偶看新闻深圳坪山随心所浴女:农村集体土地流转的法律纠纷及办案原则_禹汉军房地产律师网
来源：百度文库 编辑：偶看新闻 时间：2024/04/27 01:25:23
土地是财富之母，其作为一种生产要素，只有合理流动才能体现自身性质及促进财富的增值，因此土地的流转是必然趋势，农村集体土地概莫能外。在实践中，农村集体土地流转基本上分为农用地流转和建设用地（含宅基地、经营性用地、公益性用地）流转两类。前者有相应的《土地承包法》予以规制，后者则缺乏相关法律作为支撑，而随着经济的迅猛发展，土地的稀缺性及供求失衡日益尖锐，相应纠纷也逐渐增多，司法裁判认识也有诸多不一致之处，暴露了集体土地使用权流转立法的滞后和审判机关的困惑，研讨集体建设用地使用权流转的疑难问题并提出解决办法，成为当务之急。
一、农村集体建设用地流转纠纷的基本情况
随着农村土地使用权流转政策的持续放开以及相关制度的不断完善，农村集体建设用地流转的类型逐渐复杂化，主要表现为宅基地合建及买卖，合作开发房地产，建设用地的租赁、出让转让等，与此相应，纠纷也体现出不同的表现形式，例如：
案例一：农村村民提供宅基地与出资方（非本村村民）签订协议在宅基地上合作建设房屋，并由村民申请取得《村镇宅基地使用证》，之后，双方分成使用，村民以宅基地合建违法为由要求确认合建协议无效，出资方退回分得的房屋。
案例二：农村集体经济组织经由合法途径将集体土地转变为国有土地，与开发商签订协议合作建设分成房屋，约定由开发商负责一切投资款，现双方办妥共同用地手续，农村集体经济组织认为合作协议系前任村领导与开发商串通达成，侵害集体利益，拒绝交付土地，开发商诉至法院要求解决。
案例三：集体经济组织与投资人签订租赁合同，由集体经济组织出地，投资方出资金建设厂房，建成后厂房由投资者使用一定期限，并按月支付使用费，到期后土地由集体经济组织收回，地上建筑物归集体组织所有等。
案例四：农村集体经济组织在未将集体建设用地转变为国有土地的情况下，与他人签订土地使用补偿协议，将建设用地有偿给予他人作建设厂房使用，并收取土地补偿费，同时负责办理用地转名手续。双方在履约过程中发生纠纷，签约另一方要求农村集体经济组织退回已交款项并支付违约金。
第一、建设用地流转纠纷中，农民或农村集体经济组织的逐利性特征明显。按现行土地管理法的规定，集体土地使用权不能直接入市，集体土地须先征用转为国有后，才能出让；破产或被兼并的企业才可转移集体建设用地使用权，其他企业、个人以建设用地使用权为客体的交易行为是无效的。在此情况下，如果土地征用为国有后再出让，转让人则认为无利可图；如直接将建设用地使用权转让，又违背法律规定，但是，只要存在级差地租，集体经济组织或其成员通常会避开有关法律规定，与交易相对方以法律准许之外的途径求得建设用地流转收益的最大化，致使实践中存在大量的隐形市场，这种情况潜伏着流转的不安全性，极易日后滋生纠葛。此外，在上世纪90年代乃至更早期，农村村民与非本村人员使用宅基地合建住宅的情况普遍存在。房屋建好分成后合建双方开始时尚相安无事，但近年来因城中村改造，宅基地上建房屋的补偿款标准逐年提高，个别村民为全额取得补偿款，遂诉至法院要求确认合建协议无效及实际使用人搬迁，此类案件在拟进行城中村改造的区域较为多发。
第二、建设用地流转纠纷中因产权人与实际管理人错位原因产生的案件较为突出。在实践中，有时农村建设用地所有权登记在集体经济组织名下，但实际管理人则为经济合作社，集体经济组织未经经济合作社同意即签订合同将土地交付他人使用，村名小组对合同不予同意并阻挠合同相对方使用，致生纠纷；或者土地登记于集体经济组织名下，对外签订土地流转合同的当事人则为经济合作社，双方签约时集体经济组织并无异议，而在经济合作社与合同相对方产生纠纷时，集体经济组织又表示对原合同不予认可等等，不一而足。上述情况导致集体建设用地流转中的权属支配关系比较混乱，不同利益主体之间权利义务不清、致生纷争。
第三、集体建设用地的流转直接关系到集体财产的增值、成员的保障，故此类纠纷因涉及集体成员利益，处理起来牵涉面广，当事人一方（尤其是农村集体经济组织的成员）极易情绪激动，在诉讼过程中往往出现诉求表达的极端化（比如围堵有关机关、越级上访等）倾向，意图以不当行为影响法院裁判结果，导致群体性事件频繁，易引发社会不稳定因素。
第四、农村建设用地流转纠纷中，因农村集体经济组织领导班子换届引起的案件呈高发态势。实践中，经常遇到这种现象：上届村领导班子讨论决定与交易相对方签订建设用地流转合同，之后，双方也实际履行，新一届领导班子上任后，以上任领导与签约相对方串通侵害集体利益为由，要求确认流转合同无效或撤销流转合同。
二、农村集体建设用地流转纠纷案件审理中的常见问题及其解决
（一）农村集体建设用地使用权流转合同效力的认定
由于涉及农村建设用地流转的法律法规内容较为模糊、滞后，而各地出台的农村建设用地流转有关制度的政策性较强，准确领会把握的难度较大，因此，如何认定各类流转合同的效力是审理此类案件首先应解决的问题，我们认为，认定此类合同效力的应注意以下几点：
1、宜区分用地性质对流转合同效力作出不同标准的认定
（1）宅基地
法律、法规对宅基地的流转基本上持严格管制的态度，以下以宅基地上房屋买卖合同为例探析涉宅基地流转合同的效力认定问题。
理论界和实务界对宅基地房屋买卖合同的效力问题一直争执不休，难以形成统一观点。我们认为，宅基地房屋买卖合同原则上应认定无效，同时不排除可认定有效的情形。原则上认定合同无效的理由是：农村村民的住宅建于宅基地之上，房屋买卖必然涉及宅基地使用权的转让。开禁宅基地交易不过是满足强势群体的利益诉求，且在宅基地分配仍具有社会保障性质情况下，贸然允许宅基地交易，将导致作为弱势群体的农村村民的宅基地被兼并，社会秩序将遭受巨大冲击。从现有规定来看，法律法规和国家政策均禁止农村房屋自由流通。《土地管理法》第六十三条规定："农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。"2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定"严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证"。2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础设施进一步促进农业发展农民增收的若干意见》再次重申：城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或"小产权房"，由此看来，国家法律政策对农村宅基地的转让并不鼓励。同时，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，宅基地的分配采取无偿分配模式，如允许村民个人将其转让并从中获利，则由于宅基地上建房屋买卖名义上是买卖房屋，实际在房地一体的格局下，出卖人处分房屋同时也处分宅基地，受损的是农村集体经济组织的利益，此类情况应予禁止。此外，现有城乡界限未完全打破，城乡二元制结构仍将长期存在，农村集体经济组织仍具有一定的封闭性，虽然现在一些省市开展了宅基地流转的试点，但毕竟不能以点概面，无视宅基地房屋流转在国家政策层面上仍属严格控制的局面。最高人民法院及各地人民法院制定的相应司法规范性文件也对此予以明确。当然，是否放宽宅基地使用权主体限制及改变取得方式，允许农民自由买卖农村房屋，须在今后视我国农村经济发展状况及农民生活水平提高情况、社会保障体系的完善程度等因素确定
宅基地上房屋买卖纠纷的处理应以尊重历史、照顾现实为原则，在注重处理的法律效果和社会效果的基础上，针对具体合同的效力仍应依照签约主体的不同性予以确认。根据宅基地上建房屋买卖合同主体的差异，可将此类纠纷分为三类：一是农村本集体经济组织成员之间的纠纷；二是农村本集体经济组织成员与外集体经济组织成员之间的纠纷；三为农村集体经济组织或其成员与城镇居民之间的纠纷。
首先、农村本集体经济组织成员之间签订的宅基地房屋买卖合同，原则上应认定有效。因购买者具有房屋所在地集体经济组织成员身份，就排除了宅基地不能流转的障碍。因此，对于此类纠纷，只要买卖双方订立的合同符合法律有关有效合同要件的规定，就应认定合同有效。
其次、农村本集体经济组织成员与外集体经济组织成员之间的合同效力，应审慎认定。实践中有两类情况尤为关注：一是邻近集体经济组织的成员购买宅基地上建房屋；二是进城务工的农民在城乡结合部购房。因宅基地使用权制度具有身份性和福利性特征，村民基于为某一集体经济组织的成员而取得宅基地使用权，宅基地的分配流转亦涉及集体所有成员共同利益，故此类案件效力宜根据不同情况区别处理：买受人购房是为了自住目的，且在购房后已融入当地生活或者买受人已向房屋所在地集体经济组织承包土地，并与该集体经济组织成员形成姻亲关系者，从维护社会稳定的角度考虑，宜以是否经过相关级别的政府审核、批准为要件认定买卖合同有效与否，如当事人取得乡镇人民政府审核，经过县级人民政府批准的，宜认定买卖合同有效，如果未经乡镇、县级人民政府审核或批准，宜认定买卖合同无效。至于经过审核或取得批准的时间限制宜稍放宽认定，本律师认为，对此，可参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第9条的规定，买卖合同在一审辩论终结之前中取得审核批准的即可认定有效。另，处理此类纠纷，应全盘考虑当事人的签约本意及履约情况：如当事人签约目的在于囤积、炒卖土地者，则此类买卖行为须严加禁止，宜认定合同无效。
最后、农村集体经济组织或其成员与城镇居民之间的买卖合同，应认定无效。对于农村集体经济组织或者其成员是否能向城镇居民出售房屋，我国现有法律、法规虽无明确禁止性规定，但前述国务院办公厅及国土资源部有关规范性文件均多次重申严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为此发放土地使用证。这说明国家政策一直是明确禁止宅基地房屋转让给城镇居民。此外，我国目前财政状况尚无足够条件解决农民生存保障，土地仍须担负起粮食安全重任，土地保障始终是制定政策的首要考量因素，因此，此类案件的审判也无法脱离国情。由于宅基地使用权在事实上的无期限性，该使用权如长期被城镇居民享有，则农村集体土地所有制将名存实亡，集体土地流失也不可避免，极易造成利益集团的合谋和政府寻租行为。破坏交易秩序。因此，根据我国民法通则第六条"民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策"的规定，法院在审判中应严格适用国家政策，对此类合同，应以违反国家政策为由认定为无效民事行为。
（2）经营性用地
相对于国家对宅基地流转采取的严格禁止政策，有关法律则规定农村集体经营性用地如符合一定条件仍可流转：现行土地管理法第六十三条规定，除了符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法完全转移的情形之外，均不得出让、转让或者出租。
2、流转合同效力的认定应尊重农村集体经济组织自治权
实践中，农村集体建设用地流转纠纷中相当部分的集体经济组织作为原告常以其原任领导对外所签合同未经村民会议或村民委员会表决为由，要求认定流转合同无效，对此，有观点认为此类合同如经查实所涉事项确属农村集体经济组织内部规定的应予表决事项，如未经表决通过，宜以签约行为侵害集体利益为由认定合同无效。我们认为，对此应具体分析，不能一概采肯定或否定态度：如果农村集体经济组织内部制订有村民自治章程、村规民约，明确规定此类事宜应经村民代表大会或村委会事先表决通过的，且此类自治章程、村规民约形式内容、表决的程序均不违反法律法规的，个案审理应尊重村民自决权，如果集体经济组织在一审起诉之前召开村民会议或者村民委员会，表决对原领导签订的合同不予认可，则法院应依照合同法的规定，按当事人诉请对合同内容及缔约经过进行实质审查，判断具备合同是否显示公平、签约人串通等应予撤销或认定无效的情形；如果作为原告的集体经济组织在起诉之前不能提供村民会议或村民委员会对合同予以否定性评价的证据，则宜尊重农村集体经济组织的自决权，要求其补充工作后再行起诉，如原告坚持要求法院进行实体审理，则宜驳回起诉；如原告据以提起诉讼的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项或者程序与有关法律、法规和国家政策相抵触，此类情况也宜要求原告完善表决程序后再行起诉。
（二）正确把握司法权与行政权的关系，做到司法不越位
农村集体建设用地流转纠纷不仅涉及民事法律关系，还涉及行政管理关系，此情形经常出现在租赁合同纠纷中，例如：集体经济组织将土地及其上厂房（未履行规划报建手续）出租给相对方使用，相对方也一直依约交纳租金，现双方产生纠纷，集体经济组织以房屋未经报建，标的物违法为由要求认定合同无效，收回厂房土地。此类纠纷的处理，涉及到审判权和行政管理权的分野问题。以上述案件为例，其与违章建筑的认定有关，依照《城乡规划法》的有关规定，在城市、乡镇规划区内进行建设的，应当申办建设工程规划许可手续，如未申办即进行建设的，由规划部门责令停止建设，可采取措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处罚款，无法采取措施消除影响的，予以限期拆除，不能拆除，则没收实物或违法收入，并处罚款。应该注意的是，违法建筑的认定属于行政管理权的范畴，法院不应越俎代庖，确认有关土地上盖物属于违法建筑。比如上述案例，合同是否有效牵涉到合同能否履行的问题，在审理中有必要向行政主管部门征求意见，询问其对上盖物的处理意见，如果主管部门认定其为违法建设，但同意补办规划、报建手续，允许当事人保留使用，则相关合同的履行不存在障碍，如主管部门不予补办手续，责令拆除的，则合同履行存在无法克服的障碍，宜按照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款、第二条的规定，认定合同无效，判令双方恢复缔约前的状态。
（三）准确领会国家政策，努力做到社会效果和法律效果的统一
《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》提出了明确意见"要在符合土地利用规划的前提下，依法确认集体经营性建设用地与国有土地享有平等权利。在审理涉及集体经营性建设用地的纠纷案件过程中，既要严格执行法律、行政法规，又要处理好法律、行政法规与政策和体制机制创新之间的关系。要密切关注相关法律、行政法规和政策措施的完善配套情况，在涉及农村集体用地流转纠纷时，要尽量吃透法律本意，充分考虑个案情况和社情民意，尽可能使案件结果适应社会经济发展的客观需要，更好为稳定大局服务。
（四）无效农村建设用地使用权流转合同的处理
有效的农村集体建设用地流转合同纠纷的具体处理在此不赘，本部分内容仅涉及无效合同纠纷的处理。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因合同取得的财产应互相返还。以下以无效宅基地上建房屋买卖合同纠纷为例，对建设用地使用权流转合同被认定无效后的处理予以分析：首先，出卖人取得的房款本金应退回买受人，房款占用期间的利息宜按中国人民银行规定的同期贷款利率计付；其次，买受人在使用房屋期间已享受利益，故买受人应向出卖人支付房屋使用费，如果双方不能对房屋使用费标准达成一致意见，宜委托房地产评估机构对其标准进行估价，亦可参照当地房地产行政主管部门发布的同期同地段租金标准认定；再次，对于房屋的升值利益部分，应先由当事人自行协商确定金额，如不能协商一致，可委托有关机构对房屋的现有市场价值进行估价，如果房屋价格较合同约定价格为高，则应在全面衡量买卖双方过错责任大小，尤其是出卖人因房屋升值或拆迁、补偿所获利益及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成损失的情况下，适当判令由出卖人按一定比例补偿房屋增值款给买受人，以求得个案公平。最后，如果买受人已经使用房屋并对房屋进行翻建、扩建及装修，房屋由买受人退回出卖人之后，出卖人仍可享有添附利益，故从公平合理原则考虑，应由出卖人按照过错大小比例对房屋的添附价值或翻新改建费用予以补偿。如果买卖的房屋已纳入征地范围，尚未完成土地征收手续的，对已支付或将支付的拆迁补偿费可根据买卖双方过错程度按一定比例分配,其中拆迁补偿费中土地升值利益部分应归农村集体经济组织所有。
三、关于完善农村集体建设用地流转制度的若干建议
近年以来，农村集体建设用地流转纠纷多发的根源之一在于虽然有关地方性法规准许农村集体建设用地可合法流转，但实践中尚未真正实现集体土地与国有土地的同地、同价、同权，比如：金融机构对集体土地使用权设定抵押仍持怀疑排斥态度，工商企业特别是大型国企、上市公司等对使用集体建设用地还存在种种顾虑，说明集体土地使用权要想获得与国有土地使用权同等待遇，必须首先修改现行土地管理法律法规，废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定，并应注重相关金融、税收、财政政策的配套完善。
再者，在集体建设用地流转的实践中一定要注意处理好国家、地方政府与集体土地所有者之间的利益分配关系。土地流转的收益分配及使用、管理是集体建设用地使用权流转中的关键问题。流转收益分配应把保障农民土地权益和发展农民利益作为衡量流转成败的最重要标准，兼顾国家、集体、农民三方利益，详而言之，作为土地所有权的收益归该集体经济组织所有；作为依法取得集体土地使用人的流转收益，应归土地使用权人所有，集体经济组织分得的收益应主要用于农民社会保障与基础设施、公益事业，一部分用于发展村集体经济，收益具体使用方向及分配办法应由村民大会确定。国家（地方政府）作为管理者、服务者及公共设施的出资人，可以税收形式参与流转收益分配。
最后，农村集体建设用地流转改革能够达到预期效果，必须以村民民主权利的落实作为保障。集体建设用地进入市场后，如果没有完备的农村集体重大事务决策程序制度作为支撑，则土地流转的真正受益人有可能将会是代表农民集体的少数"内部人"，如此，将造成对农民权益的剥夺。这就要求我们必须完善农村集体重大事务决策程序的有关法规，注重保障村民的知情权、决策权、参与权与监督权，凡是与村民切身利益密切相关的事项（含土地流转）均应实行民主决策，不能由个人或少数人决定。