运行架构图:是谁“瓜分”了中国的中央权力--郑永年

郑永年：是谁“瓜分”了中国的中央权力

　　中央政府的权力有多大？这取决于是从理论层面来看还是从经验层面来看。从理论层面上，至少在外界看来，中国还是一个权威主义国家，中央高度集权。的确，看看中国的宪法、法律和法规，中国中央政府的权力涵盖各个方面。从政治控制、官员任免、立法到经济社会的管理，中央政府的权力几乎无所不在，无所不包。但如果从经验层面来看，就很难认定中国还是一个中央集权国家了。简单地说，中央政府只拥有名义上的决策权，而无政策执行能力。自从改革开放以来，中央政府不知出台了多少法律、法规和政策，但在实施过程中，经过了层层过滤，中央权威就所剩无几了。到了地方和基层，甚至可以说消失得无影无踪。
　　随着经济社会的剧烈变革，中央权力要不流失，要不日益被瓜分。中央权力在理论和经验层面脱节的情况如果再继续下去，中国很可能会演变成一些发展中国家那样的权力结构，即有一个貌似强大的中央政府，但社会则流于无政府状态，如苏哈多强人政治以后的印尼和一些非洲国家。
　　中央部委成决策部门
　　中央的权力是如何被消耗和瓜分的？在众多分享和瓜分中央权力的角色中，最主要的有中央各部委、地方政府和今天人们所指称的“特殊利益集团”。
　　中央各部委，也就是学界所说的“官僚体制”或者功能部门，应当说是中央政策的执行者。中央决策，各部门严格执行。而这些官僚部门应当说是政治中立的，它们必须讲求政策执行的效率。日常人们所说的政府效率，指的是官僚部门政策执行效率。但是在当今的中国，中央各部委实际上成了中央政策的决策部门。因为中央决策机制的不健全，在很多场合，实际上部委决策，中央背书。部门利益主导了部委的决策，部门利益取代了政府的总体利益甚至是国家利益。更进一步的是，一些中央部委已经成了一些特殊利益的所有者，或者拥有者，或者后台老板，或者代理人。这些特殊利益有些是国内的，而有些还是属于国外的。
　　地方政府在瓜分中央权力过程中也不遗余力。计划经济的解体和大规模的分权导致了地方经济力量的崛起。地方政府在促进地方经济发展和管治地方社会方面负有比中央政府更大的责任。在这些方面，地方政府也一直享受着很大的自治权。但是因为中央地方关系缺制度机制，很多地方实际上已经演变成为“独立王国”。在涉及到国家整体利益的领域，中央也只出政策，而执行则完全依赖于地方政府。对己有利的，地方政府就过度执行；但如果对己不利的，就想方设法地抵制。
　　无论是部委还是地方政府，中央政府实际上是控制着人事任免权的。“党管干部”的原则使得中央政府可以任免部委和地方的主要领导人。陈良宇案就表明了这样一种中央权力。但如果把免除陈良宇那样的地方大员的能力看成是中央权力的强势，那就是大错特错了。这种事件的连续发生只能表明中央权力处于一个弱势状态。中央政府所能任免的地方大员来来往往，而地方利益则是永恒的。中央任命的地方大员只相当于一个大学里的访问学者，而地方利益就如这个大学里的终生教授。这次的陈良宇案，还有早些时候的福建远华案，中央政府都派了一百多人的纪检队伍进驻地方，不计成本，来求得问题的解决。如果每处理一个地方都要这样做，那么这种管治会是不可持续的。
　　特殊利益集团最难对付
　　特殊利益集团较之地方政府更难对付，这是因为特殊利益集团往往结合了政府和社会的利益。这些年来，中央政府在和特殊利益对峙的案例中，往往是中央权力节节败退，特殊利益占据优势地位。最为典型的案例当属房地产开发。为什么房地产商能够赢得优势？原因很简单，因为他们有各级地方政府的保护。当然，地方政府提供保护是因为他们（尤其是地方领导人的亲朋好友）和商家之间的利益具有高度的一致性。今天，特殊利益集团似乎是势不可当。不仅有根深蒂固的特殊利益集团，更为重要的是，每当有新的改革动议，改革还未实施，就有新的利益集团产生。他们不仅影响政策的制定，更是要影响政策的执行，使得中央政策的各个环节倾向于他们自己的利益。例如，“建设社会主义新农村”本来是中央政府建设和谐社会的核心政策，但在很多地方，很快就演变成了既得利益掠夺农民的一次新机会。
　　无论是部委利益、地方利益还是特殊利益集团，可以谴责，但不可根除。只要有人，就有人的利益；只要有机构，就有机构的利益。并且利益是社会发展的主要动力，利益既可以导向公共利益(public goods)，也可以演变成公害(public bads)。决定利益取向的则是制度设计。
　　中央权力正在日渐瓜分，但如果没有制度上的变革，这种趋势很难得到纠正。改革开放已经造就了社会经济的大转型，很多利益就是这种大转型的产物。但就中央本身的权力体制来说，尽管也有些变化，总体说来还是过分依赖于传统体制。要通过完善和改进传统体制的方法来应付新形势已经远远不够，制度创新势在必行。中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。这些制度能否建立得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。制度供应不足是导致中央权力流失、被瓜分的主要因素。因此，如何设计和提供有效充分的制度就是中国政治改革的主要内容，或者说，中国政治改革的首要任务当是建设现代国家制度。

博弈与斗争
　　博弈（game）
　　博弈首先需要规则，而规则应当是由博弈各方共同参与制定或协商同意的。如果规则是由一方完全制定，或者虽然形式上经过各方“民主协商”但最终却由一方“集中”炮制的话，那么就不存在博弈，而是制定规则的一方垄断独霸，赢者通吃，输家全输。
　　输家的参与不是无意义的，输家的参与是注解这场游戏：“瞧，这是一场公平的游戏。”输家输掉的不仅是游戏、资源，更是其最后的资本——人格。既输钱又输人，成了一个“赔钱的托儿”。他们输了，他们只能输，但他们却不能离开游戏场，而且他们中的大多数还不想离开游戏场。这是一场赢者通吃，输家全输的游戏。对于赢者来说，稳操胜券，无往而不利，因为他们掌握着一切资源，更重要的是他们垄断着规则和制定规则的权力以及维护权力的暴力。对于输家来说，从头到尾都是骗局，入局但是他们，“一局输赢料未真，香销茶尽尚逡巡”给输家留个念想，“食之无肉，弃之有味”。但“味”能填饱肚子吗？
　　不过，输家虽然输了游戏，但他仍然活着，而活着就需要生存资源，于是就不再按赢者确定的规则游戏，而是回归到最原始、最直接、最简单的规则和方式——斗争。博弈是一种斗争，斗争也是一种博弈。只不过博弈是一种公平的、平和的、常规状态下的斗争，即所谓Fair Play。而斗争则是赤裸裸的力量（往往是暴力）对抗。只有公平，才会有博弈。如果没有公平，则没有博弈、只有斗争。而公平的基础和关键则是规则的公平，如果没有公平的规则，那么就应当像鲁迅先生说到那样：“费厄泼赖应该缓行！”
　　近年来，一首《从头再来》成为慰安输家的主旋律。是的，输家已经一无所有，山穷水尽，但绝望何尝不是一种希望？他们确确实实需要从头再来，但不是按照主旋律的步调，而是按照他们自己的基调、他们自己的生存法则——哪里有压迫，哪里就有反抗！

天津财经学院教授 李炜光　　
　　几天来收集了一些官方或主流媒体上公布的改革开放三十年来的数字，分析比照的结果，本该欢欣鼓舞的我，却陷入了某种巨大的困惑之中。
　　先看财政收入。1978年，也就是“改革开放”的第一年，政府财政收入占GDP的比重是31.1%，1994年，这一年中国进行了以“分税制”和流转税制改革为基本内容的财税体制和制度改革，财政收入占GDP的比重下降到10.8%，到2006年，这个财政收入的相对数字又上升到19．39%。而根据前任财政部长及多名学者的多种计算，包括预算外收入、制度外收入的政府全部收入占GDP的“大口径”宏观税负应该在34．43%—40%之间。
　　再看财政支出，几乎是同样的情形。1978年，政府财政支出占GDP的比重是31%，由于实行放权让利政策等原因，1994年，这一比重下降到12%。这以后又往上急升，到2006年上升到19．73%。如果把没有计入政府财政支出的国债支出、预算外支出、制度外支出都计算在内，怎么也在30%以上。
　　问题就在这里。如果我们以年份和GDP数字为坐标画两条最简单的曲线图，会惊奇地发现，无论财政收入还是支出，三十年前和三十年后，差不多是完全对称的！事情还没有结束，按照2007年财政收入增长31%、增收1.2万亿元的趋势（目前还没有任何力量能够阻止这一趋向的进一步发展），右边的曲线已经超过了左边并将继续延伸下去，形成一种新的不对称关系。
　　我的“困惑”之处正在这里。三十年过去，我们国家的体制似乎又回到了它的原点，我们曾经十分熟悉的那个超级政府，一个职能、规模都呈无限扩大、无限增长趋势的庞然大物，又一次出现在我们面前。政治权力在这个国家，大体上仍然像三十年以前一样，无处不在，无所不能。
　　三十年来，我国政府的行政费支出增长了近90倍，2004年占财政支出总额的37.6%，而同期美国的这项支出的数字仅为12.5%；三十年来，政治权力没有丝毫后退，仍然像以前那样控制着国家的绝大部分资源。公权力商品化的潮流不可阻挡，形成一种可以自我强化的“权力经济” 和各式各样的利益集团，无孔不入地凭借特权谋取经济利益，与民争利，而对向社会提供良好的公共服务不感兴趣。2004年，公共服务及社会管理支出，我国为 25%，美国为75%。尽管GDP猛涨，直接维系民生的社会保障、公共文化与公共卫生等财政投入却落在世界各国的末尾。三十年来，公民无权的政治格局没有根本改变，人大仍然无法行使其国家最高权力机关的职能，政府制定法规、政策依然可以我行我素，三十年来，中国社会的官本位文化不仅没有削弱，反而变本加厉地膨胀起来……。
　　这些问题尽管看上去很严重，但更严重的在于，现有的体制究竟是抑制这些问题的因素，还是造成这些问题的根源？这些根深蒂固的问题在现有的体制内究竟能不能被逐步弱化，以致最终得到解决，还是根本就没有希望解决？
　　三十年来，我们一直以为自己在跟那个传统的旧体制作殊死拼搏，其实它早已完整无损地移存于另外一个体制中；我们一直以为自己致力于构建“社会主义市场经济体制”，其实我们培育的是一个与市场体制不相干的、被官僚体系熟练操纵的体制。仿佛于不经意间，这个 “新”的老体制已悄然形成，并且日益变得不可撼动了。
　　从前些年 “趟地雷阵”的精简行政机构尝试的失败就可以看出，即使最高统治者，对这个业已成熟的体制亦存无力和无奈感。如今数年时间又过去了，政治权力归属已经尘埃落定，经济资源已经“瓜分”完毕，“新”体制巍然屹立，任何改变既定资源配置格局和分配模式的企图都将它面前碰壁，铩羽而归。从今往后，不管我们愿意不愿意，这个新老交融的体制都将按照自己的意志和逻辑继续改造我们的国家，也同时改造着我们。现在早已经不是什么“走回头路”的问题，我们永远都不可能回去了，而是走上一条官僚体制主导的歧路并将被永久性地锁定在这条路上的问题了。这条路的尽头，也不是什么美丽的主义社会，数千年来官僚体制最终导致了什么结果，就会是什么结果。
　　中国的改革“改”到了这个份儿上，让我看，倒是可以宣布结束了。以后再谈改革，应该是对这个正在“热”运行的体制的改革，而跟早先的那个“计划经济”的老体制已经没有什么关系了，可以跟它说“拜拜”了。转载)

国民创造的财富到哪里去了？
　　童大焕　　2007-12-18 星期二　　
　　最近有几则消息看得人亦喜亦悲。一是中国政府2007年税收收入将超过5万亿元，比去年多出1.2万亿元，换算一下，增幅超过30％。二是12月8日，国资委主任李荣融在“2007中国企业领袖年会”上称，央企利润“增长的势头压不住”，“预计到今年底，153家央企的利润将接近1万亿元。”（12月10日《京华时报》）去年央企的利润为7200亿元，实际增长幅度达到39%！
　　这还不是政府和国企收入的全部。各级政府都有隶属不同的国企在与民争利，这个姑且不论。只论政府的非税收入。“费大于税”在中国不仅是百姓的直观感觉，也有确切的统计数字支撑：资料显示，上个世纪八九十年代的十几年中，中国政府收入中，费都远远大于税。到本世纪初，税收收入占政府收入的比重为49.2％。也就是说，非税收入，即各种费收，仍占到政府收入的一半以上（引自高培勇编《中国税费改革问题研究——财政部财政改革与发展重大问题研究课题丛书》，经济科学出版社，2004年）。这几年全国税收大幅度增长，税收收入的比重有所提高，但各种费也在大幅度增长（如土地出让金井喷式增长，全国各地屡屡出现 “面粉贵过面包”、楼面地价贵于房价的现象），费负仍然相当沉重。2006年，中国的养路费收入保守的数字是900多亿元（交通部门低报养路费是常事）；土地出让金，政府的统计数据是7000多亿元。但是，北京大学中国经济研究中心教授平新乔调研的结果是，2006年全国土地出让收入保守估计超过1万亿元（《证券时报》7月12日）。除此之外，还有审批制导致的大量腐败负担；在预算收入和预算外收入之外，还有其他以政府名义、运用政府行政权力获取但并没有纳入预算也没有纳入政府预算外的收入，如工商、公安、税务、卫生防疫等部门的变相罚款、收费收入，很多在各单位小金库坐收坐支花掉，根本无法统计；价格管制收入，利用价格等政府控制杠杆与民间进行不平等交换所得的财富，不计入财政收入，无法统计；官员支出直接向企业转嫁负担的，无法统计。实际上，民间估算每年9000亿元以上的公车消费、公款吃喝、公款旅游等消费，真正在财政预算盘子中有据可查的少得可怜，财政公布的只有1000多亿。　　
　　这样算来，5万亿元的税，5万亿元左右的其他非税的可支配收入（含土地出让金等，其中相当一部分没有正规入财政账就“体外循环”掉了），外加央企一年利润1万亿元。2007年一年估计有11万亿元掌握在各级政府手里。2006年我国的GDP为21万亿元，按照增长11.6%的预计，今年我国的GDP将达到23万亿元。将近一半被政府“尽在掌握”。若按10亿就业人口估计（含七十岁仍在下地的农民），平均每个劳动人口贡献了11000元；按13亿人口计，平均每人贡献了8461元。　　
　　2006年中国城镇居民人均可支配收入为11759元，今年的薪资涨幅有望达到8%，约为12700元。2006中国农村居民人均可支配收入3587元（不到城市居民的1/3，如果扣除统计水分、实物收入以及第二年投入再生产等的费用，农村居民收入恐怕不到城市居民收入的1/5），若也按同样涨幅，2007年农村居民人均可支配收入约为3873元。　　
　　清华大学国情研究中心主任胡鞍钢说，到现在为止，城市人口已经增加到5.7亿人。那么，按城市人口5.7亿、农村人口7.3亿计，2007年全国城乡居民平均可支配收入仅7743元。而且这个统计数字严重高估了城市人口数量，因为很多居住在城市的“城市人口”事实上户籍还在农村，统计收入时只能按农村人口计。但即便这个全国人均平均收入被高估了许多，仍然只有区区7743元。　　
　　也就是说，国民创造的绝大部分财富都到了政府、垄断国企、腐败利益集团还有企业腰包里。而政府收入多少钱“取之于民，用之于民”了呢？中国新闻网2007年10月5日消息说：中国财政部副部长王军表示，国家财政支出用于社会保障的比例，已经从1998年的5.52%提高到2006年的11.5%。那是去年财政税收3.9万亿的11.5%，合计4485亿元，平均每个国人可享受345元。贡献8461元，享受345元。　　
　　就是在这种情况下，财税官员还一再强调中国的税负水平不高，而且出台各种税收政策时易如反掌；垄断国企则一再以种种手段胁迫涨价。垄断国企在自身以每年相当于一个中石油的速度“发展壮大”的同时，也形成了强大的博弈能力，甚至是“绑架政府”的能力，不仅一再要求涨价，而且年年巨额赢利状态下向政府要50到100亿元“亏损补贴”，理由是其所属的炼油企业亏损，也就是其要求每一个项目都要赚钱还不满足！　　
　　中央编译局副局长俞可平在向12月10日于北京开幕的《财经》杂志年会“2008：预测与战略”提交的文章中说：“下一步中国政治改革将着眼于调整社会的利益分配格局，缩小社会成员和社会群体之间的利益差距。按照公平正义的原则，使更多的人特别是基层的普通工人和农民及困难群众最大限度地享受改革带来的好处，将是未来中国政治体制改革的重点。”（12月11日中国新闻网）这的确已经是一个“中国向何处去”的严峻问题。但只有公民各项政治、经济和社会权利平等，才有可能为社会福利和经济利益的平等创造可能。