和男孩聊天技巧:当前政府投资建设工程领域存在的主要问题及对策研究-中国选举与治理网

　　摘要：政府投资建设工程领域的问题，既有业主和投标人的原因，也有中介代理服务机构和监管部门的原因；诱发这些问题的成因复杂，但制度供给不足和不当是最根本的，同时，观念误差在相当程度上也诱发了问题的产生；治理问题的关键在制度创新，重点在改革现行招投标制度、确保招投标行为的程序正义，利用现代科技手段、促进招标行为的公开公平公正。

　　关键词：招投标  政府投资  建设工程

　　政府投资建设工程领域的腐败治理，一直是社会关注的热点。最近，结合扩大内需灾后重建政策执行的监督检查，就该领域存在的主要问题及治理对策进行了一些思考。

　　一、政府投资建设工程领域存在的主要问题

　　政府投资建设工程领域问题的根源，在项目涉及机构职能职责关系不顺、工作要求与实际脱节、部门和个人利益参杂其间。同时，缺乏相应明确的制度约束、可资遵循的行为规范、逗硬严肃的纪律落实，也给试图借大规模政府投资搞违法乱纪者提供了可乘之隙。这些问题主要是：

　　（一）业主方面的问题

　　1、项目精度不高。一是立项准备严重不足，缺乏基本的论证和评审；二是投资概算粗糙，中标价往往和预算价偏离较大，这种偏离目前房建在15%左右、路桥在20%左右、绿化在25%左右、涵隧在30%左右、土地整理及地灾治理在40%左右。三是设计深度不够，导致通过隐蔽工程虚增工程量、变更设计调整工程量等普遍化、规则化。四是财政评审监督不力，缺乏严谨、科学、规范的评审体系，项目实施部门多报、虚报，严重影响投资效率。五是对新工艺新材料的使用缺乏严密的论证。

　　2、政策执行不严。一是项目核准等相关职能部门对招标公告和招标文件中的程序合法性、技术方案、开标评标等条款审查不细。二是自立地方和行业规矩增强权力者对招投标行为的控制性。三是打着创新的幌子随意省减、变更法定程序。四是在招标文件和评标办法中编制有利于本地、本行业企业及特殊关系人的条款。五是发现问题整改不及时、不彻底。

　　3、想方设法规避公开招标。一是肢解工程、化整为零。二是排斥竞争、以邀代招。三是表明倾向、度身招标。四是假集体决策之名、行个人插手之实。

　　4、过于依赖中介机构。一方面，项目建设单位本身客观上不熟悉法定的招标程序，只有委托了事。另一方面，出于分散操纵风险和压力目的，借中介机构之手推卸责任。

　　（二）投标人方面的问题

　　1、标书制作不规范。有的为省钱省事直接抄袭其他标书；有的使用以前用过的标书，在工程量清单、施工组织设计等方面不能反映出投标公司对该招标项目的准备情况。

　　2、借牌投标普遍存在。据抽查某市40余个1000万元以下已开工项目，涉嫌借壳施工的高达30余个，房建、市政、绿化、公路等项目，都普遍存在借牌施工现象。

　　3、围标串标事件频发。有的搞价格串通；有的搞轮流中标；有的搞陪标补偿。

　　4、与业主、中介机构、专家勾联操纵中标结果。值得注意的是，目前看起来程序上很完备的招投标监管规定，在很多时候成为个别人操纵招投标过程的"借途"，甚至成为深谙招投标"潜规则"和操作手法者不法行为的保护伞。

　　（三）代理机构方面的问题

　　"中介不中"一直是建筑市场问题的焦点。

　　1、招标文件质量差。工程量清单漏项、缺项，工程预算编制不精确，使招标、投标人不能掌握项目的准确情况。

　　2、中介机构主导权过大。一些中介机构借"独立第三方"之名，违规插手工程招投标具体过程、指定中标企业。

　　３、评标专家互相串通。据反映，在抽出评标专家后，一些地区的建筑企业甚至能够比招标方更快地与专家取得联系；有些专业的专家以技术沟通为名，建立联系群串通评标牟取私利。

　　（四）施工及监管方面的问题

　　1、高资质中标低资质施工已成常态。一是项目经理、技术员、特种作业人员等不能正常到位，检查某地50个200-2000万元规模的在建项目，此三类人员调整面高达90%。二是转包、分包严重，某地教育系统18个200万元以上校舍在建工程，涉嫌工程转包、违法分包的高达12个。

　　2、压证施工形同虚设。很多工程的技术、管理人员投标文件、上墙名单、现场人员"三不符"。

　　3、工程监理履职不力。不按合同要求落实工程总监和专业监理人员，许多技术问题和质量隐患难于发现；个别的甚至和施工企业串通一气虚增工程量。

　　4、勾兑无处不在。现在有一个非常值得关注的现象，就是由勾兑业主、中介代理、评标专家转变为勾兑设计单位、财政评估单位、工程监管单位、现场监理单位，从工程设计、工程量清单、送检标本等环节来弄虚作假，已成工程领域最大的诟病。

　　需要指出的是，这些问题在不少管理者眼里已经习以为常，默认甚至纵容问题的存在，致使多次治理收效甚微。

　　二、政府投资建设工程领域问题的主要特征及其危害

　　政府投资建设工程领域腐败和不正之风现象的特征，既有社会的普遍性，又有行业的特殊性，主要是：

　　1、"公关"半公开化。不是一个人出马、而是一批人活动，不是对某一个人公关、而是对关键环节核心部位的所有经办人员公关，且在业内已成"潜规则"。

　　2、贿赂数额较大。据业内人士介绍，目前承揽工程的"勾兑"费用，普遍在3-5%间。

　　3、受贿行为隐蔽。工程建设领域的贿赂、回扣等腐败行为，大多是"一对一"的私下交易，企业的贿赂支出已由过去涂改帐目，发展到建立帐外帐。

　　4、"窝案"现象突出。在查处的政府投资学校、路桥、市政、卫生院、福利院等领域案件中，往往是查处一案带出多案，查处一人带出一伙，查处一般干部带出领导干部，查处违纪的带出犯罪的。

　　政府投资建设工程，代表着政府的决策水平、投资引导、民生关怀，一旦发生腐败和不正之风，一是严重扰乱市场经济秩序，二是严重损害其它投标人的合法权益，三是严重影响招标工程项目质量，四是严重助长腐败现象的蔓延。不及时治理，势必严重损害公共利益，影响党群干群关系，妨碍科学发展和社会和谐稳定。

　　三、政府投资建设工程领域问题产生的主要根源

　　上述问题的发生，既有社会转型期改革渐进性和改革不到位所造成的制度缺陷、监督监管缺位、工程建设领域乃至整个社会诚信缺失的原因，也有政府与市场边界没有厘清、行业协会（商会）等社会中介组织从业规则尚不健全的原因，还有个别领导不依法行使权力、滥用权力和公务员从政行为失范的原因。另外，地方和部门保护主义、争权推责，以及"上有政策，下有对策"也诱发了不少问题。具体分析，主要体现在以下几方面：

　　1、项目投资管理体制弊诟加剧问题发生。

　　2、现行工程招投标相关的法律法规不完善、不配套。

　　3、招投标监管政出多门，缺乏协调统一。

　　4、目前政府投资预算体系助长投标人过度逐利。

　　5、工程造价管理弊端在相当程度诱发弄虚作假行为。

　　6、中介机构沦为公共权力私利化的平台。

　　7、评标专家委员会未能实现既定功能。

　　8、评标规则难以确保评标行为的公平公正。

　　9、建设市场监管机制不全、监管手段滞后。

　　10、缺乏制度创新和新技术的有效利用。

　　四、政府投资工程招投标行为的几个观念误区

　　政府投资建设工程的招投标行为，本质上是政府行政能力不足而实行服务外包的具体形式，工程招投标的核心是新增利益在利益所得者之间的公平分配，监管的目的在维护市场竞争的公开、公平、公正，保证投资行为的高效、规范、科学。但是，目前在相当行政者观念上，仍存在着几个误区：

　　误区一：把工程招投标等同于节省政府投资。认为既然有合理低价中标的竞争，政府在项目投资的决策上不一定要非常精准；竞争越低越充分、越市场化，做不做的出来，是市场行为、投标人自己的事情，市场经济本身没有包赢不赔的事情。

　　误区二：把盲从中介代理机构和专家标榜为依法行政。认为中介代理机构和专家是当然的权威，不支持其工作就是违背国际惯例、不依法行政，主动放弃监管责任。也有极端者借此实现个人不法利益。

　　误区三：把工程招投标视为规避经济违纪行为的手段。认为政府投资是新增的行政资源，招投标不过是资源的再分配的形式而已，重在程序合法、手续完备，即便有个人利益参差期间，也法不责众。

　　误区四：把工程招投标等同于防治腐败的灵丹妙药。认为公开招投标本身就是最有力的监管，是对腐败行为的釜底抽薪，只要程序走到、公开招投标了，想腐败也出不了什么大问题。

　　正是存在以上误区，长期以来一些监管者习惯于把工程招投标作为预防滥用行政职权、经济犯罪的手段，由于缺乏系统、完备的立法保障，致使履职缺位、越位、错位现象大量出现。必须客观看待工程招投标行为：

　　第一、公开招投标追求的仅是一种过程的公开、公平、公正和对经济秩序的维护。政府拿多少钱、做多少事、由谁做是决策水平和行政能力的具体表现，不应把节约投资作为工程招投标的最高追求。责任政府自身重在科学决策、精确预算控制成本，应该也必须保护合法得利。

　　第二、中介代理、专家都是政府采购的服务，任何被采购者都必须接受采购方的监管。尤其是在体制转型背景下诞生的中介代理，和职能部门及其工作人员存在密切利益关系，已经失去了公正性甚者法理合法性基础。政府必须加强监管、完善其从业规范；中介机构、专家在适度代理政府业务中，也必须在从业规范内活动，不能取代政府部门，更不能借"独立性"侵占政府和职能部门的权利。

　　第三、程序正义是个体权利维护的基础，投标人、业主、中介代理、评标专家的权力在程序合法性上一致。工程招投标信息不应当模糊、排斥潜在投标人；评标过程中所有投标人，无论报价高低，只要在控制价范围内其权利平等，评标专家在对其作出废标处理时应当给予相同的知情权；一切问题的根源在公权的私用，程序正义的终极维护在权力者私欲的克制。

　　第四、工程领域腐败的遏制必须建立在科学规范的制度系统之上。招投标仅仅是政府投资公平性的一个方面，必须同时加强对施工现场、工程质量、资金拨付的制度性监管，确保政府行政履职完整。失职、渎职，必须追究其责任。行政者只有慎独慎为克制私欲、尽职履责依法行政，才能从根本上维护市场秩序，推进政府投资工程领域行为的高效、科学、规范、廉洁。

　　第五、工程招投标监管要有所为有所不为。目前存在的很多问题，很多都与权力介入具体利益分配甚至占有相关联。职能部门必须坚持有所为有所不为，在制度建设、程序监管、市场秩序、违责追究等方面要有所为，在具体市场行为中重点关注公然破坏市场规则、社会反映强烈的行为。

　　五、治理政府投资建设工程领域问题的主要措施

　　治理政府投资建设工程领域的问题尤其是招投标环节存在的问题，核心在完善维护市场经济公平公正、竞争择优的系统程序，必须从制度规范、强化监管、科技创新、环境净化等方面整体推进。

　　（一）强化政府投资建设工程核心制度建设

　　1、规范政府投资建设工程决策行为。目前，一些基层政府试行的政府投资重大项目基建联席会议或招标文件会审，在控制成本、避免人为操纵等方面效果较好。应将这些作法制度化，民主决策工程申报、投资总额、单位造价、投标规则、资金拨付等事项。

　　2、规范政府投资建设工程财政评审。一是对评审内容进行规范。二是对评审业务委托、评审机构资格认定、评审程序、评审方式及付费标准等进行规范。三是对评审机构、建设单位、财政部门的职责履行、责任追究等进行规范。尤其是对于财政评审的精度要求必须作明确规范，杜绝评审人员、监管人员的失职、渎职责任。

　　3、规范政府投资建设项目招投标细节。进一步修订、完善招标公告、资格审查、投标、评标、专家选择、合同签订、执行监督等各环节的制度规定，增强制度的系统性，建立健全对业主、中介代理机构、评标专家、投标人、监管部门的职业规范；增强制度的可操作性，出台相关条规必须要有符合实际且切实可行的实施细则。

　　4、规范政府投资项目责任追究。对政府投资项目的建设单位、负有管理和监督职能的政府相关部门及其工作人员，在政府投资建设项目中的履职行为进行规范，明确责任追究的范围、责任追究的组织实施等。

　　（二）严格政府投资建设工程全过程造价管理

　　1、理顺各工程造价主管部门的关系。建立统一的政府投资建设工程造价管理机构，健全与工程量清单计价相配套的工程造价管理制度，完善各部门定期协调联系机制。

　　2、加强设计阶段对造价的控制。规范设计行为和设计费用支付，在项目建设过程中和竣工验收时，应注意同设计方案对照检查，对擅自追加投资、改变设计、提高标准、扩大建筑面积的，审查造价不予承认，有关部门还应追究责任。

　　3、合理核定工程造价。建立完整的信息网络和及时可靠的价格信息中心，构建行之有效的工程造价和材料价格信息发布机制。加强对投资总额和单位造价的审查把关，既考虑政府投资的成本控制，又充分兼顾投标人的正当得利

　　4、规范工程调概强化清单监管。完善工程量清单计价方法，对概算调整、设计变更、工程量增加、计价方法、特殊情况处理以及责任追究等作出具体规定。针对当前工程预决算环节较混乱的情况，应将此作为行政执法监察的重点，适时组织专项检查。

　　5、配套详细明确的工程合同管理办法。在工程量清单计价法推广实施后，应就新的计价办法配合相应的合同管理模式，使投标确定的清单报价在实施过程中有相应的合同管理措施。

　　（三）及时运用科技手段改进招投标方式方法

　　及时应用现代信息技术，建立分区域的电子报名、投标和评标平台。目前，可以各地政务服务中心为基础，建立公共资源交易中心（网）。

　　1、所有项目招标免费上网公告。应强制性规范招标公告发布媒体；省公共资源交易网或建设网免费发布政府投资项目的招标公告；探索建立项目预公示制度。

　　2、投标报名在网上进行。政府投资建设项目凡核准为公开招标的勘察、设计、施工、监理以及与工程相关的重要设备和材料采购，均实行网上电子报名、投标，投标保证金缴纳到政府指定账户。

　　3、建立电子标书规范文本。针对基层政府实施项目侧重在基础房建、路桥、市政、景观等方面、技术性要求基本可以规范的实际，结合电子投标的资信征询，建立规范的电子标书体系，投标文件在统一平台投递，均采用投标人自主加密格式的电子文档，不体现投标人公司名称，由电脑随机分配条形代码。

　　4、在电子平台采用双盲形式评标。评标专家只能在规定场所调阅标书，所有评标过程可使用专门检测软件对评标时间、评分过程等细节进行记录。

　　（四）切实加强政府投资建设工程市场监管

　　1、强化资质、资格监督。主要从勘察、设计、施工、监理、中介机构的资质管理入手，建立市场准入和清出制度。

　　2、实行建筑市场与施工现场同步监管。重点锁定施工企业项目经理现场变更、管理班子人员是否到位、分包合同是否符合规定、监理工程师是否到位等，确保所有重点项目的建造师、项目经理、监理师等押证上岗。

　　3、开发政府投资建设工程项目动态监管系统。以地区为单元，开发、建立政府投资建设项目工程动态监管系统。市级对各县（市、区）政府投资项目的基本情况及建设进度及时准确掌握。各职能监督部门对项目立项、招投标、资金使用、施工管理等进行实时在线监控。

　　4、加大案件查处力度。重点对涉嫌操纵的中介代理机构、行政人员严查，并追究相关领导人责任。对于违法违规的单位和个人，要坚决实行"三个一律"，即一律给予经济处罚，一律给予纪律处分，一律公开曝光。

　　5、鼓励社会监督。尤其要鼓励影响力大的新闻媒体，更多关注政府投资建设工程。同时，鼓励群众积极参与监督，探索建立政府投资建设工程违规违法问题举报激励机制。

　　（五）积极推进社会诚信体系建设

　　采取"政府启动、市场运作、权威发布、信息共享"方式，实现"四个统一":统一信用信息平台，统一信用评价标准、统一信用法规体系、统一信用奖惩机制。当前：

　　1、建立统一的国家或者区域性不良信用查询平台。在现有的信用档案系统的基础上，解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，并逐步实现区域及至全国联网。

　　2、制定《建筑市场责任主体行为信用标准》。尤其针对当前建筑市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，明确哪些属于失信行为。

　　3、建立政府投资建设工程资信准入制度。金融、建设、工商、税务等单位，将中介机构、企业、自然人的不良信用记录在公共资源交易网同步向社会公开，且作为政府投资工程建设项目开标评标审查投标主体资信的必要前提。

　　4、构建失信惩戒机制。对假借资质、违规挂靠、违规转包以及在工程招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，除中标无效、罚款等经济制裁外，还要逗硬落实降低资质、限制参与投标等措施。

　　（六）大胆创新政府投资建设工程监管手段

　　1、试行项目招标主体制。与国际惯例接轨，取消对投标企业资质等级等限制，一律以项目为核心，建立各类项目投标承建技术规范，制定承建人投标的管理及技术力量、资金实力、设备设施等准入标准，不再以投标企业的资质等级、技术力量、设备设施等为必要前提。

　　2、改变小规模投资建设项目工程招投标方式。对投资200万以下的项目，经电子报名、投标平台报名并缴纳保证金后，对施工组织、项目班子、设备保障等经审查合格的投标企业，现场随机抽签确定其具体中标单位。

　　3、前置专家服务采购。在投标文件所涉工程的技术规范可通过电子验证、经济标顺序可电子自动生成的情况下，原评标专家的职能业已丧失。鉴于政府对投资项目具体技术规范把握的不足，应充分发挥相关技术专家的职能作用，将原评标专家的服务前置，使其仅限于协助政府完善相关工程招标电子规范文本的制作、避免专家借独立技术人介入具体招投标事务。可集中采购中介机构服务，按照工程类别及相关技术参数，分系统、按程序由政府一次性采购多个设计、造价、监理等中介机构作为储备，根据项目具体实施进度，按照现场抽签方式，确定单个项目的具体中介服务机构。

　　4、公共资源交易中心履行招标代理职责。进一步明确政府公共资源交易中心（或政务服务中心）服务政府投资工程项目交易的相关职责，建立健全各项规章制度，规范岗位职责，将制度、流程、岗位职责上墙，接受社会监督。