众的根本利益。党的执政活动必须贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持为人民执政、靠人民执政，支持人民当家作主。做到民主执政，必须不断完善社会主义民主制度，丰富民主实现形式，有序推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不仅要切实落实党章规定的党员的权利，更重要的是以发展党内民主带动人民民主，保障人民群众参与管理国家事务的合法权利，保障和维护人民群众的合法权益。特别要注意执政过程的公开、公平、公正，以获得党员和群众最广泛的支持，使方针政策的落实效果最大化。

　　随着我国现代化建设加速，社会矛盾却逐渐显现，在某些领域甚至十分尖锐，党与人民群众的关系出现恶化趋势，一定程度上形成了对执政"合法性"的挑战，不稳定因素日益突显。正如亨廷顿所说，"现代化导致不稳定，现代性带来稳定。"要避免现代化带来的政治不稳定，就必须实现政治的现代性。在我国，首要的就是实现党的民主执政，坚持和完善人民民主专政与民主集中制，大力发展党内民主，理顺党内民主和人民民主的关系，通过党内民主的发展带动人民民主的发展。如建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度，建立党的代表大会代表提案制度，扩大在市、县实行党代会常任制试点等等。

　　（三）依法执政

　　依法执政是指党的执政行为必须坚持依法治国的基本方略，完善社会主义法制，建设社会主义法治国家，不断推进国家政治、经济、文化、社会生活的法制化、规范化。同时，正确处理坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的关系，使党的主张通过法定程序上升为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策得以贯彻实施。依法执政至少要体现在以下三个方面：一是党员要依法进入和掌握国家政权。也就是说，党要依照法定的程序选派合格的党员进入各级国家政权机关，以保证党的意志得以实现，但党必须在法律允许的框架内进行这些活动。二是党必须依法以国家的名义行使国家权力，权力的运行过程必须以现行法律为依据，而不是以某个领导人的讲话为依据。三是依法监督国家权力。当党在执政过程中出现了违法现象，人民群众可以依照法律赋予的权利进行监督。

　　过去很长一段时间，党的执政主要依靠政策而忽视法律的作用，致使出现以领导人的讲话、党的政策替代法律的现象，造成党和国家社会生活的无序状况。针对这种情况，邓小平同志指出："国有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正义，打击邪气。"党的十二大通过的党章规定："党必须在宪法和法律范围内活动"。近些年，我国的立法工作取得了很大进展，为经济、政治、社会、文化活动在法律框架下有序运行提供了制度上的保障。但是，有法不依、执法不严等现象却仍存在于社会的各个领域。作为执政党，首先要树立法律神圣不可侵犯的思想观念，确保执政主体、执政行为、执政过程都在宪法和法律范围内有序运行，同时采取切实措施，确保有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，营造良好法治环境，大力推动依法治国方略实施。

　　科学执政、依法执政、民主执政是执政方式的三个基本要素，三者的关系是辨证统一的。科学执政是基本前提，党的执政活动只有在科学的轨道上运行，才能保证做到民主执政和依法执政。民主执政是本质，人民群众的利益既是党的执政活动的出发点，也是归宿点，必须做到为人民执政和靠人民执政。依法执政是保障，党的执政主体、执政行为和执政方式必须受到法律的约束，才能确保科学执政和民主执政顺利实施。

　　改革和完善党的领导方式和执政方式，有利于有效改善党的执政效率，有利于提高党的执政能力，有利于通过党的执政实现最广大人民群众的利益。科学执政、民主执政、依法执政是党多年来执政经验的总结、集体智慧的结晶，体现了党解放思想、实事求是、与时俱进的品质，为进一步加强党的建设打下了坚实基础，也必将在进一步深化我国政治体制改革过程中发挥重要作用。