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从派出所越权 谈被告的认定

作者：范县人民法院 张金坤  发布时间：2009-08-15 12:27:12

郭xx与范县公安局、王xx不服治安处罚一案， 2008年06月06日下午16时30分左右，郭xx开着时风牌农用三轮车拉着一车土，倒在王xx家门前的路上，在王xx与郭xx的争辩过程中，双方发生撕打，郭xx作为一壮年劳动力，对一孤寡的妇女和儿童进行殴打，更是情节恶劣，尤其在撕打过程中，郭xx将作为妇女的王xx摔倒在地进行强制猥亵，郭xx经法医鉴定为轻微伤。范县公安局认定郭xx的行为已构成殴打他人，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第43条的规定，于2008年6月27日作出范公（龙）决字（2008）0330号公安行政处罚决定，给予郭xx行政拘留五日的处罚。范县公安局龙王庄派出所给郭xx送达的范公（龙）决字（2008）0330号公安行政处罚决定书上面加盖了“范县公安局龙王庄派出所”的公章,而范县公安局向法庭提交的范公（龙）决字（2008）0330号公安行政处罚决定书上面加盖的却是“范县公安局”的公章,同样内容的处罚决定书落款单位不一致,作出该行政处罚的到底是范县公安局还是龙王庄派出所, 龙王庄派出所没有作出治安拘留的权利。

法院认为，从郭xx提供的证据和范县公安局提供的证据，都证实郭xx与王xx打架这一案件的事实，郭xx被王xx打伤，构成轻微伤；本案被告范县公安局在处理过程中，能够按照法定程序查明案件事实，因此，对郭xx与范县公安局提供的证据本院予以确认。但在送达给当事人的文书中存在重大问题，造成执法主体不明确，对范县公安局提交行政处罚决定书不予确认。郭xx与王xx发生纠纷，范县公安局依法进行调查处理是履行法定的职责；范县公安局在处理本案过程中，针对王xx的处理充分体现了对妇女、儿童的保护；郭xx在本案中所受的人身伤害虽然是因其自身过错引起，但是系王xx造成的，且已构成轻微伤。因此，范县公安局对王xx罚款500元而对郭xx作出行政拘留5日的处罚显失公正。行政拘留属于人身罚，明显重于财产罚，范县公安局对第三人处以财产罚，而对郭xx处以人身罚有失公正，根据罚过相等和法律面前人人平等的原则，对郭xx应与王xx适用相同的条款处理；王xx述称郭xx有脱裤子的行为，范县公安局在处理中没有查实，法院不予认可；郭xx的行为应受到应有的处罚，郭xx要求撤销行政处罚决定的诉请应予采纳。范县公安局在办理行政案件时，应当严格按照执法程序办理，向行政相对人送达的法律文书应当严谨，公安行政处罚决定作出的是针对人身的处罚，加盖派出所的印章造成执法主体不明确，且范县公安局的印章加盖在处罚决定书的首部，派出所越权处理。为了切实维护各方当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（二)项第4目、第（四)项之规定，判决撤销范县公安局2008年０6月27日范公（龙）决字（2008）0330号行政处罚决定。

笔者认为，根据相关法律规定，范县公安局有权对打架斗殴事件进行治安处罚，派出所是公安局的派出机构，其不具备独立承担行使治安拘留处罚权责任的能力。如对郭xx采取行政拘留的处罚应当由范县公安局行使。因此，范县公安局在办理行政案件时，应当严格按照执法程序办理，向行政相对人送达的法律文书应当严谨，公安行政处罚决定作出的是针对人身的处罚，加盖派出所的印章造成执法主体不明确，且范县公安局的印章加盖在处罚决定书的首部，派出所越权处理，遂作出判决撤销范县公安局行政处罚决定。

本案中，涉及行政机关的内部机构如何行使行政职权问题。行政机关行使职权。不仅在整个行政机关系统内部存在着分工，即使在某一个具体行政机关内部中也同样存在着职能分工，这样分工的目的是为了更好地履行职能。然而，在某一个具体行政机关内部，由哪一机构行使哪一部分行政职权乃是行政机关内部分工，这一分工并不改变行政职权行使后果的承担者归属于行政机关整体，即，为了行政管理的需要，允许行政机关作出内部职能分工，但在责任承担上，由行政机关整体来进行承担，内部机构不具有承担责任的能力。在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20第2款作出了如下规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律，法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”具体到本案，派出所属于公安局的内设机构，其并无法律，法规或者规章授权行使特定行政拘留的职权，其行使的行政职权乃是公安局基于职能分工的需要而予其行使的属于公安局所有的行政职权中的部分。为此，派出所并无独立承担行使这一职权的能力，尽管其以自己的名义作出了治安处罚，由于其没有承担责任的能力。所以，本案承担责任的应是县公安局。                 

本案中，涉及法律，法规或者规章授权的派出机构越权实施行政行为时，应由谁来成为行政诉讼被告的问题。关于法定授权派出机构能否成被告，行政诉讼法中并未明确。派出机构与内设机构一样，均是未实现更好的管理目的而出现的。由于行政机关的层级设置，对于最基层的地区而言，往往不会设置一级行政机关，但这些地区的社会公共事务又不得不管理，为此，行政机关往往根据职能分工的原则，派出具有行政管理职能的派出机构管理基层行政事务。而这一派出机构基于其产生有无法定授权与无法律，法规或者规章授权，能够以自己名义在法定授权，又可把其区分为有法律、法规或者规章授权的派出机构于无法律，法规或者规章授权，二者在法律地位上有本质不同。前者由于有法律，法规或者规章授权，能够一自己名义在法定授权范围内进行行政行为，自己承担相应责任，可以成为行政主体，而后者由于没有相应的法律，法规或者规章授权，因此不能以自己的名义进行行政行为，也不能自己承担相应责任，更不能成为行政主体，其法律责任由所派出的行政机关来具体承担。

然而，现实中，有许多派出机构并不能样依照授权范围来实施行为，而是超越法定授权范围来实施行政行为，这明显是属于违反行政行为。但是，违法的行政行为仍然是行政主体的行为，由于在授权关系中，派出机构已经有了相应的主体资格，所以，无论其行为是否越授权范围，它仍然是该行政行为法律上的主体和法律后果的承担着，相反，如果法律，法规或者规章并没有给派出机构或内设机构以相应授权，无论该派出机构或内设机构是否以自己名义作出行政行为，它在法律上仍然不能是该行政行为的主体和责任者，即不能一该派出机构为被告，而应以所派出的行政机关为被告。

  具体到本案，由于派出所是法定授权的派出机构，尽管其超越了法定授权范围实施了具体行政行为，但是法律，法规或者规章并没有给派出机构或内设机构以相应授权，无论该派出机构或内设机构是否以自己名义作出行政行为，它在法律上仍然不能是该行政行为的主体和责任者，即不能一该派出机构为被告，而应以所派出的行政机关为被告。由于派出所超越法定授权范围来实施行政行为，因此，法院判决撤销范县公安局行政处罚决定。

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文章出处：范县人民法院