多功能治疗仪图片:中国乡村治理六十年 - 贺雪峰的日志 - 网易博客

吕德文 贺雪峰
（华中科技大学中国乡村治理研究中心 430074）
 
 
今年是建国六十周年，也是新中国乡村治理实践六十周年，正确认识和评价过去六十年来的乡村治理实践，不仅需要有对历史尊重和负责任的态度，而且需要有对当下乡村治理实践的深刻理解。唯如此，才能为完善当前的乡村治理体制提供借鉴。乡村治理首先是国家治理的一部分，体现了共和国在各个时期的目标任务，在这个意义上，其逻辑应该回到百年来中华民族富民强国的理想中去理解，其次，它还一直担负着有效维持基层社会秩序的任务，因而，其变革是乡土社会变迁的一部分。
人民公社和乡政村治是六十年乡村治理实践的两大主题，它们分别有二十多年的实践经验，如果宽泛一点看，则基本上是各领风骚三十年。我们认为，无论是人民公社制度，还是乡政村治的实践，都具有时代的合理性，两种制度在一定程度上是继承和发展的关系，而非对立和替代的关系。
 
一、人民公社的兴起
 
建国初期，新中国乡村治理体制的主要任务是尽快地稳定基层社会的秩序，巩固新生的人民政权，因而，乡村治理体现了新旧结合的诸多特征。相关研究表明，建国初期仍然大体上保留了民国时期的乡村治理体制，甚至一些旧的地方精英仍被留用。不过，与此同时，新政权的民主建政也在有条不紊地进行，1950年12月政务院通过了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规范了乡村政权的建设。根本变化则来自于土地改革。以土地改革为核心的群众建政运动，不仅为新政权培养的一大批既熟悉地方情况，又积极拥护新生政权的积极分子，还为此后的民主建政奠定了深厚的组织和群众基础，农民协会和党的基层组织开始在乡村治理中起到关键作用。
土地改革不仅巩固了新政权，且为此后人民公社制度的迅速建立奠定了基础。应该说，合作化运动的初始目标并不在于重构乡村治理体制，而在于解决小农生产的诸多局限，尤其是国家如何与分散小农交易的问题。为此，国家一方面对主要农产品实施了统购统销政策，另一方面也努力改造基层组织。后者主要表现在两个方面，一是各种经济合作组织逐渐与基层政权组织融合，尤其是随着高级社的发展和巩固，村级行政组织的职能逐渐为经济合作组织所取代，实现了村社合一，乡村治理逐渐建立在集体经济的基础上；二是党的基层组织迅猛发展，逐渐成为基层政权组织的核心力量，党员成为农村各级组织的领导者。
农村基层组织的改造，为政社合一的人民公社制度的建立创造了条件。尽管中央在是否应该在短期内迅速掀起人民公社化的高潮问题上存在争论，但是，应该认识到的是，在当时的国内国际形势下，人民公社化是土地改革和合作化运动的必然结果，1958年8月29日颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，首条即指出“人民公社是形势发展的必然趋势”。经过几年的实践，逐渐确定了人民公社作为农村社会和政权的基本单位的地位，1962年9月，中共中央通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，也即著名的“农业六十条”，人民公社制度最终得以完善，尤其是“三级所有，队为基础”的原则，奠定了人民公社制度此后二十余年的稳定基础。
从人民公社二十多年的实践结果来看，它不仅实现了良好的乡村治理绩效，且为我国建立完整的工业化体系做出了巨大贡献，奠定了此后改革开放三十年现代化建设迅速启动的基础，这主要表现在三个方面。其一，到1980年代分田到户时，中国绝大多数农民的生活水准较建国前都已改善很多。从人均粮食，到人均寿命和人均受教育年限，都已是建国前的一倍到数倍。其二，到1980年代分田到户时，中国经济结构已由建国初期农业占60%以上而现代工业产值仅占3%，变成农业只占国民生产总值的不足30%，现代工业产值超过50%，中国已经由一个农业国初步变成了工业国。其三，几乎仅仅凭借劳动力投入，中国将耕地灌溉面积由建国初的18%扩大到1970年代末的46%以上，几乎整整扩大了两倍，可灌溉耕地面积的扩大是中国粮食增产的最大秘密。此外，人民公社时期还通过劳动力投入，进行了有效的农田基本建设，植树造林，环境建设，等等。
应该说，人民公社所取得的成就，无论作出多高的评价都不过分，学界对人民公社制度存在的合理性也有诸多研究，概括而言，人民公社有三大功能，第一，人民公社制度是这样一个制度设计，即国家为了解决与分散小农交易的难题，从农民有限剩余中提取资源来建设暂时不能反哺农业的现代工业化体系，就必须要有人民公社的制度设计来充当提取资源的中间人。人民公社的本质是要从农村提取资源，且实际上完成了这样的提取任务，因而，人民公社制度具有合理性，某种意义上讲是中国现代化战略选择及当时国际国内处境下的必然结果。第二，人民公社将农民组织起来，发挥了巨大的作用，即通过扩大生产单位，内部化生产者的交易成本；通过将生产队建立于自然村基础上及通过工分制度来降低管理成本；通过意识形态教育来提高农民的认同和调动农民的内在积极性，使得人民公社发挥了内在效率，在为国家工业化作贡献的同时，也发展了农村的生产，提高了农民的素质。第三，人民公社为农民提供了生活和生产的意义系统，从而使农民可以从生产和生活中获得意义感。
 
二，乡政村治的实践
 
1980年代开始，中国已经建立了完整的国民经济体系，农村经济占国民经济的比重越来越小，国家越来越不依赖于从农村抽取资源来进行现代化建设。以承包制为开端的农村改革，很快就由经济体制到行政体制，至1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社开始解体。同时，中国农民对基层民主并不陌生，建国初期的乡村治理即经历过一段轰轰烈烈的民主建政时期，甚至在人民公社时期，基层民主也是维持人民公社制度稳定的重要原因。因而，人民公社制度解体以后，大部分农村地区很快找到了村民自治这一村庄治理方式，“乡政村治”的治理架构最终确立。具体说来，乡政村治是指在乡镇一级建立人民政府，以取代解体的人民公社，在村一级实行村民自治，由村民选举村委会，实行民主决策、民主管理和民主监督，乡政府与村委会的关系不再是领导与被领导关系，而是指导与被指导关系。
从1980年代以来中国乡村治理的实践看，有三个重要因素需要考虑。一是国家一直期待乡村两级为中国现代化建设作出贡献，具体表现就是将各种现代性的任务通过自上而下的压力型体制层层传达下去，这些任务最终都需要由农民出钱出物和出工来完成，表现在农民那里，就是所谓“农民负担”。国家从农村汲取资源或所谓的农民负担并非1980年代以来的新生事物，而是自晚清现代化以来一直进行着的现代性事业的一个部分。
    第二个要考虑的因素是以家庭为单位的承包制的实施。农户以家庭为单位进行农业生产，农民“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。国家期待以家庭为经营单位的农户，在收获之后，能够自觉完成自上而下的各种税费任务。
第三个因素则是乡政村治。《村民委员会组织法》从1987年试行，到1998年正式颁布，在此前后，村民自治一直是全国大部分农村地区进行村庄治理的制度安排。村民自治是由村民选举村委会来实行民主治理的制度，村委会并非乡镇的下级，也不被乡镇领导，而只是接受乡镇指导。从制度安排上讲，村民自治制度对于维护村民的正当合法权益有利，村干部由村民选举，对村民负责。
在整个1980年代，农村经济有了很大的发展，农民收入有了相当的提高，农民负担不重，乡村干部不坏，轻徭薄赋，无为而治，乡村治理状况较为平稳，农村社会一片祥和景象。
但自1980年末期开始，乡村治理问题凸显，具体表现有三，一是农民负担过重持续得不到解决，二是乡村债务越来越多，乡村集体资产越来越少，三是乡村干部的腐败越来越严重，干群关系日益紧张，终于在1990年代末演化为严重的三农问题。
1990年代三农问题的症结在于，因为分田到户的小农收入比较少，数量特别大，国家要从农村抽取资源的成本很高，代价极大，且在这个过程中，迅速出现了基层政权腐化的弊病。造成这一状况的原因，与人民公社解体后，国家退出乡村社会，不再能够有效介入到村庄社会生活，从而不再能有效获取小农状况的信息有关。总结而言，原因有二，一是国家缺少对基层政权的监控能力，二是国家缺乏与小农进行交易的低成本的制度化手段，两者往往互为因果。
在国家缺乏与小农进行制度化交易手段的情况下，特殊主义就变得十分重要。特殊主义的前提是给基层政权以变通的空间。一旦如此，迫于国家提取资源的压力，自上而下达标升级的压力，以及基层官员获取政绩、谋取好处的动力，乡村利益共同体很快便得以形成，一旦国家对基层政权的监督失控，事情很快就会变得一发不可收拾。建国前存在的基层争取内卷化问题，在新的时期，以新的方式，卷土重来。
分田到户以来，国家只是从农村中抽取了不多的资源，农民却承担了极大的代价，农村基本的生产生活秩序被快速破坏，而基层组织却借国家抽取资源的压力，形成了强固有力的利益共同体。在强固有力的利益共同体面前，任何制度都趋于无效。最后，因为考虑到可能会诱发严重的政治社会后果，国家不得不自2003年开始，在全国农村实行税费改革，并最终在2006年取消农业税，希望以此来解决1980年代以来越来越恶化的乡村治理状况。
 
三，新中国乡村治理的基本逻辑
 
毫无疑问，新中国乡村治理的基本问题，是承接19世纪和二十世纪上半叶中国回应西方挑战而不得不现代化而来的问题。这个问题展开就是国家能否通过政权建设，建立起一个可以深入到农村基层社会的组织体系，以有效地从农村抽取资源。具体可以展开为两个指标，一是组织体系能力，二是抽取资源数量。人民公社回应了这一基本问题，不仅建立了有效的基层组织体系，且抽取了足够多的资源进行现代化建设。
改革开放得益于人民公社取得的成就，已经建成的现代化事业反过来为农村提供反哺。改革开放以后，农村实行承包责任制，尽管重又回到小农经济的格局，但这个时候，国家已经建立起来完整的现代国民经济体系，并因此无需再从农村抽取过多资源了。
1990年代农民负担过重，大部分原因出自国家在某些时候的急于求成，国家以为通过自上而下地下达达标升级任务，调动地方政府建设现代化事业的积极性，就可以有一个更快的经济发展速度。然而，国家忽视了1990年代中国农村在小农经济基础上，已经失去了可以有效地从农村抽取资源以用于现代化建设事业的组织手段。1990年代以来的乡村治理危机，在某种意义上是因为国家对宏观形势判断失误造成的一场本可避免的危机。
幸运的是，由于国家已经成功实现工业化，国家财政收入主要来自工商业而非农业，尽管1990年代乡村治理的危机不可收拾，但国家依然有能力采取取消农业税，停止从农村社会抽取资源，并转而实行以工哺农新政的断然措施。
也因此，2006年中央宣布取消农业税，是中国历史上的重大事件，它标志着我国的现代化建设进入了以工哺农、以城带乡的新阶段。中国的乡村治理也进入新的阶段。
 
四、未完的结语
取消农业税以后，国家不仅不再向农民收取税费，反而大规模向农村提供转移支付，分田到户以来尤其是2000年前后全国农村出现的严重干群矛盾得以化解，农民对国家、对中央产生了空前的感激之情。但是，乡村治理中存在的问题仍然很多。取消农业税，乡村干部不再向农民收取税费，乡村干部因此越来越脱离农民的生产与生活。之前乡村干部要向农民收取税费，就必须与农民打交道，必须为农民提供基本的生产服务（比如灌溉）。现在不再向农民收取税费，因为也就不必再管农民的生产与生活事务。而在中国农民人均一亩三分、户均不过十亩且分散为多块的耕地上，一家一户小农根本不可能独立完成生产事务。在农民需要基层组织来帮助农民解决“一家一户办不好或不好办的事”时，基层组织却正在退出乡村，这个时候，国家与农民的关系，往往不是变得更加亲密，而是变得没有关系。而在农民基本的生产和生活事务无法解决的情况下，九亿小农的命运就令人忧心！
 
发表于《社会科学报》2009年9月24日。